载《科学社会主义》（核心期刊）2009年第4、5两期。此文在写作后期得到李正斌的帮助。
论我国地方人大常委会制度的确立与发展
今年是我国地方人大设立常委会30周年。
1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》。这个决议规定：县和县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。这个常委会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责，向本级人民代表大会报告工作。它的组织和职权由法律规定。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并赋予其相应的权力。从那时起到现在，整整30年过去了。
1979年7月1日，这是一个值得隆重纪念的日子。因为，这一天，标志着我国地方人大常委会制度的确立。因为，这个制度的确立是我国1954年确立的人民代表大会制度一次新的飞跃，一个质的变迁。因此，这也是一个值得认真、严肃地讨论的话题。目前，我们对地方人大常委会设立的理由、意义及如何进一步加强地方人大常委会的建设等的认识还远未到位。这也是撰写本文的原因。
一、地方人大常委会的建立与发展
(一)地方人大常委会设立的酝酿
众所周知，我国第一届全国人民代表大会第一次会议是1954年9月15日召开的。这个日子标志着我国人民代表大会制度的正式确立。但是，我们只是在全国人民代表大会这一级设立了常委会，在地方各级人民代表大会则没有设立，只有一个仿照苏联苏维埃模式设立的带有议行合一性质的“人民委员会”。
决定在地方设立人大常委会，经历了一个过程。
首先，在起草1954年宪法和酝酿建立人民代表大会制度的过程中，就曾经有学者提出，应当实行地方与中央一致的原则，同样在地方也设立人大常委会。但是，按那时领导层的考虑，一是地方人大没有立法任务，也不会有多少事情，而且地域越小、代表越少，越便于召集会议，可以不设常委会，同时规定地方人大一年可以召开两次代表大会；二是受“议行合一”思路和苏维埃模式的影响，在当时大多数人还不可能突破这个局限。因而这个意见没有被采纳。后面这个原因恐怕是主要的。
其次，人民代表大会制度建立之后的1956-1957年上半年，中央酝酿扩大人民民主，健全国家制度。为此，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真率团于1956年11月-1957年2月专门考察了苏联东欧六国的议会工作情况，回国后经过认真研讨，提出了健全人民代表大会制度的具体方案，其中之一就是在县级以上地方各级人大一律设立人大常委会。这次提出的方案和意见由全国人大党组向中央写了报告，随后又起草了修改宪法和组织法议案的草稿，准备提交1957年6月召开的一届全国人大四次会议。但不久反右斗争开始了，此事遂被搁置，与此有关的一些说法甚至遭到批判。
再次，1965年，党中央和全国人大常委会又一次提出在县以上地方各级设立人大常委会的问题。原因是：一方面，行政机关任务繁重，需要提拔一批年轻同志到政府工作，但在政府工作的年龄渐老的同志又需要有位置安排，设立地方人大常委会可以解决这个问题；另一方面，人大闭会期间有很多重大问题需要经过人大讨论决定，而且也已经初步意识到政府工作需要经常性的监督，这就需要设立常委会。而且，这个意见在很大范围形成了共识，有两个省甚至提出了建立省级人大常委会的报告。但是，这个意向又被随之而来的“文化大革命”所打断。至此，在地方设立人大常委会之事三提三废。
最后一次，1979年5月，彭真主持立法工作，就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常委会问题，向中央写了请示报告。其中提到设立地方人大常委会有利于民主和法制建设，同时提出恢复人民委员会，认为这样做比革命委员会体制要好得多。报告送到时任中共中央秘书长的胡耀邦那里，胡耀邦当即批转中央主席和各位副主席。邓小平很快批示赞成设立地方人大常委会的方案。5月底，中央政治局常委讨论同意，胡耀邦告彭真照邓小平批示修改有关法律。随后，彭真主持法制委员会修改法律，并提出在地方各级设立人大常委会的同时，将革命委员会直接改称人民政府，不再像文革前那样称为人民委员会。6月，地方组织法修订草案报送中央并经中央政治局同意。之后，在县以上地方各级人大设立常委会的宪法修改方案和有关法律在五届全国人大二次会议上正式获得通过。
应当说，在县以上地方各级设立人大常委会这个结果颇费周折、来之不易。同时，它的设立又是水到渠成、顺理成章之事。这不但是事物发展需要过程使然，而且也与经历了“文化大革命”苦难的人们的伟大觉醒有关。国家不能没有民主，国家也不能没有法制，而民主与法制的实施需要人民权力机关的经常性的存在。这样，从中央到地方各级人民代表大会常委会的统统设立就是理所当然的了。
(二)地方人大常委会设立的过程
1979年下半年，各省、自治区、直辖市在66个县、自治县、不设区的市和直辖市进行了直接选举的试点，第一批县级人民代表大会的常务委员会在此基础上产生。有些省、市的试点县、区延续到了1980年或1982年。例如，笔者曾经工作过的北京市东城区就是北京市的试点区。该区于1980年1月召开区人民代表大会，选举产生了自己的人大常委会。
省级人大常委会的设立也是从1979年下半年开始的。到1979年底，有20余个省、直辖市、自治区的人民代表大会设立了常委会。于1979年8-9月间率先设立省级人大常委会的有西藏、青海、新疆、河南和湖南等省、自治区。1979年12月北京、上海、山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、广东、广西、四川、云南、陕西和甘肃等省、市、自治区的人大常委会相继产生。除海南、重庆两个后设立的省、市外，其余也均在1980年上半年选举产生。
到1981年底，全国县级以上地方人民代表大会，包括29个省、自治区、直辖市，2700多个县、旗、自治县、自治旗、市、市辖区，都先后设立了自己的常务委员会。至此，在地方设立人大常委会的工作历经两年半的时间圆满结束。
(三)地方人大常委会的制度规定
