习近平总书记在2017年10月召开党的十九大的报告中提出，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”，“深化供给侧结构性改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”。回顾近年历次重要的会议精神，中央关于推进供给侧结构性改革的相关政策、路线和方针是一以贯之和一脉相承的。2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出供给侧结构性改革时强调，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。接着，中央确定“十三五”时期要以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。之后，2016年12月召开的中央经济工作会议指出，“适应把握引领经济发展新常态，坚持以推进供给侧结构性改革为主线”。结合刚召开的十九大报告中关于供给侧结构性改革的定位来看，中央将供给侧结构性改革作为经济发展的工作主线这一逻辑和思路具有一致性和连续性。总体来看，习近平总书记对如何理解和贯彻供给侧结构性改革作了大量重要论述，这些论述从不同角度深刻揭示了新常态下我国经济发展的阶段性特征以及由此而引发的供给和需求的新变化，使得关于供给侧结构性的内涵、任务和目标等问题愈发明晰。由此，供给侧结构性改革也成为理论研究和实践工作部门共同关心的热点问题，引起国内外的高度关注。通过以上论述也可以看出，供给侧结构性改革不只是关注供给，更加强调的是供给和需求的内在统一和相互协调，但是不得不指出的是，目前关于供给侧结构性改革当中供需关系的认识还存在一定理论上的分歧和误区，比如有人认为供给侧结构性改革是作为需求管理的简单替代或者忽视和弱化需求管理等，从而导致推进改革的实践工作发生偏差，接下来就是要统一认识，以期取得社会共识，坚定信心，增强定力，坚定不移推进供给侧结构性改革，培育新的经济结构，强化我国经济发展新动力。
一、供给侧与需求侧之辩：宏观经济调控的两大逻辑
改革开放近40年来，我国市场经济体制逐步建立，政府直接参与经济活动的范围和程度逐渐缩小，资源配置基本由市场决定，宏观调控框架日趋成熟，保证宏观经济基本稳定。但2008年一场全球金融危机打破了这种动态平衡，面对大量的失业、企业倒闭以及贸易萎缩等问题，政府实施了“4万亿”经济刺激计划，虽然在短期内起到了稳定经济的重要作用，但政府在经济活动中的作用日益加强，多年来政府与市场此消彼长的发展趋势在很大程度上发生了逆转。当我国经济进入后危机时期，强调政府对于宏观经济发展刺激作用的凯恩斯主义重复出现，演变为总体偏松偏软的宏观调控政策，更多地依靠刺激需求促进经济增长，导致资产价格上涨、不良贷款增加以及地方政府债务风险等问题，使得强调需求管理的凯恩斯主义政策日渐式微，结构性矛盾日趋严重，供给侧结构性改革也正基于此背景而应运而生。于是，关于供给侧和需求侧孰优孰劣以及两者对于宏观经济调控的作用成为重要的核心理论问题。
（一）供给侧和需求侧的理论溯源
西方经济学理论表明，无论是从宏观还是微观视角看，人类经济活动都是由供给和需求两侧组成：供给侧是专为社会生产和提供产品或服务的方面；需求侧是消费产品或服务的方面。克鲁格曼曾说：“经济在我看来，只有两个概念：供给与需求。”事实上，从经济学理论演化到各国的经济发展实践都是围绕供给和需求而展开的。对微观个体而言，需求是人们愿意并且能够购买的产品或服务的数量，供给是人们愿意并且能够生产的产品或服务的数量。但从整个宏观层面来看，总需求包括投资、消费和出口，也就是人们常说的“三驾马车”，总供给是社会生产活动实际可以提供给市场的可供最终使用的产品和劳务总量，而这些产品和服务都是由各类生产要素的投入所实现的，因此总供给也可由劳动力、土地、资本、制度以及创新等生产要素来衡量。
根据总供给—总需求模型，两者之间存在着三种关系：（1）总供给等于总需求，即社会生产出的商品或服务能被全部消费，总供给与总需求实现平衡；（2）总供给大于总需求，即社会生产出的商品或服务大于消费能力，经济会出现萧条，比如产能过剩；（3）总供给小于总需求，即社会生产出的商品或服务小于消费能力，经济可能会过热，比如通货膨胀。其中，在后两种情况下，经济运行在供求失衡状态下会出现种种问题，因此单纯地依靠供给侧或者需求侧都将对经济发展产生负面影响，两者不可偏废，下面从理论层面分别对供给侧与需求侧进行分析，从而更加科学准确地认识供给侧结构性改革的理论内涵。
1．供给侧与供给学派
