从嘉靖、隆庆以来，官员玩忽职守，权贵欺瞒赋税，已经蔓延34年之久，几乎成为不治之症，在万历初年骤然改观，从怠惰成风到举职不废，这是不容等闲视之的转变，这是成功地利用传统官制而又结合现实情况，加以修缮、调整，强化监察的重要成果。焦竑在万历末年的《玉堂丛语》指出，在洪武、永乐年间，各级官吏被考核不称职而遭罢黜的不过数十人，至万历时期被罢黜的几近两千人，比明初多四十多倍，不法官员几十倍增长，一方面是明末官场风气败坏的表现；另一方面也是实施考成法对官员严加考核的结果。张居正也因此得罪了许多官员，以致身后很快遭受攻击，考成法也被废止了。张居正执法的雷厉风行、不留情面招致了时人苛猛的非议，但也有人对其进行了理性的辩护。明代著名学者沈德符在《万历野获编》中详细记载了考成法实施的过程，认为若论改变行政怠惰、玩忽取守之官场风气，首推考成法的实施，最明显的成效就是使法纪得以伸张，使正气得到弘扬。所以，考成法是政治改革之首，是新政之基。
另外，张居正在实施考成法以理财为中心考察在职官员的同时又不拘一格用能人，不断为沉寂的官场添加新鲜血液。改革必须改变不合时宜的法规，这是一场剔除积弊，推陈出新的变法运动，没有法规的更新就谈不上真正的变法，可随行已久的法规已形成传统的制度和社会意识，对新政往往造成很大的阻力；改革本身又要触动一批既得利益者，面临他们顽强的抵制。要突破这种阻力，首先要有一批勇于任事的革新的同道者去实践，改变现状。所以，不论古今中外，改革都需要重新组织力量，网罗人才，建立精干的班底。
张居正对此体会尤深，他认为：“法之不行，人不力也。不议人而议法，何益？下流壅则上溢，上源窒则下枯。决其壅，疏其窒，而法行矣。”决壅疏窒，谈何容易？这是牵动全身的大手术，新的规章法度能不能实行，关键在人，突出“人”，表达了张居正对人才的渴望。另一方面，考成中不断淘汰失职的官员，也要及时补充官僚队伍。改革愈向前推进，对人才的要求愈加迫切。因此，张居正疾呼：“非得磊落奇伟之士，大破常格，扫除廓清，不足以弭天下之患。”显然，原有的官僚队伍是不能满足这个要求的，有人还为此埋怨举朝人才不济。张居正对此不以为然，反驳说：“天生一世之才，自足一世之用。”“不患无才，患无用之道。”不是人才不济，而是掌权人遴选官吏有私心，这才是要害之所在。他一再告诫吏部对人才的物色，不论是否亲故乡党，也不论是否有过错，只要能办实事、忠于朝廷的就予以录用，一切都以能力为准，什么闲言碎语都在所不计。这是他一贯讲求效率、注重功实的表现。
张居正起自下层，深知出身寒门的疾苦。然而，他用能人思想的形成，是他通观历史，经过深思熟虑后提出的见解。他认为，魏晋以来用人唯门第、出身，到隋唐设科取士才得以从平民中发现人才，但大官要职还多为世家大族，有的从恩荫制度中也能获得高官厚禄。只有本朝，真正做到立贤无方，唯才是用。明太祖用人选才的范围最广，“僧道皂隶，咸得为九卿”。他搬出明初僧道皂隶都能成为国家大员的例证，来说明用才不拘出身是当朝的传统，这在以农民起义建立王朝的明初，并不是稀罕事。可在建国两百多年后的明王朝，这种事情就很少见了。权贵勋戚、大僚长吏已结成强大的关系网，主导了官吏的起用与升降。重视出身、资格和关系的亲疏，已成为选拔优秀人才的障碍。在这种情况下，很难再有僧道皂隶出山的机会。