县级以上地方人大设立常委会作为一种国家制度，作为人民代表大会制度的重要组成部分，它的性质、地位、职权都是由宪法和法律规定的。根据1982年通过的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《宪法》和《地方组织法》），作为宪法和法律规定的地方人大常委会，具有以下法律定位或属性。
首先，地方人大常委会依法设立。《宪法》第96条规定：“县级以上的地方人民代表大会设立常务委员会。”《地方组织法》第35条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会设立人大常委会。”
其次，地方人大常委会的组成、性质和地位。《宪法》第103条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成，对本级人民代表大会负责并报告工作。”《地方组织法》第35条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。”《地方组织法》第36条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。”
再次，地方人大常委会的职权。《地方组织法》第38条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤消本级人民政府的不适当的决定和命令；撤消下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。”《地方组织法》第39条把上述内容具体表述为14项职权。
这些宪法和法律规定连同其他有关内容一起构成了作为国家制度的地方人大常委会制度。地方人大常委会正是依照这些制度规定构建组成并履行职责的。
(四)地方人大常委会的建设发展
地方人大常委会设立30年来，伴随着改革开放的脚步，得到了长足的进步和发展。主要表现在以下方面。
1地方人大常委会行使立法权：成效显著。1979年7月，五届全国人大二次会议制定的地方组织法规定，省一级地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定地方性法规，从而改变了立法权集中在中央的状况，开始向一元多层的立法体制转变。以后，又把立法权进一步下移至省会市、自治区政府所在市以及经中央批准的较大的市。30年来，有立法权的地方人大及其常委会先后制定了7000多件地方性法规，成为国家法律体系的一个层次和重要内容，它们与全国人大及其常委会制定的500多件法律、法律解释和有关法律问题的决定，与国务院制定的行政法规一起，基本形成了中国特色社会主义法律体系，为依法治国、建设社会主义法治国家提供了法治保障。
2地方人大常委会行使重大事项决定权：逐步到位。按照地方组织法规定，地方人大常委会有讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项的权力；有根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更的权力等。这些权力覆盖了本行政区域内的方方面面，为人民经常性地行使当家作主的权力提供了保障。可以说，举凡本行政区域内的所有重大事项，除法律规定由代表大会作出的之外，均是由代表大会的常委会作出的。仅从这一点也可以证明，地方人大常委会的设立从根本上保证了人民当家作主权力的经常性行使。
3地方人大常委会行使人事任免权：不断规范。按照地方组织法规定，地方“一府两院”的领导（包括政府正副职、法院和检察院的正职）由本级人民代表大会选举产生，其余（包括一府两院正职的代理人选的任命，政府领导副职的个别任免和政府组成人员的任免，法院副职领导和法庭领导、审判委员会委员、审判员的任免，检察院副职领导和检察委员会委员、检察员的任免等）均由人大常委会决定任免。30年来，在坚持党管干部原则的同时，各级地方人大常委会忠实履行了自己的人事任免权，把任命人民满意的国家工作人员作为自己的崇高使命。并且，在履行自己的这项职责中进行了许多创新性的尝试和探索，如任前考试、任前在常委会做供职发言、任期内进行述职等。与此同时，人事任免程序也不断得到健全和完善。
4地方人大常委会行使监督权：成绩巨大。按照地方组织法规定，地方人大常委会有“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作”的权力。30年的历史证明，这既是地方人大履职空间最大的一个领域，也是地方人大充分发挥用武之地的一个广阔舞台。30年里，各级地方人大在这个领域进行了大量的创新和广泛的探索。比如，听取和审议专项工作报告、执法检查、工作评议、述职评议、个案监督、责任追究、代表持证视察等做法。而且，许多人大常委会制定了单项监督性法规或办法，大部分省级人大常委会制定了综合性的监督条例。其中，许多做法得到全国人大的充分肯定，有些写进了《全国各级人大常委会监督法》。应当说，正是地方人大常委会这种普遍覆盖的、持续不断的对人民赋予一府两院的权力的监督，切实保证了人民权力的人民属性。
5地方人大常委会代表工作：日趋完善。地方人大常委会的代表工作，就是为代表履职服务和提供保障的各项工作。30年来，地方各级人大常委会围绕为代表履职开展了大量工作。如，为了保证代表在大会期间履行好自己的职责，在会前组织代表对一府两院工作进行视察，组织会前代表活动就各项大会议程、文件、名单等进行初步讨论，在会上分专题组织一府两院回答代表咨询等等，为代表会议期间履职做了大量工作。如，组织代表开展闭会期间的各种活动，学习法律法规，进行履职培训，提高代表与履职相关的素质和能力；运用各种渠道，通报各种信息，让代表知情知政；发放代表活动经费，保证代表履职费用；公开代表信息，方便选民联系代表；在城市街道设立代表工作机构，为代表履职提供帮助；组织一府两院认真办理代表议案和批评、建议；记载代表履职活动，开展代表向选民述职；组织代表列席常委会、专门委员会，参与各种议事和监督活动；广泛征求代表对立法项目和法规条文的意见，参与立法听政；积极维护代表合法权益，帮助代表解决困难；有的还按行业组织代表小组，开展富有行业特点的代表活动等。总之，地方人大常委会为代表履职开展了大量卓有成效的服务和保障工作，工作形式不断丰富，工作机制不断创新，使人民代表这一人民代表大会的主体得以比较充分地发挥了作用。