回顾经济学发展史不难发现，基于“供给侧”的管理政策思想在经济学理论中是一以贯之的，只是一直以来没有受到多数人的重视。从古典经济学时期的亚当·斯密在《国富论》中强调劳动和资本等“供给侧”因素在经济发展中的作用，认为市场这只“看不见的手”可以自行调节供给和需求，政府不应干预市场，到新古典经济学时期法国经济学家萨伊提出的著名的“萨伊定律”，认为供给自动创造需求，即经济一般不会发生任何生产过剩的危机，更不可能出现就业不足，因为供给会创造自己的需求，再到以阿瑟·拉弗、罗伯特·蒙代尔等人为代表的供给学派，提出主张经济学应着重分析社会经济的供给方面，可以说将供给管理思想发挥到了极致。
从经济发展实践来看，供给侧管理理论的兴盛源于70年代初日益严重的“滞胀”问题，供给学派认为，滞胀问题完全是长期推行需求管理政策所造成的累积效应，其根源在于凯恩斯理论，因而必须予以否定并重新恢复萨伊定律。供给学派认为，现实中的非均衡缺口表面上看起来是需求不足，供给过剩，但实际上是“无效供给”过剩伴随着“有效供给”不足而引起的，所以本质上还是由于供给端出现了不平衡，比如30年代大萧条也不能完全归因于需求不足，还跟“有效供给”不足有关。
需要注意的是，在市场经济条件下，衡量有效供给的主要标准是市场出清，也就是说，只有那些能被消费者自愿掏钱购买的商品和服务，才属于有效供给。这样的供给既能创造需求，也不会导致产能过剩、经济萧条等后果。同时，有效供给是由劳动力、土地、资本、制度以及技术等生产要素的投入所实现的，因此将这些生产要素在充分配置条件下所实现的增长率称为潜在经济增长率 [1]，而结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，从而提升我国的潜在经济增长率，重塑中长期经济增长动力，提升经济增长的质量和数量。
2．需求侧与凯恩斯主义
凯恩斯主义以经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯及其在1936年出版的著作《就业、利息与货币通论》为代表。需求侧管理理论也正是在凯恩斯的思想基础之上逐步发展与完善起来的，主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长。历史向前追溯到1930年，美国爆发了失业和生产过剩为特征的经济危机，史称“大萧条”，这次危机的严重程度迫使资本主义社会处于随时崩溃的边缘，此时，凯恩斯根据“罗斯福新政”当中的一系列政策措施，在其著作《就业、利息与货币通论》中提出一套基于“有效需求”管理的宏观经济调控理论和政策，最终为挽救资本主义社会提供了理论基础。
凯恩斯主义的逻辑推演是从充分就业开始的，他认为以往假设的充分就业均衡建立在“萨伊定律”基础之上，其前提是错误的，因为在通常情况下，总供给和总需求所形成的均衡是小于充分就业的均衡，其根源在于“有效需求”不足。凯恩斯进一步指出，政府必须采取经济刺激政策，增加需求，从而带动经济增长。
综上所述，凯恩斯经济理论的主要结论是经济中不存在生产和就业向完全就业方向发展的强大的自我调节机制，这与（新）古典主义经济学所谓的“萨伊定律”相反，后者认为市场机制会起到自动调整的作用，从而趋向于完全就业。供给学派和凯恩斯主义其实都同时关注供给和需求，但两者的局限性在于仅关注供给和需求的静态平衡，而没有考察经济的动态发展，并且双方所做的都是总量分析而不是结构分析。我国改革开放三十年的经济发展基本沿用了凯恩斯基于“有效需求”的宏观经济调控理论和框架，但需求侧管理政策着重于解决短期内的宏观经济波动，这种周期性的宏观经济政策主要是在潜在经济增长率达到一定水平的时候通过刺激需求端尽可能使得总需求接近总供给（潜在经济增长率），从而实现经济的平稳增长，达到平抑经济周期的目的，然而从长期来看，却无法保持经济增长动力。因此，供给与需求两侧关系既对立又统一，需求管理政策侧重于在短期内通过相机抉择，实施反周期政策实现供求动态平衡，使经济保持在合理区间，对供给侧结构性改革有利，能为中长期供给侧结构性改革营造相对稳定的宏观环境。
（二）供求错位是宏观经济运行失衡的根本问题
由上文可以看出对于一个经济体而言，宏观经济调控具有两种逻辑分析框架，一种是从需求侧入手，国内生产总值是由消费、投资和净出口构成，决定了一个经济体的总需求，因此政府应该运用宏观经济刺激政策增加总需求，从而带动国内生产总值的增加；另一种是从供给侧入手，国内生产总值是由劳动、土地、资本和技术等要素投入形成的，决定了一个经济体的总供给。2012年以来，传统三大需求均呈下行走势。这意味着，现实“需求”的疲弱其实暗藏着巨大的潜在需求无法释放的问题，也反映出经济供需结构不匹配的深层次矛盾。经济下行虽然有周期性因素，但根本上还是结构性问题。表面上是有效需求不足，实际上是有效供给结构不适应市场需求结构的变化。面对人们的需求扩大而产业供给能力下降的结构性问题，关键还在于调整经济结构并增加有效供给能力。
