一、农村：经济体制改革的发祥地
◎与贫困奋斗几十年，依然贫困
◎小岗人的选择
◎安徽农村的星星之火
◎星星之火，可以燎原
中国农村是中国近现代革命的发祥地。走农村包围城市的武装斗争道路，夺取全国政权，建立新民主主义的新中国，被誉为中国近现代的第一次革命；而以农村家庭联产承包为标志和突破口，蓬勃展开的中国经济体制改革，被誉为中国近现代的第二次革命。农村总是最早点燃中国社会变革的火种。
改革之所以发祥于农村，就是因为农村生产力太落后，农民太穷，穷则思变。
我国是一个农业大国，种植业是农业的主体，粮食生产又是种植业的主体。所以粮食的生产与供应对于我国来说至为重要，是我国农业经济发展水平主要的指示器。
粮食生产攸关我国的稳定与安全，党和政府一直十分重视粮食生产。新中国成立后，在粮食生产方面也取得了相当大的成绩。无论是粮食单产还是粮食总产，都有相当幅度的提高。我们确保了粮食生产的稳定增长，其增长幅度在世界上也是很高的。例如，1957年的粮食总产量为19505万吨，1978年的粮食总产量为30477万吨。但在同期，我国的人口迅速增长、人口总数也大幅度增加。粮食和人口基本上是以同样的速度在增长，粮食紧张的局面始终没有改变。例如，1957年的人口总数为64653万人，1978年的人口总数为96259万人。1957年人均占有粮食为300公斤，1978年人均占有粮食还是300公斤。也就是说，虽然经过21年的努力，人均占有粮食的水平并没有提高。
粮食首先是基本生活必需品，粮食总量不足，粮食的人均占有水平很低，使我国长期陷于粮食供给不足的困境，人民群众的吃饭问题没有得到根本解决。我国有几亿人口从事粮食生产，但是我国的粮食问题却没有真正解决。
原因还得从农业自身去寻找。在新中国成立初期确立的计划经济体制和国家工业化战略之下，农村经济长期处于低速发展状态，严重滞后于整个国家的经济发展。实际上，我国农村长期处于自给自足的自然经济状态，商品经济的发展水平十分有限。“文化大革命”期间，农民从集体分配中得到的人均年收入一直在60元左右。1976年农民人均分配只有62.8元，其中现金仅占23.7%，即每人只有14.9元。（贺耀敏等：《市场经济新机遇》，中国人民大学出版社1993年版，第55页。）这只是平均数，相当多的贫困地区还不足此数。农民手中握有货币量的多少，是农村购买力的标志。农民手中的货币如此之少，等于堵截和关闭了我国工业品的农村市场，限制和隔断了城乡经济的联系。由于我国农村人均收入水平低，文盲、半文盲众多，广大农村在狭小的自然经济范围内形成一种恶性循环：越是无力提高文化科学技术水平，越不能提高劳动生产率，就越是贫穷。
农民陷于贫困，集体也不富裕。1978年，人民公社基本核算单位的纯收入中扣除国家税收和分配给社员的部分，集体提留103亿元，其中公积金74.84亿元，公益金18.12亿元。当年全国有481.6万个基本核算单位，即生产队。平均每个生产队的集体提留为2137元，其中公积金为1762元，公益金为375元。也就是说，一个生产队一年能用于扩大再生产的资金仅有1762元，这就是一个生产队的经济实力。我国农村经济的发展是极不平衡的，有些地方不要说扩大再生产，就是简单再生产也无法维持。
导致农村经济长期处于落后和停滞局面的根本性原因，就是农业生产力十分落后和计划经济体制日趋僵化。长期以来，在社会主义初级工业化阶段，为了人为地加快工业化进程，就必须提高资本积累能力和更为有效地分配稀缺资源。在内无充足基础，外无大量外援的背景下，只有把集中农业剩余资金作为提高资本积累能力的主要手段。而在农业剩余资金集中的方式上，我国又不具备通过经济诱导方式，即通过金融机构动员储蓄的民间积累方式来实现，因此，只能通过经济强制手段，即通过国家行政力量和财税系统，集中剩余的国家积累来实现。在我国，这种经济强制又主要是通过设置工农业产品价格“剪刀差”来实现的。据测算，农业部门每创造100元价值，通过价格机制转移到工商部门实现的量是：1952年17.9元，1957年23元，1978年25.5元，1984年10元。累积下来，从1952年到1984年的32年间，我国农民无偿地向国家提供了8000亿元左右的积累资金。（杨江：《建国以来十大经济热点》，中国经济出版社1995年版，第55页。）而1984年我国国有企业的工业固定资产总值也大约是8000亿元。这一事实表明，我国的现代化工业体系，在很大程度上是靠农民兄弟的脊梁支撑起来的。
长期保持这种工农业产品价格“剪刀差”，必将极大地挫伤广大农民群众的生产积极性。为此，国家先后推行了农产品统购派购政策和建立受国家控制的农村经济组织。其结果，国家对工业和城市的偏好使工业部门得到大量剩余，城市经济相对于农村经济得到明显发展，而农业和农民的大量剩余在转移到非农业部门和行业的情况下艰难维系。面对这样的困境，我国农民和政府应该怎样处理这一现实问题呢？
问题能否解决，总是取决于解决问题的条件是否成熟。
到20世纪70年代末，有两方面的条件推动着我国农村可以摆脱原有的经济发展模式，探索新的经济发展道路。一是政治上的条件。即粉碎“林彪、江青反革命集团”、结束“文化大革命”之后，我们党有可能改变新中国成立30年来日趋严重的“左”的错误，下定决心彻底解决我国经济生活中的困难与失误，实现我国发展道路的历史性转折。历史也正是这样，在邓小平的支持和领导下，我们党开始了彻底纠“左”的思想解放运动，提出并确立了实践是检验真理的唯一标准这一鲜明的马克思主义观点。这为农村的变革奠定了思想基础。二是经济上的条件。历经磨难的我国农村到20世纪70年代末已是问题如山，困难重重，农业生产长期徘徊不前，农民生活没有明显改善，农村经济陷于困境。全国农村交完征购粮后，余粮人均不足300斤，全国约有两亿农村人口没有解决温饱问题。农民群众有着改变现状的强烈要求，能不能满足农民群众的要求，关系着农村的稳定。这成为我国解决农村发展问题和农民吃饭问题的当务之急。
在这种情况下，农民兄弟悄然无声地开始了撬动中国持续几十年的改革行动。
安徽省走在了全国农村改革的最前列。
安徽是一个生产力落后的农业大省，农村人口占全省人口的比例长期以来都在88%以上。农民的状况如何，对于安徽省的社会主义建设事业关系极大。新中国成立初期，农业生产发展比较快。但是从1958年之后，由于“左”的错误严重泛滥，导致安徽农业连续3年减产，农民生活极端困难。1961年2月，中共安徽省委在合肥郊区蜀山公社新庄生产队进行田间管理责任制试点。3月20日，安徽省委书记曾希圣给党中央、毛泽东写信，介绍了安徽“定产到田，责任到人”的生产责任制，得到了毛泽东的首肯。到这年秋末全省有85.4%的生产队实行了“责任田”的办法。但是，这个办法试行一年即被当作“单干风”而强行纠正。随之而来的是农村“四清”和“文化大革命”，农民群众的探索被终止了，人民公社管理体制的弊端日益严重，挫伤了农民的生产积极性，农业生产重新陷入困境。到1977年，全省人均粮食占有量仅342公斤，比1955年人均还少18公斤，农民人均分配收入仅60元。人民公社“一大二公”的体制已经成为发展农业生产的严重障碍，安徽农民不得不再一次探索农业的发展道路。
