如果有人希望了解“事实”以及事实的含义之间的差距，应该从社会讨论领域入手。很多人似乎认为，事实的含义就在于事实本身。只要搜集足够的事实，它们的含义就昭然若揭了。据信自然科学的发展能证实这种看法。自然事实有获得人们信奉的能力，但这种能力并不是因为现象本身。它来自方法，来自研究和计算手段。没有人仅仅通过搜集事实就接受一种特定理论的含义，只要这个人有一套完整的学说能整理这些事实。只有当事实可用于自由启发新观点时，从信念到含义的重大转变才会发生。如果自然科学缺失了实验仪器和计算手法，即使原始事实是一样的，人类的想象力也可能迷失在各种解读理论中。
无论如何，社会哲学的事实和学说之间存在巨大的差距。举例来说，我们可以比较一下政治事实与关于国家性质的现行理论。如果调查者只观察现象的话，不难从国王、总统、议员、法官、警长、评审员以及其他公务人员的行为中发现一种合理的共性。与这种共性相对的，是对于国家的基础、性质、功能和正当性存在的各种分歧，以及意识到这种分歧似乎是无可救药的。如果有人需要的不是事实的罗列，而是国家的定义的话，他就会突然陷入争论中，陷入一堆矛盾的主张中。一种据说来自亚里士多德的惯例认为，国家是发挥了最大潜能的相互关联的和谐生活；这就使国家成为社会的基石，也是社会完整性的基石。而另一种看法认为，国家只不过是众多社会机构中的一个，拥有狭隘但重要的职能，即是其他社会单位冲突的仲裁者。[1]每一个团体都因人类某种既定的利益而产生，并为实现这种利益而存在，教会是为了实现宗教价值，行会、工会和同业工会是为了实现物质经济利益，诸如此类。然而国家没有自身利益，其目的是形式上的，就像交响乐团的指挥，自己并不演奏乐器，也不演奏音乐，其作用是为了确保其他乐手彼此配合齐奏出乐曲。不过还有第三种看法，认为国家是有组织的镇压工具，从出现伊始就是社会毒瘤、寄生虫和暴君。第四种看法认为它是一种多少有些笨拙的工具，是为了防止人与人之间争吵得太厉害。
当我们研究这些不同看法的分支以及产生它们的土壤时，会感到困惑。有一种哲学思想认为，国家是人类联合的顶峰和集大成者，展示出人类各种不同能力的最高成就。这种看法最初形成于特定时代背景下。它发展于古老的城邦，在那里，只有完全自由的人才能作为一个公民参与戏剧、运动、宗教和政府共同体。但是这种看法流传了下来，并适用于当今的国家。另一种看法认为国家与教堂是并行的（这种看法的另一个分支认为政府从属于教堂），是神的世俗机构，目的是维持教堂外的秩序以及人们的礼仪。一种更现代的理论把国家及其行为理想化了，它借鉴了理性和意愿的概念，并将其放大化，认为国家是意愿和理性的客观表现，远远超过人类个体或个体集合所能表现出的愿望和目的。
不过，我们想写的并不是政治学说的百科全书或历史。因此，我们并不打算武断地提出政治行为事实现象以及对这些现象的解读之间基本没有什么共同点，要想跳出僵局，有一个办法，就是把所有有关含义和解读的问题置于区别于政治学的政治哲学范畴研究。这样就能指出，一切哲学都离不开无用的猜测。从中获得的教训是完全放弃所有学说，忠于有据可查的事实。
我们极力主张的这种解决方法简单又有吸引力。但是采用它绝无可能。政治事实无法孤立于人类的欲望和判断独立存在。如果人类对已有政治机构和形式的价值的判断发生改变，那么政治机构和形式多多少少也会发生改变。政治哲学的各种理论并不会脱离它们解释的事实而独立发展，它们只不过放大了事实中的某种因素。人类习惯维持并产生了政治现象，这些习惯是会发生更改变化的。这些习惯并非完全在理性目的和刻意选择的作用下产生，远远不是，但他们或多或少受到了它们的影响。有些人类群体一直攻击并试图改变某些政治习惯，而其他一些群体则积极支持并维护它们。我们不能假装认为我们能满足于事实，而不会在某个阶段提出法理的问题：即权力问题，合法性问题。这种问题总是会不断扩大，直到成为关于国家本身性质的问题。我们并不是要在限于事实的科学和不受控制的猜测之间做出选择，而是要在毫无根据的盲目攻击和防御以及明智的区别性批评和自觉的规范之间做出选择。