事实上，我国实施供给侧结构性改革是对多年来过于强调需求管理、忽视供给侧的“纠偏”，绝不是全盘否定或者弱化需求管理，两者不是非此即彼的关系。相反，供给侧和需求侧代表的是宏观经济运行的两个方面，需求引导供给调整，供给创新满足需求，二者相互促进、缺一不可。下面，从宏观和微观两个视角分析我国当前经济发展当中存在的供需错位问题。
1．宏观角度。从需求侧看，投资增长率受到边际投资收益递减规律的影响逐渐下降，投资空间变小，边际效益明显下降，继续依靠投资拉动经济增长的成本和难度在增加，消费需求呈现结构化失衡，主要表现为中低收入人群由于收入不足，对中低端产品需求不足，中高收入人群在国内有效供给缺乏条件下，消费潜力受到抑制；从供给侧来看，在现有体制下，资金、劳动力等生产要素大多流入中低端产业，造成无效供给过多，而国内中高端产业由于生产要素投入不足造成中高端产品供给不足。
2．微观角度。微观层面的供需错位根据两者的适应情况分为两类。一类是供给大于需求。突出代表是产能过剩行业，比如钢铁、煤炭、水泥和风电制造等；另一类是供给小于需求。中国居民存在着对某些商品和服务的有效消费需求，但是，在各种行政性干预条件下，私人和社会资本难以进入这些商品和服务的生产领域，导致供给严重不足，潜在的有效需求无法得到满足，比如教育、医疗和金融等产业依然很大程度上受制于种种政策的限制，导致供给严重不足，大量有效需求无法得到满足。
总而言之，中国经济当前的主要问题是结构性和供给侧问题，而非周期性和需求侧问题。上文所论述的供需错位，无论是宏观层面还是微观层面，实际上都是结构性问题。针对结构性问题，不能用解决周期性波动的需求管理政策去应对，而要采取维持我国中长期经济增长动力的供给侧结构性改革去化解。
二、供给侧结构性改革是引领经济新常态的主动选择
中国经济在经历了三十多年的高速增长后，其基本面已经发生了实质性的变化，进入了一个新的历史阶段。在这一新阶段中，将发生一系列全局性、长期性和根本性的新现象、新变化。经济发展速度将迈入新轨道，发展质量将更加依赖新动力，无论是政府、企业还是居民等市场主体以及各行各业都必须有新观念和新作为。习近平总书记用“新常态”向世界描述了中国经济的这一系列新变化，并引起国内外社会各界的广泛关注。
为了应对中国经济新常态，习近平总书记在2015年11月初的中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧结构性改革”，指出“要在适度扩大总需求的同时，着力加强‘供给侧结构性改革’，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。供给侧结构性改革是中国适应和引领经济发展新常态的重大理论创新和必要实践举措。“十三五”时期是经济发展方式转变与经济结构调整的关键时期，厘清供给侧结构性改革的理论价值与实践意义，从科学的角度对供给侧结构性改革的科学内涵和政策外延做出清楚阐释，探讨经济新常态下我国推进供给侧结构性改革的具体措施，不仅具有重大的学术价值，同时更有重要的实践指导意义。
（一）经济新常态源于潜在增长率的下降
为了更好地理解新常态，适应新常态，探究新常态的成因，不得不提到前文所述的潜在经济增长率。潜在经济增长率代表的是一国（或地区）一定时期内各种资源得到最优配置和充分利用的条件下所能达到的经济增长率，GDP增速往往围绕潜在增长率在一定范围内波动。潜在增长率主要由劳动投入、资本投入和全要素生产率以及相关的组织制度等因素决定，未来一段时间内，中国潜在经济增长率下降或成为趋势，增长速度放缓作为中国经济新常态的基本表现特征与潜在经济增长率放缓有着密不可分的联系。
首先，人口红利拐点显现，人口红利正在消失。数据显示，2012年我国15—59岁劳动年龄人口第一次出现绝对下降，而且长期来看从2010年到2020年，劳动年龄人口将减少2900多万人。也就是说，从“十二五”时期开始，我国劳动年龄人口的绝对数量每年都在减少，人口红利逐渐消失，这意味着全社会劳动投入增长将逐步放缓。同时，计划生育政策虽然在实行前期降低了人口抚养比，减少了抚养支出，为改革开放三十年创造了有利的人口条件，但同时也减少了未来的劳动力供给，加速了中国的人口老龄化进程，人口红利出现转折。
其次，投资回报率下降，资本红利日益减少。在市场经济中，一个重要的规律就是边际投资收益递减，也就是说，投资效益并不随投资规模的盲目扩大而递增，而是达到某一临界点后，收益会递减。以此来看，投资增速下降的原因之一是投资回报率下降，而产能过剩就是投资回报率下降最好的注解。该问题不仅出现在钢铁、煤炭和水泥等传统产业，太阳能、风能等新兴产业同样面临产能过剩，甚至在铁路，公路以及机场等基础设施领域，也面临投资收益率严重偏低的问题。