1977年6月，万里到安徽担任省委第一书记。安徽是个农业大省，又是“左”倾错误的重灾区。万里坚持实事求是，坚决拨乱反正，使安徽的工作发生了根本变化，经济工作中“左”的错误开始得到全面纠正。他回忆说：“全省28万多个生产队，只有10%的生产队能维持温饱；67%的队人均年收入低于60元，40元以下的约占20%。我这个第一书记心里怎么能不犯愁啊？而北京有些不了解实际情况的官老爷，还在大喊大叫‘把普及大寨县推向高潮’‘决战三年，实现农业机械化’，一再强调这才是中国农业的出路。这不是瞎折腾嘛！”（《改革开放口述史》，中国人民大学出版社2014年版，第11～12页。）11月，省委制定了《关于当前农村经济政策几个问题的规定（试行草案）》（简称省委“六条”），省委“六条”提出：农村一切工作要以生产为中心；尊重生产队的自主权；允许农民搞正当的家庭副业，产品可以拿到集市上出售；生产队实行责任制，只需个别人完成的农活可以责任到人等。1978年2月，省委重申农业生产大忙季节，要以农业生产为中心。这些文件和决定一和群众见面，就受到了热烈的欢迎和拥护。此后，安徽各级领导和广大农民进行了艰巨而成功的探索。
安徽省固镇县曹老集公社刘台生产队早在1977年就悄悄搞起了责任制，名字叫“不动磙子作物包产到户”（所谓“不动磙子作物”是指山芋、花生、烟叶等，脱粒不需要用石磙。）。1978年春，来安县烟陈公社魏郢生产队兴起了包产到组，当年还在全椒、芜湖等地1200多个生产队中出现了不同类型的承包制。但规模大、影响大并发展成为20世纪80年代农民全面改革的是六安地区肥西县的包产到户责任制和滁州地区凤阳县的大包干责任制。
1978年安徽省恢复实行农业生产责任制的直接动因是从借地给农民进行秋种开始的。这一年安徽省遭到百年不遇的大旱，这使农村秋种遇到了很大的困难，耕地龟裂，小麦、油菜种不下去。省委经过调查研究，号召全省农民千方百计地每人种半亩“保命麦”。并明确指出：集体无法耕种的土地，可以借给社员耕种，还鼓励社员开荒种麦，谁种谁收，国家不征公粮，不分配征购任务，即实行“借地度荒”的非常措施。
六安地区肥西县山南区是旱情严重的一个区。山南区黄华大队群众表示，实行“三包到底、责任到人”的老办法，就能把小麦种足、种好。区委领导默许了人民群众的要求，这个队就搞了起来。每个劳动力包种1.5亩小麦，每亩给生产费3元，每亩定产200斤，记200个工分。群众非常拥护这种做法，积极性迅速调动起来。许多社员在牛都犁不动的田里，硬是用大锹翻地，有的在晚上点着煤油灯干，一连在田里奋战三四个昼夜，把小麦种下去了。到11月底，全区共种了10万亩小麦、2.2万亩油菜、2.74万亩绿肥，几乎消灭了冬闲田，比往年超种近1倍。
但是这种做法究竟是不是合法，能不能行得通？当时干部和群众的心里都没有底。1979年2月，省委派工作队到山南区山南公社宣讲十一届三中全会精神和两个农业文件。（即十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》。）当了解了十一届三中全会精神和两个农业文件的内容之后，大家纷纷表示十一届三中全会好，中央制定的两个农业文件好。在谈论怎样使农业生产发展得快一些时，群众纷纷表示：“真要把生产搞上去，1961年包产到户的办法最灵，最好！”万里在听到群众的这种呼声时说，让山南公社搞个试点吧！搞错了，只是一个公社，没有关系，不收粮食，调粮食去。过去批过的东西，有的可能是错误的，也有的可能是正确的，到底正确与否，要靠实践来检验。万里提议，省政策研究室派人在山南搞包产到户责任制的试点，先搞一年看看。
1979年4月，全区1006个生产队，已有610个实行包产到户，到麦收时发展到781个，占77%。到1979年夏收，山南区包产到户试点取得了出人意料的好成果，麦子总产1005万公斤，比1978年增长265%，一举创造历史最高纪录。到7月底，完成征购任务55745万公斤，比1978年增长5.7倍。有的生产队小麦的产量是过去五六年的总和。山南区包产到户试点取得骄人成绩的消息一传开，肥西县各区就跟着搞起来。1979年8月，全县已有50%的生产队实行包产到户，到1979年年底达到96.7%。
与此同时，安徽省滁县地区凤阳县则进行了大包干试点。凤阳县在历史上就是个十年九荒的穷县。1953-1978年的26年中，全县向国家交售粮食6亿公斤，而国家供应返销粮食7.8亿公斤，纯调进粮食1.8亿公斤；同一时期，国家发放救济款5200万元，各种贷款1800万元。凤阳县是出了名的“三靠县”（“三靠”即吃粮靠返销，花钱靠救济，生产靠贷款）。1977年12月，陈庭元到这里任县委书记，揭开了凤阳农村改革的大幕，走出了一条大包干的道路。1978年，凤阳农村全面推行“一组四定”（“一组四定”是在坚持“三级所有、队为基础”的基础上，以生产队为基本核算单位进行统一分配的一种生产责任制。“一组”即把全队分为若干个作业组；“四定”是定任务、定时间、定质量、定工分。）。但是群众认为这种方法仍然不能克服劳动计酬上的平均主义，他们想把劳动计酬和产量直接联系起来，搞联系产量责任制。该县马湖公社在全县第一个搞起了“分组作业、以产定工”的“联产计酬”生产责任制，“联产计酬”为凤阳大包干的出现提供了范式。凤阳大包干的出现，正是在马湖公社“联产计酬”的基础上跨出关键性、决定性的一步的。同时，梨园公社石马大队小贾生产队年底分红时采取的办法更为有效，即该给国家的给国家，该留集体的留集体，剩下的归小组分配。这种办法比“联产计酬”更好，干部群众更容易接受。这个办法采用“包”到底的办法，就是“大包干”。“大包干”受到群的热烈拥护，很快在全县范围内推行。实现包干到组的凤阳县，农业生产一片欣欣向荣。1979年粮食增长49.1%；油料产量1200多万斤，比1978年增长161%；征购任务超额完成54.4%，纯调出粮食2000万公斤；集体积累比1978年增加82.6%，社员分配人均99.98元，比1978年增长48.7%。
“大包干”到组实行后，虽然显示了巨大的威力，但是也出现了新的矛盾。生产“大呼隆”没有了，“吃小锅饭”依然存在。因此，到了1979年夏收以后，不少社队的社员纷纷要求调换作业组，也有的作业组分为二三个组。1979年是“大包干”到组在凤阳推行的第一年，也就是在这一年，在梨园公社小岗队却产生了一种更受群众欢迎的生产责任制——包干到户。
小岗生产队有20户人家115人。1979年农历正月的一天下午，副队长严宏昌召集全体社员在严立华家里开了一次“秘密会议”，20户社员除2户无人在家外，其余18户全部到齐。一致通过三条规定：第一，实行大包干到户，“瞒上不瞒下”，不许任何人向外透露；第二，缴纳粮油时，该是国家的给国家，该是集体的留集体，不准任何人到时候装孬；第三，万一走漏风声，严宏昌为此而蹲班房，全队社员共同负责把他的孩子抚养到18周岁。三条规定便成了小岗生产队包干到户的“章程”。“章程”写好后，社员们表示决不反悔，并在“章程”上按下了18个手印。小岗村的做法在陈庭元的授意下，再次采用了不公开的办法，这样就将包干到户保住了。小岗队的包干到户经过一年的实践，获得了自1957年以来第一次空前的大丰收。这一年，粮食总产6.6万公斤，等于以往五年的总和；油料总产17600公斤，是过去20年的总和；向国家交售粮食1.25万公斤、油料12466.5公斤，超过征购任务20倍；并且第一次还国家贷款800元，社员分配人均200元，一跃成为全县冒尖队。1980年1月24日，万里到小岗视察，当场就肯定了小岗人的做法。