张居正运用开国之初的事例，为不拘一格选用能人寻找历史依据，就此还做了创造性的发挥，提出：“采灵菌于粪壤，拔姬、姜于憔悴。王、谢子弟，或杂在庸流，而韦布巷之士，化为望族。”豪门沦为平民，布衣化为望族，以世家大族的兴亡盛衰，来说明到下层去发现人才是历史发展的必然性。综观一部二十四史，每当王朝末世，各种社会势力的冲撞和较量都为人才的造就提供了机遇，不论是颠覆旧王朝的起义，还是统治者力挽狂澜的改革，都有一批来自底层的佼佼者脱颖而出。陈胜一句“王侯将相宁有种乎”以不甘屈居下层的雄才心理，表现取而代之的追求；张居正一句“采灵菌于粪壤”则从治国理政的需求出发，表达到底层发掘人才的渴望。陈胜是以破坏秦王朝的现存秩序为手段，再造一个君主的替代者，而张居正却以革新朝政为目的，重整已经颓败的社会秩序。不同的时代和立场，不论是主观的诉求，还是客观的寻觅，都强烈地反映了社会变革时期人事代谢的历史需求。
改革时的人才涌现，不同于社会动乱时的自发闯荡，是靠自上而下有序的发现。张居正不愧是善于发现千里马的伯乐，这首先得力于他对人才的大度，选择人才不咎既往，不计前嫌，不以一己爱憎用舍，不轻信是非毁誉之说。他不仅在理论上有创见，在实践中也能不随流俗，做出表率。被委以清丈土地重任的张学颜，本是其政敌高拱的门生；礼部尚书马自强因为触犯张居正，本不敢再有晋升的奢望，但仍然被张居正推荐入阁；庞尚鹏在隆庆年间被贬为民，万历四年（1576年）又被起用，出任福建巡抚，成为经济改革的主将；被罢免的水利专家潘季驯由张居正重新起用治水，并给予充分的信任，给他经费以及人事筹划的大权，真正做到有职有权，从而保证了工程的顺利完成。在北方防务中，张居正起用了一大批英勇善战、严于治军的将才。出自行伍的李成梁、由南方北上的戚继光、善出奇招的王崇古，在任用时都曾遇到不同的阻力。善于水战的戚继光到北方主持练兵，最后有力地阻击了鞑靼的侵扰。出身贫寒，行为不检的李成梁出任总兵官。坚决支持王崇古对明朝的世仇俺答力主优抚的和议。他甘冒风险，力排众议，重用戚继光等人，终于赢得胜利，从此结束了北方的战争状态，恢复了蒙汉人民的友好往来。在南方，他任用曾省吾、殷正茂、凌云翼、张佳胤等一批有勇有谋之士，平息了多年的动乱，使边境晏然，人民乐业。《明史》在称赞边臣的功劳时，充分肯定了张居正的用人方略：“委任责成，使得展布，是以各尽其材，事克有济。观于此，而居正之功不可泯也。”
对于地方官的考核，张居正尤为重视，亲自过问，毫不懈怠。他认为，哪里吏治不清，哪里就不太平。南方多祸乱，人们多怪罪民风强悍，他却说：“广中患不在盗贼，而患吏治之不清，纪纲之不振。”地方官凡有虚文矫饰的，都列为不合格。他强调的是，能安民者就是致治之道。张居正的识才、爱才、怜才在史籍中留下许多佳话。
明代官场有一个不成文的规则，就是用人时往往要看容貌，英俊出众的因此占了便宜。曾经就有一名福建德化县的知县，三年任满，考核合格，文章也得了优等，因为其貌不扬，得到的批语是：“文虽优而貌颇侏儒，不得列。”这知县一气之下写了首打油诗，张贴在衙门前：“为官不用妙文章，只要胡须及胖长，更有一般堪笑处，衣裳秘得硬绷绷。”张居正也遇到过一个长相不佳的官员，嘉兴的同知黄清，他才思敏捷、处事有方，但因为长相丑陋，又是个独眼，因而官运不佳。张居正得知以后，破格起用，使他一展才能，取得良好政绩。