再次，技术创新不足，技术红利逐步缩小。首先，自2001年加入WTO，中国在引入大量外资的同时，也引进了大量国外的先进技术，加之自身的技术创新和进步，与国外先进技术的差距日益缩小。其次，中国经济规模的增长速度使得国际上其他国家不得不引起高度警惕。2005年，中国经济规模还不到美国的一半，2011年，中国超过日本成为世界第二大经济体。以西方国家为主导的国际经济组织和机构在制定国际贸易规则的时候会更具针对性，以更加严格的和隐蔽的方式限制中国的技术创新步伐。美国政府曾试图在大西洋（TTIP）和太平洋（TPP）区域构筑新的国际贸易投资体系，实际上就是通过新的贸易规则约束和限制中国在坚持对外开放中的技术引进，中国从国外获得先进技术的成本和风险都显著增加。
最后，改革难度加大，制度红利释放难度加大。中国改革在经历了30多年后，已然不再是“摸着石头过河”的阶段，当前的改革进入深水区和攻坚期已是不争的事实。过去的改革主要表现为“增量”改革，具有普遍受益的改革模式特征，同时难度较小的领域成为优先改革的目标，对当时的利益相关者影响相对有限，而如今在国内和国际形势风云变幻，经济体制改革和政治体制改革不匹配以及经济规模总量世界第二和收入分配差距加大等矛盾凸显的形势下，改革取得诸多成绩的同时我们也应该清醒地认识到很多领域的改革已经进入瓶颈，旧有的和新产生的利益集团相互交织在一起，形成更为复杂的利益格局，严重阻碍了改革进程的进一步深化。
（二）短周期需求侧政策难以应对长周期结构性问题
如上所述，这次经济增长速度下行，是伴随潜在经济增长率下降出现的长周期结构性变化，是中国经济发展进入新常态的表现，而不是像以往那样的短周期现象，侧重于解决短周期经济波动问题的需求政策不仅难以应对长周期中所出现的结构性问题，而且还可能加剧结构进一步失衡。
我国2014年和2015年GDP增长率分别为7.3%和6.9%，2016年上半年为6.7%，经济下行压力不断加大。如果将这些数据与2008年金融危机前后相比较，不难发现，当前中国经济问题确实有周期性因素，但主要表现为结构性因素，结构性问题是此次经济下行的主导性因素并将对未来经济发展产生长期影响。在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新常态阶段中，结构调整是最基础，也是最关键的环节。只有结构调整到位，才能在消化前期经济刺激政策产生的负面效应的同时顺利实现速度的换挡。
从凯恩斯政策的理论基础来看，需求侧是其核心着力点。从实施效果来看，容易在短期内出现成效；但从中长期来看，往往会造成债务增加、产能过剩乃至增速下滑的局面。无论是二战之后的美国，还是2008年全球金融危机之后的全球主要经济体，均采用凯恩斯政策刺激市场需求，其经济增速在经历了短期恢复之后，很容易再次出现下滑，甚至是滞胀状态。本文认为，造成上述难题的根本原因在于凯恩斯政策更多地适用于平抑经济增长的短周期波动。从短期来看，经济发展的轨迹是遵循凯恩斯范式的，比如在凯恩斯理论中，产品和服务的供给量会受到粘性工资的影响，但此时经济主体的总供给曲线是基于短期这一前提的，因此，凯恩斯的扩张性经济刺激政策并不适用于长期的经济发展。同时，从长期来看，经济发展的轨迹仍然应该是（新）古典范式的，市场失灵在得到宏观调控之后会逐步趋于均衡，政府不恰当的干预政策会打破这种平衡，对于总需求的影响不仅无效，反而可能会产生负面效应。
（三）供给侧结构性改革有助于提高潜在经济增长率
虽然真实增长率会受到潜在经济增长率高低的限制，但是，潜在经济增长率本身是可以通过要素的变动而提高的。以往估算和预测的潜在增长率，其实衡量的是在假设没有新的增长要素的前提下，一个经济体可能达到的最大增长程度。因此，潜在经济增长率是一个动态调整的过程，并非是固定不变的。实际上，由于我国正处于结构调整和改革攻坚的历史阶段，经济运行中仍然存在着一系列深层次的体制和机制障碍，既妨碍生产要素供给潜力的充分挖掘和利用，也阻碍反映科技创新能力的全要素生产率的进一步提高。因此，通过不断全面深化改革，特别是供给侧结构性改革消除关键领域的体制和机制障碍，一方面提高生产要素的潜在供给能力，另一方面加强生产组织方式创新和技术创新，提高生产要素的利用和配置效率，持续提高潜在经济增长率，重塑中国经济中长期增长动力。
三、推进供给侧结构性改革的政策措施：国际比较
从实践上看，发生于20世纪80年代的里根经济学和撒切尔经济学，是国际公认的供给侧改革典型案例。在20世纪80年代，英国与美国经济的发展出现了严重的“滞涨”，主要表现为经济衰退、高失业以及高通胀等问题，严重阻碍着两国的经济发展。在此背景下，两国不约而同地采取了供给侧改革政策。