数学和自然科学声誉很高是有道理的。不过事实差异并不受人类欲望和努力的影响，事实某种程度上是因为人类利益和目的才成为其本身的样子，并随着后者的变化而变化，这是任何方法论都无法否认的。我们越真心渴望获得事实，就越需要区分决定人类活动的事实以及被人类活动决定的事实之间的差别。如果我们忽视这种差别，社会科学就会成为伪科学。杰弗逊主义者以及汉密尔顿主义者的政治理念并不是远离美国政治行为事实而单纯存在于人们脑海中的理论。它们是对事实某些特定方面和因素的表达，但它们还有更广泛含义：它们是一种力量，这种力量造就了这些事实，并将以这种或那种方式继续造就它们。有一种理论认为国家是保护个体现有权利的工具，另一种认为国家的职能是在个人之间更加均衡地分配权力，这两者之前的分歧并不是空穴来风。因为这些理论是由国会议员以及法庭的法官执行并实施的，并会对后续的事实产生影响。
我确信亚里士多德、斯多葛学派、圣·托马斯、洛克、卢梭、康德和黑格尔的政治哲学的实际影响常常被夸大了。然而不应因有时采用的判断这些思想效果的适当方式而否定它们，也不应因为这些思想没有发挥效果而否定它们。因为思想属于拥有身体的人类，而容纳思想的那部分身体结构和程序与执行行动的那部分身体是不可分割的。大脑和肌肉共同协作，就社会学来说，人类的大脑是比人类的肌肉体系和感觉器官更重要的东西。
我们并不打算进行政治哲学的讨论。国家的概念太僵化，争议太多了。它更易被侧面而非正面指责。每次我们说出“国家”一词，就有一批知识幽灵来模糊我们的视线。我们一不留神，“国家”理念就神不知鬼不觉地把我们拖进对各种不同思想逻辑关系的思考中，而不再考虑人类活动的事实，这完全不符合我们的意愿。如果可能的话，最好从后者开始，看看我们是不是能避免进入最终会展现政治行为标志和迹象的某种思想中。
这种方法没有什么新奇之处，但是很大程度上取决于我们选择从何处开始，取决于我们是否以最终说明“应然”或“实然”为出发点。如果我们过于关注“应然”的话，有可能会不经意间篡改所选事实，迎合预设。我们不应该从直接起因力量所导致人类行为阶段开始。我们也不应该寻找形成国家的力量。如果那样，我们可能会陷入神话学领域。用人类是政治动物的说法来解释国家起源是陷入了空谈的怪圈。[2]这就像把宗教归因于宗教本能，把家庭归因于婚姻和父母亲的感情，把语言归因于推动人类讲话的自然天赋。这种理论只不过是重复了所谓因果力量的后果。它们相当于说臭名昭著的鸦片的催眠力量可致人睡眠。
这个警告并非针对假想敌的。试图从严格“心理学”数据推导出国家或其他社会机构的努力是恰当的。用群居本能来解释社会安排是懒惰谬论的典型例子。人类不会像水银滴一样聚在一起形成一大团，即使他们那样做，其结果也不会是国家或任何模式的人类协会。这种本能，不论是被称为群居性还是同感力还是相互依赖的感觉，抑或是一方的主导和另一方的屈尊或服从，顶多具有普遍性，而没有特殊性。在最坏情况下，被当作因果力量的所谓的本能和自然天赋代表一种生理学趋势，这种生理学趋势以前被它们应当解释的社会条件塑造成行为和预期习惯。生活在游牧群体中的人对他们习以为常的游牧部落生成了感情，不得不靠依附他人而生存的孩子发展出了依赖和服从的习惯。自卑感是社交获得的，炫耀和控制的“本能”只不过是它的另一种表现形式。有一些机体器官通过发声在生理上展示自己，就像鸟类的发声器官。不过狗吠和鸟叫足以证明这些本能趋势并不会产生语言。要想转变成语言，自身的发音需要得到外界条件的转变，既有器官也有超器官或环境的因素：值得注意的不光是刺激，还有构造。婴儿的哭泣毫无疑问可以用器官的方式解释，但是嚎啕大哭之所以成为一个词是因为它是其他人应激行为的后果。[3]这种应激行为以培养和关爱的形式出现，取决于传统、习俗和社会模式。为什么不假定有杀婴的“本能”以及指导和教育的“本能”呢？或者遗弃女婴照顾男婴的“本能”？