在1979年以后，农村生产责任制经历了从联产到组到联产到劳，再到联产到户（即包产到户），最后发展到包干到户的演变过程，形成了以家庭承包为主要形式，兼有少数其他责任制形式的格局，以适应各种不同条件和地区的生产与管理水平。以家庭联产承包责任制为主要形式和内容的农业生产责任制，是一种既发挥集体经济优势、又发挥农民生产积极性的集体统一经营与农户分散经营相结合的双层经营体制。在这种经营体制下，一方面，集体仍然承担着相当一部分为农民单家独户难以胜任的经营管理职能，如管理集体的土地、大型农机具和水利设施等，负责经营集体所有的工副业，为农户的生产经营提供服务，协助国家落实并监督完成生产任务；另一方面，农民家庭成为农村生产经营的主体，占有除土地以外的大部分生产资料，独立从事生产经营，并直接与市场发生关系，它是农村中最基本的生产单位和经营单位。
家庭联产承包责任制在实践中显示了多方面的优越性。第一，明确划分了国家、集体、个人的权、责、利关系，建立和健全了有效的生产组织和劳动组织形式，协调了人们在生产过程中的分工和协作关系，从而从根本上克服了以往生产劳动管理混乱和收入分配平均主义的弊端。第二，解决了多年来集体经济内部长期无法解决的诸如官僚主义瞎指挥、用行政命令代替客观经济规律等问题，使经济效益直接与生产者自身利益相联系，从而调动了农民群众的积极性。第三，家庭联产承包责任制适合我国农业发展水平和特点，有利于充分利用我国农村各种经济社会资源，既能机动灵活地从事生产经营，又能充分发挥劳动力资源丰富的优势。
家庭联产承包责任制的发生和蓬勃发展，是与党中央的及时肯定和大力支持分不开的。1980年9月在中央发出的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中，就明确提出：在“三靠”地区实行包产到户，是联系群众、发展生产、解决温饱问题的一种必要措施，它依存于社会主义经济，不会脱离社会主义轨道，没有什么复辟资本主义的危险。1981年10月全国农业工作会议通过的会议纪要，高度评价了出现不久的农业生产责任制，明确指出农村实行的各种责任制都是社会主义集体经济的责任制。党的十二大的政治报告强调，生产责任制必须长期坚持下去，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路。为了及时解决农业生产和农村工作中出现的新问题，推动农村经济体制改革，中共中央于1982-1984年三年中，连续于每年1月份发布关于农村政策和农村工作的一号文件。三个一号文件对于推动和引导农业生产责任制的健康发展起了重要作用。到1984年，我国农村基本上实现了家庭联产承包责任制。
为了促进家庭联产承包责任制长期稳定发展，鼓励农民增加对土地的投资，以培养地力，实行集约经营，1984年中央提出延长土地承包期，一般应在15年以上，同时允许承包地有偿转让。这时，我国农业生产又出现一些新的发展趋势。如大力发展农村各种社会化服务，在一些地方开始试行土地规模经营以及发展科技密集型立体农业等。农业部有关部门的调查表明，家庭经营仍是我国农业生产的主要形式，是农村基础产业的支柱。15年后的1990年，承包经营农户占农村总户数的96.3%；家庭承包经营的耕地面积占耕地总面积的98.6%；农村经济第一产业收入的95.4%来自家庭经营；在农村各经营层次中，家庭经营收入占农村经济总收入的58.6%。这一年，全国有208.9万户转包或转让了土地，不到总农户数的1%。稳定发展农业必须稳定农村政策，这一宝贵的历史经验已经成为党中央和广大农民的共识。
家庭联产承包责任制的普遍推行，取得的成果是惊人的。从实行承包制之初的1979年开始到1984年，我国农业连续获得丰收。尤其是1984年，我国农业生产进入了历史性转折。这一年，全国粮食总产量首次突破4000亿公斤大关，达到4071亿公斤，比1949年增长1.6倍，比1983年增长5.1%，超过“六五规划”粮食生产指标3600亿公斤的13.1%。全国人均占有粮食400公斤，第一次达到世界平均水平。（《中国经济年鉴》（1985年），经济管理出版社1985年版，V—1。）全国粮食供求紧张的状况发生了根本改变，困扰共和国几十年的人民吃饭问题基本得到解决，并实现低消费水平的相对剩余。至此，我国粮食生产由自给半自给状态进入了商品生产的新阶段。这种历史性的伟大成就必将连同家庭联产承包责任制一起，永远载入共和国的史册。
二、中央一号文件：农村经济体制改革的战略部署
◎农民吃了定心丸
◎指导农业生产的基本方针
◎一个崭新的经济学概念
◎改革统购派购制度
如果说1978年在安徽部分地区试行责任制还带有群众自发的色彩的话，那么，进入20世纪80年代以后的农村经济体制改革，则是在党的正确的农村政策的指导下进行的。党对农村经济体制改革的战略部署，集中反映在从1982年开始的几个一号文件上。1984年我国农业出现历史性的发展，正是在三个中央一号文件精神的鼓舞下取得的。
家庭联产承包责任制是八亿农民的伟大创造，它充分展示了中国农民的首创精神，为我国农村经济的发展开辟了新的道路。但家庭联产承包责任制的稳定和发展，却是与党中央的及时支持和肯定分不开的。
针对一部分人把包产到户视为分田单干的观点，早在1980年5月31日，邓小平在谈到农村政策时就指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。……有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”（《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第275页。）同年9月，中央75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》对包产到户作了肯定。但是，当时主要还是认为包产到户不适宜在全国广大农村推广，而是“在那些边远山区和贫困落后的地区”，“可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。就这种地区的具体情况来看，实行包产到户，是联系群众，发展生产，解决温饱问题的一种必要的措施”。这份文件还指出：“在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”（国家体改委办公厅：《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》（上），改革出版社1990年版，第107页。）
包产到户比包产到组更有利于调动农民的积极性。随着农村责任制的推广，不少地区又积极发展包干到户的责任制形式，这种形式利益最直接、责任最明确、方法最简便，因此更受群众的欢迎。包干到户，取消了工分，按合同交够国家的，留足集体的，剩下都归自己。农民称赞道：“大包干，大包干，直来直去不转弯”“联产如联心，联谁谁操心”。保证家庭联产承包责任制长期稳定不变，是广大农民群众和党中央都十分关心的问题。
1981年12月，中央召开全国农村工作会议，就农业生产责任制、农村商品流通等问题进行了研究。中共中央同意全国农村工作会议纪要的基本内容，并于1982年1月1日以中发〔1982〕1号文件的形式批转了《全国农村工作会议纪要》。这就是被誉为农民的定心丸的著名的第一个中央一号文件。文件指出：第一，我国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制；大规模的变动已经过去，现在已经转入了总结、完善、稳定阶段。生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的吃“大锅饭”的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况。第二，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳、包产到户到组，包干到户到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。第三，健全与完善农业生产责任制的工作，仍应按照中央1980年75号文件精神，坚持因地制宜、分类指导的原则。承包到组、到户、到劳，只是体现劳动组织的规模大小，并不一定标志生产的进步与落后，但必须与当时当地的生产需要相适应，宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有统有分。包干、包工、包产，主要是体现劳动成果分配的不同方法。第四，在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制，切实注意保护耕地和合理使用耕地。