当时，有一个叫殷正茂的将领，他的声誉并不好，但为官严厉、强悍。在南方发生动乱时，张居正认为除了他之外无人能平定这场风波。果然，殷正茂一出师就马到成功。实际上，张居正所用之人的人品良莠不齐，对此他并非心中没数，有的全面放手，有的有限制地使用，有的加以牵制。殷正茂为官并不清廉，但在张居正的手下就不敢放肆。在用人方面，张居正有个理论：“埙箎不同器，和鸣发宫商。方圭与圆璧，俱登君子堂。民生各有性，迭用异柔刚。”埙、箎是用陶和竹制作的两种乐器，质料不同，但相互配合使用却能奏出和谐的音乐；美玉有方也有圆，都可陈列在大堂；民性有柔有刚各不相同，用得其所就能发挥不同的作用。
对此，时人对张居正有个颇为中肯的评价，认为他素来少留人才，对人才的观察和使用，每每在常人之上，称赞他“夫能长百人者，必其才兼百人者也”。
确实如此，张居正在改革中之所以能所向披靡雷厉风行，关键是他的周围有一批得心应手的人才，群相呼应。能驾驭百人者，其才必在百人之上，宰相指挥的是千军万马。正是因为张居正有过人的胆识和气度，才能运筹帷幄，举重若轻，这也正是他个人魅力之所在。
抑制兼并，施惠于民
和历代改革中兴之臣面临的问题一样，张居正也面临朝廷财政收入严重不足，入不敷出的困窘局面。表面看来，是因为应征税的土地越来越少，税源枯竭。这对人口越来越多的大明王朝来说是一个悖论，怎么人越来越多，土地却越来越少了呢？原来，土地都被大户人家、豪族官僚兼并去了，而按明朝法律，皇族及功臣后代还有当朝权贵是不用交税的。这使得一些小民为了避税，也不得不选择和这些特权阶层合作，将大量土地归到他们名下。
明朝中叶，贵族大地主兼并土地的情况相当严重。全国纳税的土地，约有一半为大地主所隐占，他们拒不缴税，严重地影响了国家收入，社会矛盾激化，农民起义接二连三地发生。明王朝处于危机四伏的境地。临危受命锐意改革的张居正面对这种现状，他不可能出台相应的法规，直接来抑制土地兼并。为了增加财政收入，又客观上阻止土地兼并，张居正开始提出重新清丈土地，而赋税的多少不分权贵平民，一律按地亩多少收取。这样就使很多被隐瞒的土地浮出水面，增加了税赋来源，一些权贵为了摆脱课税，也不愿意再随意兼并土地了。
明初田赋仍沿袭两税法，即按赋役黄册所载之田，按亩征税，分夏秋两次交纳；输纳日期，夏税不得过八月，秋税不得过次年二月（有时为当年十二月）。明初，国家的赋税徭役还是比较轻的，明朝赋税规定，有田赋，有丁赋，但它的丁赋也多以田产多少派征，与实际人口并无大的关系。朝廷所要求的只是赋税要保证按期如数缴纳。明太祖出身于农民，深知农民遭受的剥削之苦，采取了轻徭薄赋，与民休息的政策。朱元璋曾说：“农为国本，百需皆其所出。”为了发展农业，首先要把战后流散的农民固着在土地上。为此，朱元璋曾多次令民归耕，并以减轻赋税为鼓励措施。洪武元年（1368年），规定允许百姓垦荒田为己业，并免徭役和赋税三年。洪武三年（1370年），令苏、松、杭、嘉、湖五郡无田百姓到临濠垦种，官给钱、粮、耕牛、种子，免徭役三年。又因北方近城地多不治，“召民耕，人给十五亩，蔬地二亩，免租三年，有余力者不限顷亩”。“额外垦荒者永不起科。”又令四方流民各归田里，丁少地多者，不许多占，丁多地少者，验丁拨给荒田。这些措施召回了很多流散贫民，也有利于人民生活的安定和农业生产的恢复。明初的农业税只有三十税一，这比欧洲同期的十一税要轻很多。由于明初吏治甚严，政府官员不敢随意增加苛捐杂税，明初的国家的赋税一直保持在一个比较正常的水平上，农民的负担也比较轻。 但到了后期，因为土地兼并，应交税的土地越来越少，致使财政收入逐年减少，农民的负担也逐渐加重。