不过，我们可以采取不那么虚构的形式进行推理，不诉诸这种或者那种形式的社会本能。植物的活动与无机物一样，都与自身生物构造有关。四足动物奔跑，蠕虫爬行，鱼儿游泳，鸟儿飞翔，它们天生如此，这是“动物的天性”。将奔跑、爬行、游泳和飞翔等本能插入构造和行为中对我们没有任何好处。让人类结合、聚集、相遇、联合的器官条件正是让其他动物成群结队聚在一起的那些条件。我们描述了在人类和其他动物中常见的结合和合并，但是未能触及人类联合的独特之处。这些结构性条件和行为或许是人类社会的必要条件，但是无生命物体中表现出的吸引和排斥也是一样。像动物学一样，物理和化学或许能指给我们一些条件，没有这些条件，人类就难以联合，但是它们不会向我们提供群体生活的充分条件以及采取的形式。
无论什么情况下，我们都应该从表现出的行为着手来考虑它们的结果，而不是从这些行为的假定原因着手。我们应该采取聪明的手段，或把对结果的观察当作结果，也就是说，从行为一开始就与其联系起来。由于必须要采用这种方式，我们最好在知情的情况下进行，而不是采用欺骗读者，同时也欺骗自己的方式。因此，我们的出发点是人类行为会对其他人产生结果这一客观事实，某些结果已经被意识到，这种意识促使我们采取相应的手段控制行为，以确保某些结果的产生，并避免另一些。根据这些线索，我们意识到结果有两种，一种影响直接参与事务的人，另一种影响非直接参与的其他人。从这种区别中我们可以找到私人和公众区别的根源。当我们意识到非直接结果并采取行动规范它们之后，一些带有国家特征的事务就出现了。如果一项后果基本限于或据信限于直接参与的人，那么这种事务就是私人的。如果A和B共同进行对话，那么这种行为就是相互行为：两人都牵涉其中。因此其结果也会从一个人影响到另一个人。因此，这个人或另一个人或者两个人都能得到帮助或受到伤害。假设好处或伤害的范围不会超出A和B，活动限于他们之间，那就是私人的。不过如果对话的结果延伸至直接相关的两个人之外，那这种行为就具有了公众性，不论对话是由国王和他的首相进行的，还是由喀提林和他的同谋进行的，还是由打算垄断市场的商人进行的。
因此，私下和公开之间的区别并不等同于个人和社会之间的区别，尽管我们认为后一个区别的含义是确定的。很多私人行为是社会性的，其结果有助于共同体的福利或影响共同体的地位和前途。从广义来讲，任何两人或多人之间刻意进行的相互行动都同样是社会性的。这是一种有关联的行为，其结果会影响更多关联。某人进行私人业务也可能服务于其他人，甚至服务于广泛共同体。从某种程度上来讲，这是对的。亚当·斯密主张，我们的早餐桌在农民、食品商和屠夫出于私人盈利的目的进行私人活动的共同作用下才会更加丰盛，比慈善或公共精神基础上所提供的更加丰盛。共同体获得了艺术、科学发现的供给，因为私人从从事这些活动中找到了个人乐趣。私人慈善者采取了行动，以便有需要的人或共同体作为一个整体受益于捐赠的图书馆、医院和教育机构。简而言之，私人行为通过间接结果和直接意图也可能具有社会价值。[4]
因此，某种行为的私人特性和它的非社会和反社会特性之间没有必然联系。另外，也不能认为公众对社会是有用的。政治组织共同体最常见的活动之一就是发动战争。即使最好战的军事家也很难断言所有的战争都是对社会有益的，也无法否认某些战争给社会带来了太大的损害，如果没有发动它们会好得多。从任何值得赞赏的社会角度来看，对公众和社会不等同的讨论都不会单纯取决于战争情况。我认为，没有人会那么迷恋政治行为，以至于认为它永远不会短视、愚蠢及有害。甚至有人一直假设社会的损失是源于公众的代理人做了本应由人们通过个人能力做的事情。更多人断言，某些特殊的公众活动，不论是禁令、保护性关税或门罗主义的延伸意义，都是对社会有害的。事实上，所有严肃的政治争论都会涉及某种政治行为对社会有益还是有害的问题。
正如私下进行的行为无所谓反社会或非社会，以公众名义由公众代理人进行的行为也不一定对社会有价值。这个论点没有给我们提供太多线索，不过它至少警告我们不要把共同体及其利益等同于国家或政治组织共同体。这种区别可能让我们更加正面地看待已经提出的主张：也就是说，私人和公众之间的界限应该以行动结果的程度和范围为基础划分，这非常重要，无须人为干预，不论是抑制还是促进。我们区分私人和公共建筑、私立和公立学校、私人道路和公共高速公路、私人资产和公共财产、私人和公务人员，我们的论点是，通过这种区分，我们找到了国家性质和政府机关的关键。值得注意的是，从语源上来讲，“个人”是“官员”的反义词，个人指的是被剥夺了公职的人。公众是指所有因事务的非直接后果而受到影响的人，他们受影响的程度如此之深，以至于有必要系统地关注这些后果。官员是关注并关照被影响者利益的人。鉴于那些受到间接影响的人不是相关事务的直接参与者，因此需要指定专门的人代表他们，确保他们的利益得到保护。涉及政府机关行为的建筑物、资产、资金和其他物质资源是国家（res publica），即共同财富。由官员和物质机构组织起来照料人与人之间事务广泛持续间接影响的公众就是人民（populus）。