（一）里根与撒切尔经济学产生的背景与政策措施
1．美国里根经济学的背景和政策措施。20世纪70年代，美国经济面临高通胀和高失业的滞胀困扰。1980年底，美国通胀率高达13.5%，失业率达7.2%，经济增长率仅为-0.2%，深陷“滞胀”的泥淖。同时美国经济也存在诸多结构性问题，个人所得税的边际税率最高达70%，企业所得税率高达46%，抑制了私人部门投资和生产的热情。当时所采取的政策措施主要有：（1）降低企业及个人所得税；（2）放松行政管理和推进市场改革，减少政府对经济的干预；（3）支持美联储主席沃克尔将反通胀作为货币政策的主要目标，降低货币供应量，提高利率；（4）着力推动军工战略，提高军费支出，提出以“星球大战计划”为代表，以军事科研为引领的国防经济发展战略及国家总体战略；（5）取消Q条例 [2]，推动利率市场化。通过一系列改革措施，美国经济从1982年末开始复苏。1983年GDP增速达到4.6%，一直到里根任期结束，GDP增长率维持在3.5%以上；失业率也从1983年7月开始逐渐降低，至1989年末一直维持在6%以下；工业生产指数于1983年2月开始稳定上升，至1989年12月达到68.3，比1983年初增长29.8%。
2．英国撒切尔经济学的背景和政策措施。1973—1980年间，英国经济面临着GDP增速下降和通胀居高不下的双重压力。1975年通胀高达24%，同期GDP负增长；1980年，通胀超过17%，同期GDP负增长。当时所采取的政策措施主要有：（1）废除物价管制，减少政府对经济的干预；（2）货币政策收紧，控制通胀；（3）降低企业及个人所得税；（4）加快市场化改革，推动国有企业产能出清。经过一系列的改革措施之后，英国经济出现了复苏，基准利率从1979年的17%下降到1984年3月的8.75%。经济增速从1982年的-2.2%一路回升至1988年的5.9%，而通胀从1980年的18%迅速回落至1986年的3.4%。
（二）里根与撒切尔经济学的经验借鉴
1．保持改革勇气，坚定改革决心
英美两国在推进供给侧改革等一系列宏观调控政策中频繁遭遇到国内质疑和反对力量时，政治家通过始终保持坚定推进改革的勇气和决心而表现出的政治权威，是里根和撒切尔政府最终成功推行供给侧改革的政治基础。1981年里根政府采取的经济政策，给持续下滑的美国经济注入一针兴奋剂的同时也引发了来自国会反对党、媒体以及其他利益相关者持续不断的反对和质疑，撒切尔也面临同样的巨大政治考验。面对政策实施初期，市场的乏力表现和众多反对声音，里根和撒切尔展现出了杰出的政治定力，保持决心坚定不移地推行既定的改革措施。最终改革的成果逐步显现，自1983年初，美国经济开始复苏；英国经济年均增长虽然低于德法等欧洲国家，但与20世纪70年代相比已有明显的上升。
2．发挥市场机制，激活市场主体
积极发挥市场配置资源方式，激活微观主体活力，调动其主观能动性，调整政府和市场在配置资源中的比重，提升经济体系的有效产出效率是里根和撒切尔供给侧改革能够成功推行的关键措施。两国政府在供给侧改革进程中都注重发挥市场在资源配置中的主导作用，使得要素价格成为市场参与主体配置生产要素的“信号灯”和“指挥棒”，最终提高资源配置效率。同时，实施一系列降低企业与个人所得税的经济刺激政策，使得企业形成了稳定的大规模减税预期，有效地减轻了企业经营负担，加之缩减政府投资，进一步提高了企业的投资能力，扩大了企业的投资领域，从而能够更多地将有限的资源持续投入到收益最大化的领域，家庭部门在减税的作用下消费能力也大幅提升，市场主体的活力得到充分的释放。
3．优化政策组合，提升政策效果
无论是里根政府还是撒切尔政府，在推行供给侧改革时，注重各项政策之间的相互配合和相互协调，根据本国实际制定并实施一揽子的政策组合是里根和撒切尔供给侧改革能够成功推行的重要保障。（1）政策组合兼容供给管理政策和需求管理政策，既发挥供给侧改革政策对于解决结构性问题的积极效果，又没有忽视需求侧政策解决周期性问题的重要作用；（2）政策组合既采取相对通约式的政策手段，如减税、私有化、消除失业以及减少公共服务等，又实施更适用本国实际的政策手段，如里根政府的压缩政府支出以及撒切尔政府减少政府干预与管制，强化自由竞争。
（三）我国供给侧结构性改革与英美的比较分析
值得注意的是，我国当前的供给侧结构性改革与当时的英美两国有着类似的激发微观主体活力，提高资源配置效率，从而促进经济增长等政策目标。但是两者在发展阶段、供求关系以及政策手段等方面有着诸多明显差别。