1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，对包产到户给予了很高的评价，说它是“在共产党领导下中国农民伟大的创造，马克思主义关于合作化的理论在我国实践中的新发展”。文件指出：分户承包的家庭经营是合作经济中的一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它与合作化前的个体经济有本质的区别。这是由于：第一，它是以土地这一主要生产资料公有制为基础的。承包者对土地只有使用权，不能出租、典当、弃置、毁坏。第二，承包者必须履行合同规定的对国家和集体的义务。这就使国家、集体、个人的利益得到统一，使困难的农户得到必要的照顾，从而避免两极分化。第三，这种承包制，在生产经营上是宜统则统，宜分则分，可以根据生产力发展的需要，不断调整统和分的关系，因而具有很大的灵活性和适应性，与合作化前狭小的个体经济限制生产力发展的情况有了质的区别。它能使集体经济的优越性与家庭成员的积极性都得到发挥。增加家庭经营这一层次，使责、权、利相结合，使劳动与劳动报酬直接挂钩，使农业经济获得强大的内在动力。
1984年中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》（以下简称《通知》），及时肯定了1983年党在农村的方针、政策，提出1984年的农村工作重点是：在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏理流通渠道，发展商品生产；继续稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭经营的基础上扩大生产规模，提高经济效益；加强社会服务，促进农村商品生产的发展；流通是商品生产过程中不可缺少的环节，抓生产必须抓流通；制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担，保证农村合理的公共事业经费；随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业，这是一个必然的历史性进步；林牧渔业发展不足，商品供应紧张，这种状况必须扭转；加强对农村工作的领导，提高干部的素质，培养农村建设人才；党在农村的政策越放宽，商品经济越发展，就越需要加强农村思想政治工作和文化教育工作。尤其必须指出的是，为了鼓励农民向土地投资，发展适度规模的种植专业户，中央及时决定延长土地承包期。《通知》规定：土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些；并鼓励土地逐步向种田能手集中，允许因无力耕种或转营他业的农户将土地转包给他人。
不难看出，自从十一届三中全会以来，党中央连续发出了一系列指导农村改革的重要文件，尤其是20世纪80年代以来的几个一号文件，对农村经济体制改革进行战略部署，这不仅反映了农村经济体制改革不断向纵深发展的客观事实，而且也反映了农村经济体制改革在党的工作中的重要位置。
坚持以“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”为指导，使我国农村经济结构从1978年到1984年发生了新的变化，即：种植业结构的调整、农业结构的调整、农村经济结构的调整。这一调整过程是一个依次渐进的过程，没有种植业结构的调整，就没有农业结构的调整；没有农业结构的调整，就没有农村经济结构的调整。
（1）种植业结构的调整。在我国农村经济体制改革的第一个历史阶段，粮食总产量是逐年稳步增长的，粮食的播种面积则逐年稳步下降。在粮食播种面积逐年下降的情况下，粮食总产量却逐年稳步增长。根本原因是农民的生产积极性被调动起来了，粮食的单位面积产量在不断地提高。在耕地总面积不变或减少的情况下，通过较少的耕地面积即可满足全国人民的基本粮食需求，就为增加经济作物的种植面积创造了条件。
从表1可以看出，粮食作物的播种面积以及占总播种面积的比重在稳步下降，经济作物的播种面积以及占总播种面积的比重在稳步上升。这种变化是符合农业生产的自然规律和经济规律的。
（2）农业结构的调整。农业由种植业、林业、牧业、渔业、副业构成，所谓农业结构的调整，就是种植业、林业、牧业、渔业、副业的比例变化。种植业的发展，特别是粮食的发展和比较充分的供应，是调整农业结构的基础。就一般的情况而论，农业结构变化的趋势是，种植业所占的比重越来越小，而林业、牧业、渔业、副业所占的比重越来越大。十一届三中全会以后，我国农业结构的调整是完全符合这个客观规律的。
农业结构的调整有两个特点：一是种植业产值占农业总产值的比重稳步下降，副业产值占农业总产值的比重逐年上升；二是林业、牧业、渔业的产值占农业总产值的比重变化不大。这种情况的出现，是因为副业中的乡镇企业发展迅速，而林业、牧业、渔业的发展速度不够理想。林业、牧业、渔业是我国农业的薄弱环节。虽经几年的改革，林业、牧业、渔业亦有所发展，但是落后的情况并没有取得明显的改变。
（3）农村经济结构的调整。农村经济结构的调整，实质就是农业和非农业的比例关系的变化。在自然经济条件下，非农业在整个农村经济中所占的比重是很小的。非农业经济在农村的兴起，标志着自然经济向商品经济的过渡。十一届三中全会之后，我国农村经济结构的调整，不是在农业经济萎缩而是在农业经济有了较快发展的条件下实现的。在农业经济发展的同时，非农产业迅速崛起，而且发展速度很快。到1984年，非农产业的产值已占农村社会总产值的36.5%。1985年非农产业又进一步发展，其产值占农村社会总产值的42.9%。较之1984年，又提高了6.5%。到1987年，非农产业的产值超过了农业的产值，这是具有标志性意义的一年。在新中国成立后农村经济的几十年的发展中，农业产值在农村社会总产值中一直占绝对优势的局面开始被打破了。
1984年中央一号文件指出：农村在实行联产承包责任制基础上出现的专业户，带头勤劳致富，带头发展商品生产，带头改进生产技术，是农村发展中的新生事物，应当珍惜爱护，积极支持。1984年1月，农牧渔业部在北京召开全国农业工作会议。1月28日，《人民日报》在报道该会时写道：会议认为，发展农村商品生产，必须认真执行发展各种专业户的大政策。真想还是假想发展商品生产，就看你是真支持还是假支持专业户。限制和打击专业户，就是限制和打击商品生产，限制和打击技术进步，限制和阻碍新的生产力的发展。今后各地要继续建设一批商品粮、棉、油、糖等基地。商品基地的建设必须以专业户为基础，才能做到多快好省。