法律机构是为了保护个人和共同体成员财产，纠正他们受到的不公正待遇。众所周知，法律机构不是一直存在的。法律机构源自于自救权出现前的早期时期。如果一个人受到了伤害，他做什么报复行为完全取决于他自己。伤害他人或因所受到的伤害强行惩罚都是私人事务。那是直接相关人的事情，与其他任何人没有直接关系。不过受到伤害的一方可很轻易获得朋友和亲属的帮助，攻击者也是如此。因此，一场争吵的结果就不仅限于直接相关人了。长期不和随之发生，流血争吵可能会牵涉大批人，并持续好几代。人们意识到这种广泛持续的纷争对家族产生的危害，公众因此出现。这种事务不再仅限于直接相关各方。那些受到间接影响的公众采取措施保护自身利益，设立组织并采取其他和解措施限制问题的影响。
事实简单而又熟悉。但它似乎以萌芽形式反映了决定国家、机构和官员的特点。这个例子反映出，试图通过直接因果因素确定国家性质是错误的。关键点在于行为的持续广泛后果，与所有行为一样，这种行为还是要对每个个体进行最终分析。对有害后果的意识引发了共同利益，为了维护共同利益，需要采取某种手段和规定，同时需要选择某些特定的人担任保护人和解释人，如果必要的话，还要充当执行人。
如果上述解释方向正确的话，就解释了之前提到的政治行为事实与国家理论之间的差距。人类研究的领域是错误的。他们在机构领域、在行为的执行者上或在这些行为的意愿或目的方面探索国家性质的关键。他们试图从起源的角度解释国家。最终所有刻意选择都是由某个特定的人进行的；行为是由某人执行的，所有的安排和计划都是由具体的“某人”实施的。某甲和某乙会出现在每一件事务中。如果我们从某种自发行为发起人的角度看待的话，是无法发现公众的。某个叫约翰·史密斯的人和他的同伴决定是否要种植小麦，种多少；金钱投资到哪里，如何投资；建造什么公路，走哪条路；是否发动战争，如果发动的话，如何进行；通过什么法律，遵守哪个法律，不遵守哪个。真正与个人刻意行为相对应的不是公众，而是同样由个人进行的日常冲动型行为和其他未经考虑的行为。
个人或许会在群众中或政治集会中或合资企业或投票中失去个性。但这并不意味着某些神秘的集体力量在做决定，而是少数一些知道自己在做什么的人利用了群众的力量按照自己的方式管理群众，控制政治机器，管理企业商业事务。公众或国家进行社会安排时，例如通过法律、执行协议、授予特许权等，仍需通过具体的人执行。我们现在称这种人为官员，是公众和共同利益的代表。这种区别非常重要。但这并不是单独个人和集体非人格意志之间的区别，而是私下的个人与他们的官方或代表性角色之间的区别。这种显现出来的品质不是来源，而是权威，具有公认影响力的权威控制行为，从而产生或防止大范围持续的或好或坏结果。官员确实是公众代理人，不过这种代理人代替他人促成或消除与自身也息息相关的后果。
如果找错了地方，自然就无法找到我们想要寻找的。不过最糟糕的是，如果找错了地方，研究因果力量而不是结果，那么研究成果就会武断，没有办法进行核实，“解释”将是随意的。因此，就会出现多种理论相互冲突且缺乏共识的情况。有人可能会假定，国家理论一直存在争议本身就证明这个问题提错了。因为，正如我们之前所讨论的，政治行为的主要事实尽管非常复杂，但并不是隐藏的，尽管其表象会随着时间和空间的不同而存在很大差别。人类行为事实是可以被人类观测所获知的。关于国家存在大量相互矛盾的理论，这从理论本身的角度来看是令人困惑的，不过一旦我们发现这些理论尽管彼此差异很大，都是来源于一个错误，就可以理解了，这种错误就是把因果关系中介而不是结果看作问题的核心。
