王的意志由专职官员宣谕，使遵而行之。《夏官·撢人》：“掌诵王志，道国之政事，以巡天下之邦国而语之，使万民和说而正王面。”郑注，“以王之志与政事谕说诸侯，使不迷惑”。又《秋官·掌交》云：“道王之德意志虑，使咸知王之好恶，辟行之。”王的好恶，是诸侯或避或行的依据。
对诸侯的言行，王也随时加以考察。《秋官·大行人》云：
春朝诸侯而图天下之事，秋觐以比邦国之功，夏宗以陈天下之谟，冬遇以协诸侯之虑，时会以发四方之禁，殷同以施天下之政。
郑注，“图、比、陈、协，皆考绩之言”。四方诸侯四时轮流而来，王见诸侯则考察其事、功、谋、虑，并集合四方诸侯发布禁令，命其政。如有犯命者，则有所谓，九伐之法”，《大司马》云：
以九伐之法正邦国；冯弱犯寡则眚之，贼贤害民则伐之，暴内陵外则坛之，野荒民散则削之，负固不服则侵之，贼杀其亲则正之，放弑其君则残之，犯令陵政则杜之，外内乱：鸟兽行则灭之。
其中负固不服、犯令陵政属于对抗中央；野荒民散为治理不善；冯弱犯寡、贼贤害民、暴内陵外、贼杀其亲、放弑其君、外内乱、鸟兽行是为政昏乱，皆属于违王命，必须眚之、伐之、坛之、削之、侵之、正之、残之、杜之、灭之，绝不允许其得逞。但在同时，又采用怀柔和安抚的政策，《秋官·小行人》云：
若国札丧，则令赙补之；若国凶荒，则令赒委之；若国师役，则令槁之；若国有福事，则令庆贺之；若国有祸灾，则令哀吊之。
王还定时派大臣安抚诸侯，即《大行人》所谓“岁遍存；三岁遍；五岁遍省”。又用中央的语言、辞命等教习要服之国的官员。用中央的名物制度统一它们，故《大行人》又云：
七岁属象胥，谕言语，协辞命；九岁属瞽史，谕书名，听声音；十有一岁达瑞节，同度量，成牢礼，同数器，修法则；十有二岁，王巡守殷国。
为明了各国的情况，便于控制，王于夏官设山师、川师、原师等职，掌邦国山川之名称。又命训方氏，掌道四方之政事与其上下之志”，还令小行人适四方，采风俗善恶之事，编撰分类，供王备览。《小行人》职云：
其万民之利害为一书，其礼俗政事教治刑禁之逆顺为一书，其悖逆暴乱作慝犹犯令者为一书，其札丧凶荒厄贫为一书，其康乐和亲安平为一书。凡此五物者，每国辨异之，以反命于王，以周知天下之故。
对四方各国的政治、经济、风俗等方面情况，调查得极其仔细，可见，这种控制是相当的具体。
综上所述，《周礼》在畿内采用的是郡县制式的管理方法，集地方之权于中央。对畿外诸侯则采用强力控制，使之成为诸侯代管的地方机构。显然，作者怀恋儒家的分封制，但又不愿容忍诸侯坐大，以末侵本，所以有针对性地采取了一系防范措施。中央集权制的特点，荀子说是，权出于一”，就中央与地方的关系而言，是要集中权力于中央。他的政治学说虽仍保留了公侯、大夫、士等名称，但其自治权力与过去的封君相比，已大大削弱，中央有权对其中不轨者进行惩处：“制度以陈，政令以挟。官人失要则死，公侯失礼则幽。四方之国，有侈离之德，则必灭。”就君臣关系而言，王有制约群臣的权力，但不负责具体政务。其主要职能为“论一相，陈一法，明一指”。论一相，即有权任免国家最高行政长官；陈一法，明一指，即有权颁布政策、法令。《周礼》的作者吸收了荀子的思想，希望实行中央集权，因此，要求诸侯在中央集权的指导下活动，这是《周礼》政治结构的又一特色。
（第五节 《周礼》是理想国的典制
关于《周礼》一书的性质很早就有人提出它不是某朝典制的实录，而是对未来政体的构拟和规划，孙处说：
周公居摄六年之后，书成归丰，而实未尝行。盖周公之为《周礼》，亦犹唐之显庆、开元礼，预为之以待他日之用，其实未尝行也。
孙处看到《周礼》中有种种谬于周初史实之处，因而认为它不可能是西周官制的实录，而是如同唐朝的《开元六典》之类，是“预为之以待他日之用”的治国之典。孙处的看法，有许多合理的成分，但是，他又拘泥于“周公制礼”之说，认定周公写过礼书，因而牵合二者，说《周礼》是周公预为他日之用所做，终未脱，周公手作的窠臼，至为遗憾。
一国之制，必然是该国历史长期发展的产物，其职官之设，也必然随时势而变异，呈现出各自的特点，春秋列国之制多不相同，即是明证。《周礼》若是某朝典制实录，当有这种“不规则”的特性。但是，书中所见的许多制度却过于规范，与先秦古籍对勘，往往不合，时见抵牾。若稍做分别，其不可信者可有三类，现略举其例如下：
一、过于理论化的制度。《周礼》一书，明显地受到阴阳五行思想的浸润，因此，它将王的居处安排在天下之“中”，即天地四时、阴阳五行的会合处。《周礼》用数尚“六”，就是象征王统辖天地四方六合和阴阳五行，为此之故，王之官为“六官”；王之政为“六典”；王之居有“六寝”；王之民在“六乡”、“六遂”；王之馈，食用“六谷”，膳用“六牲”，饮用“六清”；王之车有“六车”；王之闲有“六马”；王之军有“六军”；王之卜有“六龟”；王礼神用“六玉等，不胜枚举。《天官)小宰》职又有“以官府之六叙正群吏”、“以官府之六属举邦治”、“以官府之六职辨邦治”、“以官府之六联合邦治”、“以听官府之六计，弊群吏之治”云云，简直类同于文字游戏。这一切无疑是为了迎合阴阳五行理论的需要，绝不是实有之制。