专业户是十一届三中全会之后在农村中出现的新生事物。为什么说其新？一是以前不曾存在过；二是具有强大的生命力，代表了农业生产专业化、社会化的发展方向；三是发展迅速，1984年年初，专业户已占农村总农户的13.7%。专业户与实行联产承包责任制前的集体经济内部的农户相比，根本不同点在于前者是独立的生产经营单位，后者是个消费单位。专业户的出现并非出于偶然，而是同家庭联产承包制的推广和普及紧密相连的，具有客观的必然性。家庭联产承包责任制使广大农民掌握了生产和经营的自主权，提高了劳动生产率，有了较多的剩余劳力和一定的资金，迸发出前所未有的积极性。这种积极性同农村中丰富多彩的自然资源相结合，大大促进了多种经营的发展和专业户的成长。1981年，专业户在我国农村的少数地区开始出现，1982年普遍增多，1983年迅猛发展。据当时的农牧渔业部统计，全国农村专业户到1983年年底已达农户总数的13.6%。1984年后专业户由城镇和厂矿周围向广大农村发展；由经济水平高的地区向一般地区发展，由周期短、见效快的生产向周期长、见效慢的生产发展；由养殖业、种植业向其他各业发展；由生产领域向供销、加工、运输、服务、文化，以及卫生、艺术等领域发展。据安徽省统计，各类专业户批发商项目达83种之多。尽管发展很不平衡，但是全国各地农村到处可以看出专业户方兴未艾。
专业户已经由传统的自给自足的农民变为新型的社会主义的商品生产者，他们创造了远远高于一般农民的劳动生产率，显示出巨大的优越性和强大的生命力。在经济发达地区，专业户已成为当地农村商品生产的主力军，一家一户可以说就是一个小的商品基地，提供的商品量往往超过以前一个队甚至几个队。专业户带头勤劳致富，带头发展商品生产，带头改进生产技术，是我国农村发展中的新生事物，对亿万农民有极大的示范作用。
专业户的蓬勃兴起和迅猛发展，既是家庭联产承包责任制普遍推行的结果，又进一步把家庭联产承包责任制的威力扩展到更大的领域。专业户使家庭副业打破了传统的发展格局，把农林牧副渔业提高为自己经营的主业、专业。从“小而全”到“小而专”，是一个质的飞跃。因为它意味着分工分业的发展，意味着生产方式的更新，意味着采用现代化科学技术的可能。虽然专业户仍然是小规模的家庭经营，但它的产品却是面向社会的，通过合同制直接同国家工业、同城市消费联结在一起，成为社会化生产的组成部分。又因为它是小规模的家庭经营，可以节约投资，少占场地、少用设备，能充分开掘农村的劳力资源，发挥农民的传统技艺等等，从而带来出人意料的经济效益。专业户把小规模经营同专业化、社会化生产巧妙地结合了起来，小规模发挥了大作用，产生了高效益。专业户是我国农村专业化、社会化的雏形。1984年广东省委政策研究室的一份调查报告明确显示，专业户作为农村商品生产中最积极、最活跃的分子，已成为发展农村商品经济的主力军。其作用突出体现为：专业户本身就是积极的商品生产者，向社会提供了大量的商品；专业户进一步向生产的深度和广度进军，使农村的劳力、土地资源得到合理的利用；专业户的发展促进农村经济逐步走向专业化；专业户积极采用比较先进的技术和管理手段，促进了农业新技术在农村的推广和应用。对专业户的正确引导，是发展农村商品经济的客观需要。
正确的政策引导使专业户不断提高经营水平，提高劳动生产率，增强竞争能力，不断提高产品质量和服务水平，帮助他们解决资金、技术、原料、信息等方面的困难，促进他们的发展。对于他们的正当利益要给予保护，任何单位、任何人都不得随意侵害专业户的经济利益。同时要引导专业户摆正国家、集体、个人三者的关系，自觉地接受国家的计划指导，切实遵守政府的政策法令。针对专业户的正确的政策，本质上是发展商品经济的政策，政策的出发点是把专业户视为商品经济实体，而不是着重于专业户生产关系的改造，也就是说，政策引导的目的在于发展商品经济，而不是急于把他们搞成集体经济。要加快农村商业经济的进程，必须继续保护和支持专业户的发展。
20世纪80年代初，农业连续几年大丰收，主要农产品供应紧缺的状况有了很大改善。随着自然经济、半自然经济向商品经济转化，人们对实行几十年的农产品统购统销制度进行变革的要求越来越强烈。顺应客观形势发展的潮流，1984年2月，国务院发布《农副产品购销合同条例》，正式对统购统销制度改革。这个《条例》坚持了计划经济为主、市场调节为辅的原则，保护了当事人双方的合法权益，它为我国的农副产品购销活动开创崭新局面提供了政策依据。1984年农业取得突破性的飞跃，粮食生产超过4000亿公斤大关，人均粮食占有量第一次达到世界平均水平，农村甚至出现了卖粮难的问题，这促使人们对于统购统销制度不得不由局部调整转向全面改革。
1985年1月1日，中共中央、国务院又一次以中央一号文件的形式发布了指导农村经济体制改革的政策，即《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。其中第一条就提出了改革农产品统购派购制度，指出：（1）国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。（2）粮食、棉花取消统购，改为合同定购，定购的粮食和棉花，国家确定按“倒三七”比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价），定购以外的可以自由上市，如果市场价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民的利益。（3）生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜，也要逐步取消派购，自由上市，自由交易，随行就市，按质论价。其他统购派购产品，也要分品种、分地区逐步放开。（4）取消统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。（5）任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划。
实行30多年的统购统销体制终于取消了，农民获得了更为广阔的发展空间。统购统销起源于1953年。当年国家只收购到273.5亿公斤粮食，而支出量达293.5亿公斤，收支相抵，赤字20亿公斤。城市居民吃粮和工业用粮捉襟见肘，难以为继。国家收不到粮并非农民无粮可售，1952年全国粮食产量为1639亿公斤，农民宁愿留下自己多消费或到自由市场上高价出售却不想按国家定价卖给政府。没有粮食，以粮安天下的基本国策就要落空。面对这个紧迫的难题，党的领导层进行了广泛的讨论，最后拿出了一个大家一致同意的办法，即实行统购统销。这个政策的基本内容是：对粮食实行计划收购（按国家规定的粮种、价格和数额进行指令性收购）、计划供应（收购来的粮食按平价配售给城市居民和供应工业用粮），并由国家严格控制粮食市场和统一管理。这一办法的实行立即奏效，从1953年7月到1954年6月，国家共收购粮食354.5亿公斤，购销相抵，还余有相当库存（杨江：《建国以来十大经济热点》，中国经济出版社1995年版，第52～53页。）。在这个政策的实施过程中，国家同农民的关系搞得很紧张，强迫命令、乱批乱斗、聚众闹事等现象都曾经发生过。但不管怎样，迫于当时的客观形势，收不到粮食，年轻的共和国就难以立足。因此，选择统购统销在当时的历史环境下是必要的。