在这种态度和先决条件下，有些人有时会在探究性质的形而上学努力中找到因果关系中介，国家可解释为一种“要素”，可帮助人类最终实现完美社会。有些人受到其他先入之见或欲望的影响，会在上帝的意志中找到所需的创造者，上帝在腐败物质世界允许的范围内以堕落的人性为媒介重塑了神圣秩序和公正的形象。有些人在为了实现联合起来的个人的意愿时寻找创造者，并通过协议或彼此的忠诚誓言把国家变为现实。有些人通过体现在所有人身上、作为特定个人一般概念的自主超经验意志寻找它，这种意志通过其内在性质控制外部条件建立，从而让意志得以对外表现其自由。有些人在如下事实中找到了创造者：即思想和理性要么源于事实，要么本身就是事实，是感觉带来的错觉，或仅仅是与理性一元论相对的表现。多种观点都源自于一个共同的错误，彼此不分上下，教育、性格、阶级利益以及所处时代的主流环境等决定了采用哪种看法。理性只在为所采用的观点寻找合理性时才发挥作用，而不是用于分析人类行为的结果并借此设计政体的。人们常说，自然哲学只有在发生思想革命后才会稳步进步，这包括放弃寻找原因和力量，转而分析现状以及趋势。政治哲学在很大程度上还没有学到这种经验。
人们未能意识到以有区别且全面的方式看待人类行为（包括忽视和不作为）的结果，并形成对待这些结果的方法和手段。这个问题并不仅限于创造相互冲突相互矛盾的国家理论。这种失败在某种程度上还阻碍了某些人意识到事实。我们声称所有刻意选择和计划最终都是独立个人的行为。这种看法导致了完全错误的结论。如果还从因果力量的角度思考的话，得出结论的事实就是国家和公众都是谎言，是满足权力和地位等私欲的面具。不仅仅国家，连社会本身都被贬低为不相关欲望和意愿的集合了。符合逻辑的后果是，国家要么被看作强权下诞生的绝对压迫，通过欺骗维持，要么被看作众多个人的力量合并为独立个人无法抵抗的巨大力量，个人力量集合只是不得已的手段，因为否则所有人就会陷入冲突之中，过着野蛮绝望的生活。因此，国家的形象要么是需要摧毁的怪兽，要么是需要热爱的庞然大物。简而言之，在认为国家与因果力量有关的主要谬误下，个人主义作为一种主义和哲学产生了。
尽管学说是错误的，但它是从事实出发的。需求、选择和目的存在于个人中，展现渴望、意图和决心的行为产自其中。但是只有思想上的懒惰才会让我们推断认为，既然思想和决定的形式是个人的，他们的内容和主旨也应该完全是个人的。即使“意识”是拥有个人主义传统的哲学和心理学认为应该完全私人的事物，它也依然是关于客体而非它自身的。从联系和结合的意义来说，协作是所有已知存在事物的“法则”。事件独立发生，但它们共同发挥作用。从没有什么是完全孤立发生作用的。所有事物的活动都是与其他事物的活动共同进行的。这种“共同”表现在所有个体的行为都受到与其他个体关系的影响。树木只能在森林中生长。很多植物的种子只有在其他存在的植物提供的条件下才能成功发芽生长。物种繁殖有赖于昆虫的受精活动。动物细胞的生命史有赖于其他细胞关联。电子、原子和分子体现了相互行为的无所不在。
联合即影响独立元素活动的相互联系的活动本身并没有什么神秘之处。探究个人是如何联合的没有意义。人类本来就是以联合的形式存在和行为的。如果这件事有什么神秘的话，那就是宇宙本身的神秘。如果不从宇宙之外研究的话，就无法解释这种神秘之处。如果通过外部来源才能解释的话，某些逻辑学家不用花多大力气思考就会跳出来指出，外界必须要和宇宙联系起来，才能解释宇宙。我们应该固守在开始的地方，即承认联系本身是已经获得认可的事实。
不过，关于人类联合还是存在一个简单易懂的问题：不是个人或单独的人是如何联系起来的，而是为什么他们联系的方式与其他事物的联系相比有那么多不同的特点，比如电子的集合、森林中树木的集合、昆虫群体、羊群以及星群。当我们考虑这种不同时，即刻会注意到一种事实，即相互行为的后果在受到观察时立刻就具有了新的价值。因为意识到相互关联行为的后果让人们思考关联本身，让其成为关注和感兴趣的对象。每一种行为只有基于联系才能为人们所知。进行思考、渴望和规划的依然是个人，但是他们考虑的是自己的行为对他人的影响以及他人对自己的影响。