但在明朝，兼并土地最严重的恰是皇帝对皇亲贵族和官僚功臣的赐田。刚开始，这种赐田还有节制，如明太祖分别于洪武三、四年只赐给魏国公徐达、韩国公李善长等田658顷；洪武六年（1373年）只赐给亲王土田各百顷，并对赐田亲定祖训以戒之。到宣宗时仍得到一定程度的遵守，如宣德四年（1429年）皇叔请求赐田时未给。有节制的赐田发展到后来，成为最严重的土地侵夺。特别是自洪武九年（1376年）允许开辟庄田以来所形成的皇庄、王府庄田以及勋戚庄田所占夺土地最甚。如成国公朱允祯在赐田外又侵地9600余顷；外戚王源原只有田地27顷，后占夺民产至2200余顷；忠国公石享在怀来县豪取民田1700余顷；孝宗一次就赏给建昌侯张延龄田16700余顷。总计明代只是王府庄田（不含勋戚庄田和皇庄）就达二三十万顷之巨，而全国耕地面积，在洪武二十六年（1393年）才850余万顷。到明熹宗下令赐桂、惠二王田而各州县无地可拔时，竟令各地人民分摊银租，叫“无地之租”。加上一般地主如江南豪绅富室也通过巧取豪夺，少者占田数百亩，多者上万亩，导致明末土地极度集中，比宋朝还厉害，广大农民倾家荡产，被迫沦为佃户、长工。在浙江和福建，有田者占1/10，其余9/10是佃农，安徽地区“绝无一亩者居十之七八”。田租也日益苛重。江南地区，农民每亩所收，多者不过三石，少者只有一石，而地主向农民征收的地租，一般在一石二三斗，个别地区高达两石。在福建地区，有田的地主可以“坐享七成之利”。
明朝中后期最突出、最严重的社会问题，莫过于土地兼并及由此导致的一系列社会危机。皇室、贵族和宦官大量侵占民田。明代皇帝带头兼并土地建立皇庄，使土地兼并之快之猛之多，均为历史上所罕见。皇帝带头，宗室、贵戚也不甘落后，分别通过“钦赐”、“请乞”（求皇帝赐田）、“投献”（农民被迫献出田产）、“占夺”和“价买”（利用权势用低价购买）等手段攫取大量土地，辟为庄田。土地兼并使大批农民逃亡，成为乞食而活的流民，国家财政收入与载籍户口也明显减少。明朝统治者害怕流民“团聚为非”，经常派兵镇压，或强迫返籍，逼得流民走投无路，相继揭竿而起。
封建王朝的财政来源主要是以土地和人口为依据征收赋税，明初的赋税制度基本上是沿袭唐中叶以后的两税法，即向土地所有者征田税，按人头派差役，分夏秋两季征收。所以，土地和户口是王朝财政和劳动力的主要来源，这两者都要有相应的计量为前提。明初经过战争的重创，土地大量抛荒，人口成批逃亡，田地和人头都已失实，为此重新审核整顿，以户为主登记造册，用黄册记载户口，鱼鳞册绘制田亩，详列丁口、田产及应负担的赋役，一式四份进行登记，分置各级官府，作为定额征收的根据。随着岁月的更替，田地和户口都有变化，每十年要重新编订一次，增删补漏，这是税收的主要来源，其他如鱼课、盐课、茶课、桑丝、药材等商品生产的税收都有定制。有了确切的人口和田亩，也就稳定了王朝的税收。