然而，统购统销在此后的演变过程中，变成了维系传统经济体制的主要支撑物。首先，统购统销的范围迅速扩展到其他领域，先是主要农产品如棉花、食用油、大豆等纳入这一范围，继而在工业领域也逐步采取了相同的办法。其次，为了保证统购统销政策的实施，就要求农村所有制关系作相应的变动，把分散的农民组织起来，农业合作化及随后的人民公社运动完成了这一使命，一大二公的所有制形式使得国家统购有了制度保证。最后，实行统购统销的结果是形成了一种独特的中国经济流通方式：低价收购农产品——低价供应城市的生活和生产消费——城市经济以低工资、低成本、低效益的方式运行——继续低价统购农产品。这表明，传统体制下的经济起之于统购、行之于统销、终之于统购，离开了统购统销，传统经济就难以为继。长期实行统购统销，使国家与农民、城市与农村的关系变得越来越紧张和扭曲。虽然有充分的历史原因解释其产生的缘由，也有相当的成就证明它曾起过的巨大作用，但长此以往，农业这个国民经济的基础将越来越薄弱。
始于20世纪70年代末的家庭联产承包责任制终于改变了传统经济体制运行的轨迹，农业生产连年高速增长，粮、棉、麻、茶、毛等主要农产品都由过去长时期的供给不足转变为程度不同的低水平相对剩余，农业生产进入历史性转折，向专业化、商品化、现代化转变。农村改革的辉煌成就促使了统购统销制度的全面改革。
三、乡镇企业：一枝独秀
◎开拓市场经济的先锋
◎黄金时代的来临
◎农村现代化的主力军
◎未来的选择
伴随着农村经济体制改革的发展，乡镇企业以其强大的生命力，冲破了自然经济的格局，成为国民经济发展的重要支柱之一。1984年中央一号文件及四号文件《转发农牧渔业部<关于开创社队企业新局面的报告>的通知》的颁行，给乡镇企业正了名、鼓了劲、撑了腰、壮了胆，乡镇企业的发展迎来了黄金时代。1984年全国乡镇企业已达606万个，职工5208万人，工业总产值1709亿元，获纯利润187亿元，上缴国家税金达90.6亿元。在城市国有大中型企业改革相对迟缓的情况下，异军突起的乡镇企业一枝独秀。乡镇企业从诞生的那一天起，就与市场紧紧地连在一起。生产原料要从市场上购买，制成的产品要到市场上销售，所要的人力、技术、资金都必须由自己到市场上去找。乡镇企业是在国家计划经济体制之外发展起来的，是开拓市场经济的先锋。
1984年之前乡镇企业称为社队企业，它是在合作化时期农村手工业的基础上发展起来的。当时，由于现代工业极为落后，满足不了人民群众的日常生产与生活的需要，参加合作社的手工业者创办了一批企业，生产人们急需的工业品。由于这批企业是适应市场需要而产生的，因而它一出现就显示了良好的发展势头。据1957年年底统计，农村集镇手工业产值约40亿元，农业社和农民家庭手工业商品部分产值20多亿元，农民自给性手工业和农产品初加工产值约100亿元，共计160亿元（王瑞璞：《中国农村十年》，解放军出版社1989年版，第287页。）。然而1958年以后，社队企业几经折腾，大起大落，基本没有多大发展。到了“文化大革命”初期，社办企业得到了一定程度的发展。据1971年统计，社、队两级工业产值为78亿元。但由于极左思潮影响，说发展农村工业是“弃农经商”“以钱为纲”，把它当作走资本主义道路的例子来批判。但是，乡镇工业的发展有时代和大众的需要，所以到1976年，社队两级工业产值已经达243亿元，其中公社工业产值124亿元。从1972年到1976年的五年里，平均每年分别净增33亿元，五年平均递增分别为25.5%和21.9%（王瑞璞：《中国农村十年》，解放军出版社1989年版，第289页。）。
十一届三中全会以后，中央把发展乡镇企业作为发展农村经济的战略措施来抓。虽然当时计划经济体制仍占主导地位，但就是在这种不利的经济环境中，社队企业凭借其强大的活力，以及有效灵活的经营机制，顽强地逐步发展起来。从1978年到1979年的两年里，全国就有95%以上的乡村办起了社队企业，从事社队企业劳动的人员占公社劳动力总数的9.4%，社队企业总收入达到491亿元，已占农村人民公社三级经济总收入的29.9%。自此，社队企业进入了稳定发展的新时期。到1983年，乡镇企业单位达134.6万个，共计3234.7万人。
1984年的一号文件和四号文件充分肯定了乡镇企业的地位和作用，并确定了“热情支持，积极引导和管理，使其健康发展”的总方针。在这个总方针指引下，乡镇企业的发展有了新的突破。这种突破主要表现在：第一，发展速度有新突破。1971-1978年总产值年平均增加55亿元，1979-1983年年平均增加145亿元，1984年比1983年增加489亿元。第二，突破了乡镇两级办企业的老框框，实行“四轮驱动”。1984年总产值中社员联营合作企业和其他形式合作工业已占9.3%，个体占6.8%。各地的社员联营合作企业和社员个体工业企业绝大多数是在中央四号文件下达后发展起来的。从全国来看，社员联营合作企业和个体工业的产值占全国乡镇企业总产值的14.2%，最高的为宁夏，占49%，河北占42%，贵州占35.5%，安徽占27%，福建占25.4%，河南占22%，广东占19%，其他省、市、自治区都在10%左右。第三，突破了就地采购、就地加工、就地销售“三就地”封闭式办企业的老框框，按商品经济规律发挥各自优势，进行广泛的协作与联合。包括：能源、原材料短缺地区向产地投资，建立长期、稳定的能源、原料基地；东部乡镇企业发达地区利用自己的技术、资金优势与西部具有资源、劳力优势的地区结合，联办企业；城市全民所有制企业与乡镇企业联营协作，进行城乡互助，共同发展；乡镇企业面向国外进一步开放引进，进行“三来一补”和引进外资联营。第四，突破了“拾遗补阙”的办企业思想，以大中城市和农村集镇为依托，按两个工业群体进行调整、改造、布点，改“小而全”为专业化、社会化协作生产。
在1984年的基础上，1985年全国乡镇企业又有进一步发展。1985年乡镇企业总产值达到2728.4亿元，比1984年增长59.6%，总收入比1984年增长44.1%，达到1827.41亿元；创造纯利润达171.34亿元，比1984年增加42.6亿元。1986年我国乡镇企业总产值达3540.9亿元，历史上第一次超过同年农业总产值；从业人员达7937万人，占农村劳力总数的20%以上。（《中国统计年鉴1991》，中国统计出版社1991年版，第377～378页。）
在社会主义初级阶段，我国各族人民的共同理想是把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。这是崇高而艰巨的历史使命，要完成这一历史使命，没有农村的现代化是不可想象的。20世纪80年代乡镇企业的崛起，使我们看到了希望。
首先，乡镇企业的发展促进了我国农村由自给半自给经济向商品经济转变。商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现现代化的必要条件。在我国农村经济还十分落后的情况下，要打破农村自给半自给的经济格局，就必须使农村的分工和专业化生产得到发展。正是适应这一要求，乡镇企业的出现促进了农村的分工分业的发展，农村经济结构由传统的以种植业和粮食生产为主转向农林牧副渔全面发展，工业、建筑业、运输业、商业和服务业等从农业中逐步分离出来，形成多元化的产业结构。与1978年相比，1983年农村经济总产值中，种植业由59.1%下降到49%，乡镇企业由23%上升到33.3%。到1985年，非农产业产值的比重上升到44%，改变了八亿农民搞饭吃的落后局面，活跃了农村经济，促进了农村商品经济的发展，使我国农村由自给半自给经济向商品经济转变迈出了可喜的一步。（王瑞璞：《中国农村十年》，解放军出版社1989年版，第290页。）