每个人刚出生时都是婴儿。他是不成熟的、无助的，对他人的行为有依赖性。这种依赖性很强的生命生存了下来，这就证明其他人在某种程度上照顾了他们。成熟且更有能力的人意识到他们的行为对年轻人是有影响的。他们不仅与婴儿联合行动，而且这种行动联合是特殊的，显示出他们行为的后果对年轻人的生存和成长是有好处的。
年轻人持续的生理存活只是这种联合后果的其中一个好处。成年人也同样关注采取行动让未成年人思考、感受、渴求以及习惯性地以某种方式表现自己。人们努力奋斗的后果绝不是让年轻人自己学习如何站在联合行为及其后果的立场判断、计划或选择。实际上，最常见的情况是，这种好处常常以努力让年轻人以成年人的方式思考及规划的形式出现。这个事例本身足以显示，尽管个人进行各自独特的思考、渴望和决定，但他们的思考与渴求，他们信念和意图的内容都是由合作所提供的主旨。因此，人类不仅事实上是联合的，而且他在形成思想、感情和主动行为时都是社会动物。他所信奉、希冀以及针对的，都是联合和交流的成果。联合会给个人的渴求和行为带来影响，唯一会给这种影响带来模糊感和神秘性的是发现所谓有特殊独创性的且由社会造成的因果力量的努力，不论它是由意愿决定的个人本能或内在的普世的实际原因，或内在的形而上的社会要素和性质。这些事情无法解释，因为它们比它们用于解释的事实更加神秘。星群中的行星如果能意识到各自行为与其他行星的联系并能用这种知识指导各自行为的话，就能形成共同体了。[5]
我们已经脱离了从更广阔的社会角度看待国家的范畴。不过，这种离题让我们得以从社会生活的其他形式区分国家。以前有一个传统，即把国家和组织完善的社会看作同一种事物。国家被称作社会机构完备及兼收并蓄的体现。社会任何一项安排产生的价值都被搜集起来，声称是国家的产物。与这种做法对立的是哲学上的非政府主义，即把各种形式人类组织所做的恶集合起来，一致归因于国家，并称国家的消亡会带来由革命性博爱组织形成的太平盛世。对某些人来说，国家是神，对另一些人来说，它是魔鬼，这再次证明他们讨论的出发点是有缺陷的。一种理论和另一种理论一样随意。
不过，肯定更有一种标准能把有组织的公众和其他模式的共同体生活区分开来。举例来说，友谊是非政治性的联系模式。它们是交流的产物，特点是亲密微妙的感觉。它们有助于体验某些最珍贵的价值。一种预想的理论只有在最紧急的状态下才会把国家与作为任何社团中主要纽带的友谊和感情混淆，或者坚持认为前者依赖后者才得以存在。人们结成群组的原因还包括科学探索、宗教崇拜、艺术创作和享受、体育、提供或接受指导、工业和商业事业。在每种情况下，从“天然”也就是说生物学条件下以及本地接触中成长出的联合或相互关联行为都会带来独特的结果，也就是与孤立行为带来的结果大不相同。
当人类从智力和感情上意识到这些结果时，就生成了共同利益，相互关联行为的性质就改变了。每种联合的形式都有其自身的独特质量和价值，没有人按照自身理解把它们彼此混淆。公众之所以成为国家的特征来自于一个事实，即所有联合行为模式都对非直接参与其中的人产生广泛而持续的影响。这些结果通过思想和感情被意识到后，这种认知又作用于它们产生的条件。需要对结果进行关注。监督和管理无法由初级群体自己执行。因为公众之所以得以存在的要素是在于它不仅限于直接参与制造它的人。因此，要想处理它们，需要组建特殊的机构和措施，否则现有的某些机构就必须承担新的职能。因此公众组织或国家最明显的外部特征就是官员的存在。政府不等同于国家，因为国家还包括公众以及拥有特殊职责和权力的统治者。公众由代表其利益的官员组织并受其组织。
因此，国家代表重要且与众不同并受到限制的社会利益。从这个角度来看，有组织的公众一旦组成，它们比其他利益组织更胜一筹的言论也就没什么特别之处了，它们大多数情况下对友谊以及科学、艺术和宗教的完全漠不关心以及无动于衷也就没什么特别之处了。如果友谊的后果威胁到了公众，就会被看作阴谋，通常情况下，这不是国家的事务或关注对象。人们相互合作是为了更有利地完成一项工作，或为了相互防御。如果这种行为超过某种界限，使其他未参与其中的人发现他们的安全或繁荣受到威胁，国家的齿轮立刻会出现问题。因此，有时候国家并非吸收性、包容性的，在某些情况下，它是最懒惰空洞的社会安排。尽管如此，要想从这些事例得出结论，认为国家基本上没有存在意义的话，这种看法立刻会受到事实的挑战，事实是，当家族、教会、工会、商业企业或教育机构行使职责，打算影响外部大批人群时，受到影响的人会形成公众，并通过恰当机构代表自己，组织起来进行监督和管理。