第一，发展阶段不同。英美两国当年推进供给侧改革时，人均收入均已经迈入高收入发达国家行列，经济发展主要矛盾是“滞胀”。而我国发展水平当前正处于中上等收入国家行列，经济增长速度维持在中高速阶段，面临的是防止落入“中等收入陷阱”的风险，工业化和城镇化进程仍未完成，在前期刺激政策所导致的过剩产能和国际经济整体下行的背景下通缩压力在持续加大。第二，供求关系不同。当年英美面临的供求状况是产品供给整体不足，社会福利支出偏高等因素引起的财政赤字逐步扩大。当前我国供求关系主要表现为结构性失衡，主要表现为三个方面：（1）供给大于需求，如相关过剩产业和房地产业供给过多；（2）供给小于需求，如教育、医疗和交通等领域的供给不足；（3）供需错配，如传统中低端产品供给过多伴随着高品质的消费品需求提高，社会居民福利低，居民消费率低等诸多问题也限制了居民的需求能力。第三，经济制度不同。英美均实行资本主义私有制，市场经济制度自发演化经历了近三百年的历史，产权、竞争、供求以及价值等相关市场经济要素比较完备，市场经济制度发育较为成熟。而我国自十二大提出“以计划经济为主，市场经济为辅”后，于十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，直到十五大提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，由此看出，社会主义市场经济制度还亟待完善，仍存在要素配置效率低、市场竞争不充分、要素价格扭曲等问题。第四，政策手段不同。与英美发达国家更多地采取宏观经济调控政策所不同的是，我国实施供给侧结构性改革，既可以采取货币财政政策，又可以采取加快转型升级的产业政策、释放市场活力的微观激励政策，化解社会矛盾和降低风险的社会政策等同宏观经济政策形成政策合力，互为补充。第五，政策思路不同。我国在推进供给侧结构性改革的同时也适当地扩大总需求，两者兼而有之；既突出发展社会生产力，又注重完善生产关系；既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用，坚持“市场有效，政府有为”相结合；既着眼短期经济稳定，又立足于解决中长期经济增长动力问题。第六，动力机制不同。英美国家无须在体制上大刀阔斧，而我国要以体制机制改革为抓手，向体制机制改革要动力，不断释放制度红利，激发宏观和微观活力，增强政府、企业等市场主体的改革动力。
有鉴于此，我国供给侧结构性改革并不能照搬照抄当年英美两国的经济政策，应该立足于本国特定的历史发展阶段和内外部条件，通过结构性调整，转变经济发展方式，增强供需结构的适应性和灵活性。
四、推动供给侧结构性改革，释放新需求潜力
过去的发展实践表明，仅仅通过扩大内需的经济调节政策，在短期内可以熨平经济周期性波动，却很难维持长期的经济增长。我国经济目前所呈现出的经济增长速度放缓表面看起来是由于需求不足，其实更深层次的矛盾在于供给侧的结构性问题，经济的长期增长取决于资本、劳动力和技术进步等供给侧因素。因此，需要深入推进供给侧结构性改革，解除供给约束和抑制，释放要素活力，提高潜在经济增长率。同时，适度扩大总需求并提高有效性，使得供给侧与需求侧实现动态均衡，互为促进，相辅相成。
（一）坚定不移推动供给侧结构性改革
十九大报告在论述过去五年的工作和历史性变革时指出，“经济建设取得重大成就，供给侧结构性改革深入推进，经济结构不断优化”。一方面，说明供给侧结构性改革的作用已经显现并且已经进入深入推进阶段，另一方面，说明过去所取得的经济发展成就正是得益于供给侧结构性改革的深入推进，经济结构优化带来了经济的巨大发展。随着供给侧结构性改革的继续深入推进，还将对中国经济发展发挥更加积极的作用，从中长期来看，未来推进供给侧结构性改革的重点主要集中在两个方面。
1．通过政府简政放权激发市场活力，增加有效制度供给
十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，“这个新时代是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代”。建设现代化强国需要现代化经济体系，两者相辅相成，相互促进。对此，十九大报告中指出，“建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”，“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力”，这实际是对建设现代化经济体系的战略意义、方法和目标进行了全面而准确的阐述。特别是在经济新常态下，通过明确政府与市场边界优化供给侧结构，经济结构的调整由政府主导转变为市场主导。通过市场调节机制优化资源配置，通过理顺政府与企业关系、政府与社会的关系，促使企业家精神充分释放，发挥企业创新驱动引领与支撑的作用。