其次，乡镇企业的发展为转移农村剩余劳动力开辟了一条适合我国国情的道路。我国人多地少，八亿农民挤占在仅有的15亿亩耕地上，人均耕地不足1.5亩。大量剩余劳动力困在农村无出路，这不仅导致农业劳动生产率低下，农业发展缓慢，同时也使农民陷入无法摆脱的困境。而我国城市工业吸收农村剩余劳动力的能力有限，自身的剩余劳动力都难以全部容纳，更难以吸收农村的过剩劳动力。发展乡镇企业可以使农民离土不离乡、进厂不进城，就地消化剩余农村劳动力，缓解了就业压力。“六五”期间，乡镇企业共吸收农村劳动力3979.3万人，平均每年吸收795.86万人。从地区情况看，发展快的沿海地区从事乡镇企业的劳动力一般占农村劳动力的50%以上，中间地带占近30%，西北地区占10%以上。乡镇企业越是发达的地区，吸收农村剩余劳动力的数量越多。
第三，乡镇企业的发展促进了我国工业化的进程。新中国成立以来，为了加强工业化建设，国家投入了大量的人力、物力和财力，建起了几百个国营（现称“国有”。——编者注）工业企业，初步实现了我国的工业化。但是完全实现工业化，还需进一步投入大量的人力、物力、财力，如果单纯依靠国家的力量，在短时间内是办不到的，势必延缓工业化的进程。而发展乡镇企业，可以因地制宜、就地取材，用多种经济形式，使资金、技术、劳动力等生产要素在更广阔的范围内流动组合，充分利用农村丰富的劳动力资源和自然资源，去办那些投资少、见效快、效益高的企业。这不仅可以为国家节省资金，减轻国家的负担，还可以为国内外市场提供大量工业品，为国营企业拾遗补阙、加工配套，弥补大工业的不足。到20世纪80年代中期，乡镇企业已基本形成了门类齐全的农村工业体系，它的发展，改变了过去工业过分集中于城市的局面。据1983年统计，全国各种服务行业中，乡镇企业系统有2300个县以上的供销公司，28万个运输商业服务企业，300多万个个体商业服务运输企业。它们在为生产、生活服务，活跃农村经济，疏通物资流通中，发挥了很大作用。乡镇企业的产品在全国工业总产量中已占有重要位置，1985年生产全国28%的煤，53%的建材，30%的纸，20%的纺织品，1/3的服装和3/4的皮毛。总之，乡镇企业的兴起大大促进了我国工业化的发展（王瑞璞：《中国农村十年》，解放军出版社1989年版，第293页。）。
第四，发展乡镇企业，积累资金，增加农业投入，促进农业生产的发展。发展乡镇企业，主要是充分利用农业资源，围绕农业办工业，不仅生产大量的农业生产资料，满足农业生产的需要，还通过农牧产品的加工、贮藏、运销开辟农村产品的销路，扩大市场，增加收入，从而增加了自身积累，增强了自我发展的能力。仅就陕西省的情况看，“六五”期间，乡村两级企业直接和间接用于农业的资金达20.5亿元，比国家同期对农业的投资还多1亿多元。在国家对农业基本建设投资较少的情况下，乡镇企业对农业的投入起到了输血作用，促进了农业的发展，提高了农业的生产率和商品率，加速了农业现代化进程。
第五，发展乡镇企业，加快了城乡协调发展的步伐。乡镇企业的发展，促进了农村分工分业的专业化生产，农民亦工亦农。工农业生产互相结合、互相促进，共同发展。在建设新农村中，小集镇成为乡镇企业的集中地、农村商品生产的集散中心。乡镇企业的发展必然推动这些集镇的建设和发展。这些集镇起着沟通城乡交流的桥梁作用，成为农村的政治、经济、文化、教育中心。这不仅加快了农村和小集镇的建设步伐，同时对缩小城乡差别，加强工农联盟起到了积极作用。
四、人民公社：告别历史
◎风暴骤来
◎公社病大流行
◎悄然退场
1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出：随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显然很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，各地要有领导、有步骤地搞好农村政社分开的改革，争取在1984年年底以前大体上完成建立乡政府的工作。
这项事关亿万人民的改革主要是在1984年进行的。由于党和政府的重视和领导，工作进行得比较顺利。到1985年春，全国农村人民公社政社分开建立乡政府的工作全部结束。人民公社成为历史，但人民公社是不能也不应该忘记的。人民公社曾经是中国农村最重要的制度和中国农村社会的存在方式，它伴随着数亿农民度过了二十多个春夏秋冬，是一个时代的象征。
1957年冬至1958年春，全国范围内掀起了大办农田水利的高潮。由于当时提出的水利化目标过高、过大，而国家限于经济条件不可能投入更多财力物力，主要依靠农民群众自身力量予以完成，这就要求在更大范围内、更高程度上由具体经济组织来组织、动员、统筹安排人力、物力、财力。在兴修一些较大规模的水利工程时，又必然会遇到社界、乡界甚至县界的局限，因而大办水利运动中出现打破社界、乡界甚至县界开展协作的现象，进而在局部地区自发出现了小社并大社的情况。
人民公社化运动是从1958年7月份开始的，经过8月份的普遍规划、试办，到9月份已经进入全面高潮。10月1日，新华社报道，全国农村基本实现了公社化，工农业建设和文化事业普遍开花，组织军事化，行动战斗化，生活集体化。到10月底，参加人民公社的农民达到99.1%，组成了26500个人民公社。公社化运动作为一场空前广泛、深刻的社会变革，给农村社会、经济、政治生活领域的各个方面，乃至农民群众个人世代沿袭的生产、生活方式都带来了巨大而深刻的影响。这么一场广泛、深刻、影响巨大的社会变革，竟然能够以短短不足两个月的时间，在历来被视为最保守的农村地区得以基本完成，不能不算是当代中国以至世界历史上的一大“奇迹”。
随着农村人民公社的建立和当时我国政治生活中蔓延的严重的“左”的错误，农村刮起了一股强烈的“共产风”。“共产风”即把平均主义和无偿调拨农民或农业合作组织的财产误以为是共产主义的这种风气，早在人民公社成立之前就已经显露苗头。人民公社建立之后，这股风就大刮起来了。“共产风”刮起固然有多方面的原因，但从根本上来说，还在于人民公社本身存在的弊病。“共产风”可以说是人民公社的诸多弊病的集中表现，基本特征是“一大二公”“政社合一”。毛泽东曾经把人民公社的特点概括为“一曰大，二曰公”。按照毛泽东当时的解释：大，就是人多、地大、生产规模大，各种事业大，工农商学兵，农林牧副渔，人多势众；公，就是社会主义高级社多，公有化程度高。当时认为，规模大，便于农、林、牧、副、渔全面发展，农、工、商、学、兵互相结合，便于集中更多的人力、财力、物力进行大规模的综合性生产建设。从抽象的概念出发，这些不是没有一定道理，但由于大得脱离了当时的实际生产力水平，其结果必然是适得其反。
在几年之前还是一家一户过日子的农民，一夜间成千上万户被聚拢到一个组织内过起了日子。公社纵横数十里，甚至上百里，交通不便，通信落后，信息不通，加上干部文化素质普遍很低，人民公社化运动在当时就造成了严重的社会问题。过早地废除家庭经营，只能造成贫富拉平，人力物力浪费，瞎指挥泛滥，严重挫伤农民的生产积极性。
人民公社公有制程度高，长期被认为是其一大优越性。在并大社的过程中，原来属于高级社的生产资料都无偿转归公社这个更大的集体所有；社员私有的一部分生产资料也归公社所有；社员私养的牲畜和自留地，都被当作资本主义的残余而取消，或转归公社所有。在产权关系这一涉及千家万户农民切身利益的问题上，采用了最简单的办法“一平二调”，一切主要生产资料归全民所有，产品由国家统一调拨使用，上缴利润、生产开支、社员消费均由国家统一确定。办公共食堂、托儿所、缝纫组，实行供给制加工资制，破除资产阶级法权，把原来农村属于全民所有的银行、商店和企业下放公社管理，公社还兴办某些具有全民性质的工业和其他建设事业，在公社所有制中增加了若干全民所有制成分。这些似乎都比过去更公了，但由于人民公社所有制问题上的这一巨大变化脱离了我国农村社会生产力的实际水平，脱离了广大农民的实际觉悟，割断了农民与农业活动之间直接的利益联系，既混淆了社会主义集体所有制和全民所有制的界限，又为无偿占有农民和农业社财产提供了理论上的依据和实际的可能，因而成为“共产风”刮遍全国的根源，造成了对农民社会主义积极性的极大伤害和对农业生产力的严重破坏。