有时有些人代表政治组织提出主张，这是很荒谬的，我无法理解，就像我无法理解有人呼吁关注苏格拉底、佛祖、耶稣、亚里士多德、孔子、荷马、维吉尔、但丁、圣托马斯、莎士比亚、哥白尼、伽利略、牛顿、波义耳、洛克、卢梭等无数人对共同体生活的影响，并扪心自问我们是否把这些人看作国家官员一样。任何扩大国家范围从而得出这种结论的方法只不过让国家一词成为代表所有社团的总称。一旦我们那样松散地对待这个词，就需要分辨国家一词的政治和法律意义。另一方面，如果某人受到诱惑无视或者漠视国家，就会想到伯里克利、亚历山大、朱利叶斯、奥古斯都·恺撒、伊丽莎白、克伦威尔、黎塞留、拿破仑、俾斯麦和几百个类似人物。人们隐隐约约觉得他们也有个人生活，但是与他们代表国家的所作所为相比，那是多么微不足道啊！
这种国家概念并不意味着相信任何特定政治行为、方法或体系的正当性或合理性。对结果的观察受制于错误和错误看法的影响，正如观念受制于自然物体的影响一样。判断要做什么及如何做就像制定其他计划一样不可靠。错误会不停堆积，并通过法律及政府的所作所为进一步强化，比它们最初打算控制的后果更具有危害性。所有的政治历史都显示，权力和影响力一旦获得官方地位，就会利用统治为自身攫取利益。统治权的分配取决于出身或某人所具备的获得职务的才能，与其所代表职能的绩效没有什么关联。不过，通过统治者和政府机构促使公众组织形成的需求依然存在，且从某种程度上来说已化身为政治事实本身。从政治历史记录来看，这种进步是大量混淆及阻挠它的不相关事务中的灵光闪现。随后进行的重组可形成更加易于实现其职能的机构。进步并非持续稳步出现的。退步与进步一样，都是周期性出现的。举例来说，工业和科技发明提供了改变联合行为模式的手段，并大大改变了其自身间接后果的数量、特性和影响范围。
这些改变都是对政治模式的外在改变，政治模式一旦形成，就会维持其自身势头。新形成的公众依然很不成熟，缺乏组织性，因为它无法使用继承而来的政治机构。后者如果完备且呈制度化，就会阻挠新公众的筹备形成。它们阻挠新国家形式的发展，如果社会生活流动性较强，对固有政治和法律模式的依赖较少的话，新国家形式就会成长得更快。公众要想形成，需要打破现有的政治形式，这是非常难的，因为这些形式本身是机构改变的常规手段。产生政治形式的公众已经消失了，但是权力和占有欲依然留在已经消亡的公众任命的官员及创立的机构手中。这就是为什么国家形式的改变常常通过革命来实现。迄今为止，创建足够灵活敏感的政治和法律机器远远超出人类智慧的范围。新建公众的需要受到现有国家模型的阻挠，在这种新纪元中，对国家的蔑视和忽视日益增加。普遍的冷漠、忽视和鄙视等作为直接行动的捷径找到了自己的表达方式。直接行动由许多不把“直接行动”作为口号的其他利益群体实施，通常最积极的是那些宣称对现有国家既定“法律和秩序”最尊重的固有利益阶层。正是通过这种本质，国家可以被仔细地考量、研究和重构了。差不多国家形式一旦稳固下来，就需要重构了。
因此，了解国家的问题并不在于理论家单纯研究现有的机构的问题。它是实际问题，是人类普遍性问题，是人类在生存过程中彼此相互关系的问题。它是一个复杂的问题。它需要理解能力，去认识群体中个体行为之间的结果，并追踪其起源和根源。它涉及选择人员来代表预期结果所产生的利益，并界定他们应该具有并行使的职能。还需要建立政府机构，以便随着这些职能的出现而拥有了声望和权力的人能为公众行使权力，而不是将权力用作自身的私人利益。毫无疑问，国家有很多，不仅在数量上，也在种类上。因为联合活动的形式有无数种，相应的结果也有无数种。鉴于可使用的知识媒介不同，发现后果的能力也多种多样。选择统治者的依据各种各样，他们的职责不同，代表大众利益的意愿和热情也不同。只有僵化的哲学才会让我们认为国家只有一种模式或概念，历史上千变万化的国家达到了不同程度的完善。唯一可以做出的声明完全是形式化的：国家是公众组织，通过官员实施，目的是保护其成员的共同利益。但是公众是什么样的，官员是什么样的，他们行使职能有多充分，都需要我们从历史中寻找答案。