改革开放以后，中国经济逐步走向市场化，但这种趋势在2008年金融危机之后速度有所下降，方式有所偏离。政府对于宏观经济的干预有所加强。未来减少政府干预主要体现在以下三点：（1）对一些竞争性领域放宽准入限制。尤其是在行政性垄断问题突出的领域，如电力、石油、天然气、交通运输、电信以及医疗、教育、文化、体育等公共领域的价格实行全面放开，通过新的投资者的引入来鼓励和加强竞争，构建一个公平、公正和公开的竞争环境，这样才能降低表面看起来过多其实无效的投资，提高投资效率；（2）促进土地、资金和劳动力等各类要素在两级结构层面全面自由流动，一级是城乡结构，主要是围绕户籍制度改革而展开。我国目前还处于城市化进程中，与大城市相比，三四线城市和乡镇发展还有很大的空间，积极推动城乡之间、中小城镇之间的互联互通和基本公共服务均等化进程，取消和户口挂钩的各项社会福利，均可达到促使劳动力等生产要素的自由流动的目的，这些措施会极大地鼓励农村人口进入城市，从而对房地产市场产生需求，在去库存方面有助于盘活存量。另一级是产业结构，尽管目前以服务业为主的第三产业比重已经超过了第二产业，但制造业仍是国家国际竞争力的核心所在，特别是高端装备制造业，直接决定着实体经济的发展，可以借鉴德国制造业的发展经验，产品做强做细，抢占全球产业分工中高附加值的环节，十九大报告在提到深化供给侧结构性改革时指出，“加快建设制造强国，加快发展先进制造业”，正是强调了制造业对提升一国综合实力的重要作用；（3）减少对企业兼并重组的行政干预。“优势劣汰”是市场经济的基本生存法则，允许企业相互之间合法地兼并和重组，甚至破产退出等市场行为是政府对市场经济规律应有的尊重，只有通过市场化的优胜劣汰机制才能去除过剩产能，因为如果效率低下、面临倒闭的企业不退出市场，会有进一步吸取资金等生产要素和资源的内在动力，不仅造成资源的浪费，而且也会拖累有自生能力的企业。但在现有体制条件下，特别是在产能过剩相对集中的重化工领域，大多为国有企业，地方政府干预较多，导致市场机制作用极为有限。企业倒闭破产或许会带来诸如就业等问题，但长此以往，弊大于利。
2．通过企业自主创新提高全要素生产率，增加有效技术供给
十九大报告中明确指出，“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”。所谓“全要素生产率”，通常叫做技术进步率，是新古典学派经济增长理论中用来衡量纯技术进步在生产中的作用指标的又一名称，它是由索洛在20世纪60年代发现的作为长期经济增长来源的一个组成部分，也被称为“索洛余值”。从我国经济发展新常态的阶段性特征出发，从经济发展面临的不平衡、不协调和不可持续问题着眼，立足于实现经济增长动力转换，完成全面建成小康社会决胜阶段任务，就是努力提高全要素生产率及其对经济增长的贡献率，十九大报告将提高全要素生产率作为最终目的，对如何推动供给侧结构性改革指明了着力点和落脚点。
首先，积极提升传统优势产业、培育新兴产业。十九大报告指出，“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能，支持传统产业优化升级”。目前，全球经济正处于以信息化、互联网为技术创新代表的第五次大周期的下行阶段，各国都在积极推动技术变革，通过传统产业的优化升级实现经济的结构性调整，我国必须积极推动“互联网+”战略和《中国制造2025》，推动工业化与信息化的深度融合。通过“互联网+”提高传统制造业效率。实现企业的优胜劣汰，通过兼并重组等方式实现市场出清。积极发挥传统比较优势产业的同时，大力发展新兴产业特别是战略性新兴产业，促使当地进行产业升级，设立新兴产业创业投资引导基金支持新兴产业与新兴业态。
其次，提高产业的自主创新水平，提高产业核心竞争力。十九大报告指出，“深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化，强化知识产权创造、保护、运用”，为如何推动自主创新水平提供了行动路线和方案。各国的创新实践表明，企业是创新的主体，是最活跃的创新单元，政府需要为企业从事创新活动创造良好的制度环境和安排。加大国家研发投入力度的同时，制定创新的精准激励政策；推进科技体制创新，加快科技成果向现实生产力转化；完善风险投资体系，发挥金融在高新技术产业和技术创新中的支持作用；加强对知识产权的保护力度，完善相关法律法规。通过自主创新能力的提高促进产业高端化发展，发挥创新驱动在提高企业供给质量与效率方面的引领与支撑作用。
总而言之，供给侧结构性改革注重以中长期的高质量制度供给统领生产的创新模式，辅以短期需求调控为主的凯恩斯主义模式，在优化供给侧环境机制中，强调以高效的制度供给和开放的市场空间，激发企业创新潜力，为市场创造高品质的产品和服务。