二、过于整齐的制度。《周礼》的王宫，建于“地中”，以此为中心，而有“面朝后市”、“左祖右社”之布局。王城方九里，四墙各开三门，共有十二座城门。“国中九经九纬，经涂九轨”，城内有经纬交错的道路各九条，其中经路可容九辆车并行。以王城为中心，由近及远又有郊、甸、稍、县、都的区划，形成方千里的王畿。再以王畿为中心，由近及远又有九畿的划分。如此整齐的版图，古今中外皆未之见。周代的疆域不可能有如此之大，畿服也不可能有如此整齐，其出于理想，当无可置疑。
再如《周礼》的沟洫之制，也堪与九畿、王畿之制相匹，《地官·遂人》职云：
凡治野，夫间有遂，遂上有径；十夫有沟，沟上有畛；百夫有洫，洫上有涂；千夫有浍，浍上有道；万夫有川，川上有路，以达于畿。
《周礼》一夫受田百亩，夫田之间有深、宽各二尺的水道，遂”，遂旁有可容牛马通过的道路“径”；每十夫所受田之间有深、宽各四尺的水道“沟”，沟旁有六尺宽的道路“畛”，可容大车通行；每百夫所受田之间有深、宽各八尺的水道“洫”，洫旁有八尺宽的道路“涂”，可容乘车一轨通行；每千夫所受田之间有深、宽各十六尺的水道“浍”，浍旁有十六尺宽的道路“道”；每万夫所受田之间有最大的水道“川”，川旁有二十四尺宽的“路”，直达王畿。在这里，农田的沟洫已经河网化，道路已经棋局化，大小相承，纵横交错，甚为壮观。准此，则千里王畿为一马平川，无山陵横断，无泽薮阻隔，一切皆可随意规划。但是，这种水平的规划，遑论西周，就是当代以，移山填海”著称的，大跃进”时代也未曾做到过。
《周礼》的作者在构拟行政区域时，并没有现存的都邑、山川之类需要顾忌，大地只是一张白纸，尽可描画，“辨方正位”之后，便可“体国经野”。《天官·叙官》郑注云：
“体犹分也，经谓为之里数。”因此，大司徒“以天下土地之图”，建造邦国、都鄙的畿疆并沟封之；小司徒，经土地而井牧其田野”，国野、邦国、都鄙等，按土地之图划分就是。这样划分的版图如何会不整齐？
三、过于繁缛的制度。《周礼》有些制度太具体、琐屑，如：《春官·司尊彝》职云：
“掌六尊六彝之位，诏其酌，辨其用与其实。春祠、夏，裸用鸡彝、鸟彝，皆有舟；其朝践用两献尊，其再献用两象尊，皆有罍，诸臣之所昨也。秋尝、冬烝、用斝彝、黄彝，皆有舟；其朝献用两著尊，其馈献用两壶尊，皆有罍，诸臣之所昨也。凡四时之间祀，追享朝享，用虎彝、彝，皆有舟；其朝践用两大尊，其再献用两山尊，皆有罍，诸臣之所昨也。”如其说，则《周礼》六尊、六彝分别名为献尊、象尊、著尊、壶尊、大尊、山尊，鸡彝、鸟彝、斝彝、黄彝、虎彝、彝。我们若用出土铜器与，之比较，便可见其谬。
尊、彝本是青铜礼器的通称，而非专名，因此，殷代铜器虽然已有爵、斝、觚、觯、卣等种种形制，但铭文都不称之，而浑称“尊彝”。入周以后，铭文渐称其专名，如鬲、簋、鼎、簠、盘、匜等。《周礼》六尊、六彝若是指“浑称”，则与周代已称专名之史实不合；若是专指今人所说的尊与方彝，则器物形制更是无法相合。容庚先生将尊分为鸱鸮尊属、象尊属、羊尊属、鸟尊属、虎尊属、牛尊属、鸟首兽尊七类，除象尊与之相合外，其余均不类，献尊、著尊、大尊等皆不知为何物。或说六彝之别在其身之花纹，故有鸡彝、鸟彝、虎彝之别，但铜器本身并没有这种区别，西周盛行饕餮纹，故当时的器物多著此，如《令方彝》、《师遽方彝》等均是遍体饰饕餮纹，《令方彝》虽还有两尾龙纹及鸟纹，但在布图中不为主，不得以鸟彝名之。至于蜼彝、黄彝之类，连注疏家也难以说清是何物。类似的例子，《周礼》中还很多，有的前面已提到，此不赘述。
以上三类制度有一共同的特点，就是脱离实际，看起来尽善尽美，但无法施行。历史上苏绰、王安石等都想将《周礼》中的制度搬到现实中去，但都不能成功，原因之一就在于此。
《周礼》的作者对于自己亲身面临的社会制度，当有许多的不满意，希望它能变得完美无缺。但是，他没有针对时弊，一一救其失，而是想将现实世界全盘推倒，另砌炉灶，按照他自己的世界观重新设计理想社会，因此，从王城的选址开始至九畿的分布，从六官分职至万民生活，包罗万象，巨细无遗。由于它先有理论，后有具体内容，因而内容多迁就理论，或硬凑其数，或强生分别，故多与史实不合。虽然其中也掺入了若干旧制，但由于它已与理想之制相糅合，往往不再保存其原貌。
总之，《周礼》是政治学上的理想国蓝图，是一种政治模式，若第六章《视之为西周或先秦官制的实录，就会误入歧途。