人民公社实行政社合一制度，是当时宣传的又一大优越性。1962年9月21日中央关于《农村人民公社工作条例修正草案》中规定：公社“是我国社会主义社会在农村的基层单位，又是经济组织，又是政权组织，既管理生产建设，又管理财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷及其他基层行政任务，实行工农兵学商结合，成为经济、文化、政治、军事等的统一体”。这实际上是把集体经济组织当作国家基层政权的附属品，使集体经济完全失去了自主权和独立性。在这种政社合一的制度下，公社干部由国家委派。他们掌握着党政、财经、文化大权，享受国家工资待遇，一方面他们是国家基层政权的代表，肩负贯彻落实国家法令、政策的职责；另一方面，他们又是人民公社这个经济组织的领导者和管理者，是全体社员利益的代表，其职责是管理好公社的经济，为全体社员增进福利。但在实际上，由于公社干部不是由社员选举产生，他们的任免与公社生产的好坏和社员经济收入的多少没有直接的联系。这就直接违背了合作经济的基本原则，不利于生产和集体经济的巩固发展。正是由于政社合一这种高度集中制度的建立，为当时“左”的政策的推行带来了一系列的可能，如对农民财力、物力、劳力的直接控制和调拨，在更直接意义上对农民人身的支配，等等，是造成农村中大量发生强迫命令、瞎指挥、大刮“共产风”的体制根源。
人民公社作为“大跃进”运动的产物，实行政社合一体制的初衷也是为了便于组织“大跃进”。因而，“便于领导”四个字集中显示出了政社合一体制在“大跃进”运动中的作用。但政社合一的真正目的，在于为利用行政手段管理经济提供组织保障，同时又为行政机构全面干涉农村社会经济生活的各个领域奠定了组织基础。从而，在组织上为“共产风”“浮夸风”、瞎指挥生产风、强迫命令风和干部特殊化风提供了保证，致使“五风”在整个人民公社时期始终难以从根本上消除。人民公社政社合一的体制在“大跃进”运动后之所以能够得以继续延续，不仅仅是因为政治上要坚持“三面红旗”的需要，更主要的是这种组织形式与以行政手段支撑的单一计划经济体制比较相适应。
针对人民公社化运动逐渐暴露出来的种种问题，从1958年年底开始，中共中央对人民公社体制进行了整顿。虽然这种整顿经常进行，但由于没有从根本上否定人民公社制度，因而任何一次整顿所取得的效果都是有限的，甚至有的反而强化了这一制度，以致广大农民的生产积极性长期受到禁锢和压制，农村社会生产力停滞不前。
同人民公社建立时轰轰烈烈的情景相反，公社制度的结束是以极为平静的方式悄然进行的。公社化给中国农民造成的历史创伤是以极其缓慢的速度愈合的。
关于人民公社制度的改革，中共中央采取了极为慎重的有准备、有步骤、分批进行、稳步改革的方针，力求减少由此引起的社会震动。为了实现公社制度的稳步改革，早在1981年一些率先进行联产承包的省区，如四川、安徽、吉林、甘肃、河南等省，开始进行政社分设的农村改革试点。四川省广汉县向阳公社改得最早，1979年就重建了全国第一个乡政府。1981年全县实行政社分开，取消了公社、大队、生产队原有建制，建立了乡党委、乡政府、行政村，由全村村民大会民主选举产生村长。村长负责完成乡政府下达的任务，处理日常行政事务和民事纠纷，不管生产事宜。恢复农业生产合作社（相当于原来的生产队范围）作为农村的基层生产单位。农业社是农民联合的集体所有制经济组织，实行独立核算、自负盈亏、民主管理。农业社由社员代表大会民主选举社长，社员有权监督和随时撤换农业社干部。广汉县还大胆地革除了农村基层干部的委任制，开始实行民主选举制和聘任制。全乡范围内党、政、企的一切干部和各级领导班子及经营管理干部，一律采取群众民主选举和择优招聘的办法产生。
1982年11月5日，时任副总理的万里在中央农村工作会议上作的《进一步发展已经开创的农业新局面》的报告中指出：“在公社体制的改革上，应取慎重态度，不要采取自上而下层层改变、限期完成的办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来代替它之前，不要轻易变动，以免出现混乱。在公社体制的改革上，决不能搞‘一刀切’、一阵风，要成熟一个改一个。”1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第三十条和第一百零五条明确规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域。乡镇行政区域内行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡长、镇长由乡镇人民代表大会民主选举产生。《宪法》第八条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，鼓励、指导和推动集体经济的发展”。这就为改革“三级所有、队为基础”“政社合一”的人民公社制度，实行政社分设，重建乡镇政权提供了法律依据。
1983年中央一号文件指出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”中央这一规定是针对人民公社“一大二公”“政社合一”的特点作出的。实行以家庭联产承包为主的生产责任制，将从根本上改变以生产队为基础的人民公社“一大二公”体制。政社分设更是直接要求改变政社合一的种种弊端。可见，人民公社体制改革，实际上是对公社制度的废除。
1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求各地有领导、有步骤地搞好农村政社分开的改革，争取在1984年年底以前大体上完成建立乡政府的工作，改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。《通知》提出，当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。《通知》规定，乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。
经过1984年的努力，这一解放农村生产力的变革得到了广大农民的支持和配合，进展顺利。到1985年春，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束。
人民公社制度在中国大地上悄然消失了。这场深刻的伟大变革，不仅迅速地改变着中国农业和农村经济的落后面貌，而且还强烈地改变着中国农民的社会地位和心理状态。
农村改革彻底取消了人民公社的旧体制，结束了多年来对农村基层生产单位的层层平调和剥夺，铲除了瞎指挥、“浮夸风”“共产风”的体制根源，实实在在地从制度上保障了农民集体经济对生产资料和产品的所有权，保障了农民在农业生产和农村各项经济事业经营中的自主权，使农民真正成生产要素和生产成果的主人，从而极大地调动了八亿农民的社会主义积极性和创造性，加快了社会主义农业经济的发展，并为农村的现代化建设奠定了基础。