不过，我们的概念为判断某个特定国家到底有多好提供了标准：也就是说，公众组织的实现程度，官员构成并行使照顾公众利益的职能的程度。不过并不存在先验的规定，只要遵守这些规定就能建立好的国家。没有任何两个时代或地方的公众是一模一样的。不同条件导致相关行为的后果以及对后果的看法不同。另外，公众决定政府服务于其利益的方法也是不同的。我们只能从形式上说最好的国家是什么样的。在具体事实中，在实际的具体组织和机构中，没有哪种形式的国家称得上是最好的：至少在历史结束前不可能，到那时，人们才能调查它的所有不同形式。国家的形成应该是实验性的过程。这一实验进程伴随着多种不同程度的盲目和意外，以无监管的伤害和尝试为代价，不断探索、摸索，人们不知道在追寻什么，即使实现了好的国家，也不能清楚意识到。它也可能进行得更加明智，因为获得了指导，知道有哪些条件是必须满足的。但它依然是实验性的。由于行动和调查的条件以及知识是不断变化的，实验总要不断重试，国家总要重新发现。另外，在正式声明条件已获得满足之后，我们依然不知道历史将会带来什么。不应该由政治哲学或政治学来判断一般而言的国家“实然”或“应然”问题。它们应该做的是协助创造方法，以便实验进行得不那么盲目，不那么受到意外支配，而变得更加明智，这样人们才能从失败中吸取教训，从成功中获得经验。若相信政治不变性，相信某种国家形式因先辈的努力和传统的力量而变得神圣不可侵犯，就会成为直接有序改变之路上的绊脚石，从而引发反抗和革命。
随着不断辩论，真理越辩越明，该采取什么步骤就总结清楚了。事物行为的普遍特征是共同的、联合的、协作的行为。这种行为会产生结果。某些人类共同行为的结果能被感知到，也就是说，它们以某种方式被意识到了，并获得了考虑。因此从中产生了目的、计划、措施和手段，确保受到喜爱的后果产生，消除那些为人所讨厌的后果。这种意识产生了共同利益；也就是说，那些受到结果影响的人必然关注与同一阵线的人进行合作，从而带来希望的后果。有时候，后果的影响仅限于直接参与了造成此后果的事件的人身上。在其他一些情况下，它们的影响范围远远超过直接参与产生了后果的人。因此，就产生了两种利益以及根据后果评判行为的标准。在第一种情况下，利益和控制仅限于直接参与的人；在第二种情况下，拓展至没有直接参与行动的人。如果受相关行动影响的利益想要产生任何实际影响的话，需要通过非直接手段控制产生它们的行动。
目前为止我们进行的叙述给出的都是实际可靠的事实。现在让我们进入假设。那些非直接受到好的和坏的影响的人构成了一个非常独特的群体，足以获得承认和一个名称。人们选定的名称是“公众”。公众通过代表进行组织并发挥作用，这些代表是习俗的维护者，是议员，是行政官员，是法官等，他们为了维护公众的特殊利益，采取某些手段管理个体和群体的共同行为。随后，联合之上添加了政治组织，一些具有政府形态的事物出现了：公众成为政治国家。
对这种假设的直接证明可以在一系列可观察可证实的真实事件陈述中找到。其中包括足以解释政治生活或国家活动的特有的现象。如果有它们，就没有必要寻找其他解释了。总之，应该增加两个条件。上述解释是一般性的，因此是简要的，省略了很多差别性条件，其中一些条件将在后续的章节里进行探讨。另一点在于论证的消极方面，论证对各种试图以因果力量和机构方式解释国家的理论进行了抨击，但论证本身并没有否认现象之间的因果关系或联系。我们显然在每一个方面都是如此认为的。如果没有因果联系，就不会有结果和措施来管理事物的模式和性质。我们否认的，是诉诸一系列可观察的相关现象之外的力量。这种因果力量无异于自然科学需要从中解放自身的超自然力量。它们至多是相关现象的一部分，这种现象才是用于解释事实的。我们需要一种方法，在可观察的行为及其结果的基础上进行直接社会调查，并产生成果。这就是我们要遵循的方法的依据。