（二）释放新需求潜力
首先，稳定的货币政策。依照凯恩斯经济学中的“有效需求”理论，中国政府采取了以刺激总需求为主要目标的宏观调控政策，特别是在2008年金融危机发生之后，宽松的货币政策导致货币供给量逐年增加，大量的货币流向了房地产、金融。基础设施以及传统落后的行业，导致了这些行业不同程度的产能过剩，因此，中央提出“去库存、去杠杆和去产能”，应该看到，宽松的货币政策更适用于需求侧管理，具有短期调控的政策效应，但并不适用于发挥长期效应的供给侧管理。一般而言，供给侧的效应需要更长时间方可显现，因此，相对稳定的货币政策短期内可促进总需求的提升，长期内更有利于供给侧结构性改革。目前中国经济正处于一个结构调整期，政府应该提高对经济下行周期的容忍度，而不是急急忙忙再去实行刺激政策，否则只可能延缓危机发生，掩盖危机的结果是可能带来更严重的危机。
其次，坚持正确的服务业发展取向。加快发展服务业，特点是现代服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重，尽快使服务业成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整、扩大总需求的有效路径。改革开放近40年以来，随着我国经济由短缺型经济过渡为过剩型经济，从中等偏上收入经济体向高收入经济体过渡，居民消费结构出现新一轮升级转换，由过去的以模仿性为主要特征的“排浪式”消费转向“个性化和多样化”消费，过去以住房交通和食品衣着等实物消费为主，逐渐转变为以服务消费与高质量的实物消费并重。相应地，消费需求的增长也由过去主要依靠数量扩张和价格竞争正逐步转向依靠高质量和差异化，消费者追求的是更好更高的消费品质和体验。但是，我国的第三产业尤其是现代服务业却由于体制障碍而面临着严重的有效供给能力不足。这种供需结构的不对称，在相当程度上抑制了居民消费需求的满足以及消费率的提高。然而，造成现代服务有效供给能力不足、效率低下的主要原因在于体制改革滞后、政府垄断严重以及国有经济比重过高。十九大报告指出，“完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用”。因此，强调供给结构的调整，并不是意味着忽视消费。相反，是强调下一阶段的供给调整必须围绕消费需求的转型升级，借助于体制改革、机制创新、市场开放等相关措施，运用市场机制，淘汰落后产能，构建能够满足新消费结构的产品和现代服务供给体系，形成有效供给，唯有如此，才能顺应消费需求的发展趋势。
最后，积极促进投资增长。理论界目前普遍认为我国投资相对过多，对于经济增长的拉动作用逐渐降低，原因就在于受到边际投资收益递减规律的效应而导致投资回报率减少。其实在当前实际经济增长低于潜在经济增长率的条件下，要使得前者接近后者，便要扩大有效需求，因此，扩大消费需求并不能彻底否定投资需求在稳定增长中的关键作用。投资能否较快增长，关系到经济能否稳定增长。在我国经济结构中，投资依然有很大的发展空间。从供给侧结构性改革来看，“三去一降一补”的效应最终需要落实在投资上。去产能、去库存所推动的产业升级需要投资，去杠杆在一定程度上要依靠投资，企业由于降成本而提高的生产积极性会表现为扩大投资，补短板更是需要加大投资力度；从城镇化、城市基础设施改造以及生态环境保护等领域来看，也需要大量的投资。在过去的发展实践中，我国投资多集中在机场、高速公路基础设施和光伏发电等领域，造成了不同程度的产能过剩。但在城镇化和城市发展过程中，难以直接计价收费或需要由政府财政适当补贴的公共物品，即市政公共基础设施，如市内道路、公共交通、给排水等市政设施等依然不足，特别是广大的中西部地区基础设施仍十分落后，城市道路，乡村公路亟待修缮。当然，这些投资，必须以有效投资为根本，避免过去重复投资、盲目投资的弊端。由此，通过增加有效投资需求所带来的适度扩大总需求，有助于将经济增长保持在一定水平上，增加经济的后劲和韧性。
（郭威：中央党校经济学部副教授）
注释
[1]本文将在第二章节运用潜在经济增长率这一概念具体分析我国经济增长动力的根源。
[2]Q条例是指美国联邦储备委员会按字母顺序排列的一系列金融条例中的第Q项规定。美国联邦储备委员会在1929年经济“大萧条”之后，颁布了一系列金融管理条例，并且按照字母顺序为这一系列条例进行排序，如第一项为A项条例，其中对存款利率进行管制的规则正好是Q项，因此该项规定被称为Q条例。后来，Q条例成为对存款利率进行管制的代名词。由于Q条例的内容是对银行所吸收的储蓄存款和定期存款规定利率上限，因此，取消Q条例意味着放松利率管制。
