2011年5月27日，辽宁省十一届人大常委会第二十三次会议通过了《辽宁省市场中介组织管理条例》。这是一部在人大代表有关地方立法的议案中选定的立法项目，采用委托起草法规草案方式，广泛听取各方面意见，经常委会会议三次审议，比较充分地集中社会智慧和反映人民群众意愿的地方性法规。立法机关在整个立法活动中，比较充分地运用了当前地方立法工作中通常采用的民主立法形式，在立法方面体现了人民当家作主权利的行使，彰显了我省民主立法的进步，在辽宁省地方民主立法的实践和探索上，具有引导和示范的意义。
一、法规项目来源于人大代表议案
发挥人大代表在地方立法工作中的作用，扩大人大代表参与地方立法工作的途径，是保证人民当家作主、坚持以人为本、立法为民的指导思想在地方立法工作中的具体体现，是推进科学立法、民主立法的重要举措。这些年来，我省人大及其常委会注重发挥人大代表在地方立法中的作用，积极采取措施支持和保障人大代表在地方立法工作中依法履行职责，特别是对办理人大代表议案，将人大代表的立法建议转化为法规案方面尤为重视，进一步发挥了人大代表在地方立法中的作用。
辽宁省人大常委会制定《辽宁省市场中介组织管理条例》，起初就是源于人大代表在省人代会上的议案。2008年和2010年的省人代会上，营口市代表团和辽阳市代表团分别提出了制定省中介组织管理条例的议案。省人大常委会主任会议对这项人大代表在两次人代会上提出的立法议案非常重视，经过慎重研究，决定将这项议案列入省人大常委会五年立法规划和2010年的立法计划。主要基于以下几个理由：
（一）现阶段政府与中介组织的关系还存在一些问题
目前，我省部分中介组织与政府职能部门的脱钩工作还不彻底。一些中介组织对外宣称已彻底脱钩，实际上还在依靠或部分依靠政府职能部门运转，实行半脱钩甚至是未脱钩。其结果是削弱了中介组织的独立性，抑制了中介组织的正常发育，并对中介组织在经济活动中的形象与权威产生消极影响。
（二）政府对中介组织的调控和监督不力
一是法律法规滞后。我国目前没有规范中介行业的基本法，对中介组织的性质、地位、功能、资格确认程序等缺乏明确规定。二是管理体制混乱。在一些地方，政府部门随意规定进入某一类服务市场的中介组织的特许权和资格标准，致使中介资格标准过多过乱。三是监管能力不强。目前，仅靠工商行政管理部门在经营方面进行监督显然是薄弱的。一些政府部门在“管得住”方面没有有效措施；许多中介行业还没有建立起自己的行业协会和本行业的信息档案，缺乏自律性。
（三）中介组织自身存在问题较多
一是有些中介组织不讲诚信，经常出现有悖市场规则的行为。二是一些中介组织规模小、业务单一及人员素质低下。三是中介组织总量不足以及发展不平衡，一些亟待建立的中介组织迟迟未能建立起来，欠发达地区和乡镇的中介组织发育迟缓。
常委会主任会议通过将这项立法议案列入省人大常委会五年立法规划和2010年的立法计划，制定我省的中介组织管理条例，以加强对我省中介组织的管理，规范中介组织行为，从而有效地解决当前我省中介组织发展存在的行政管理体制不顺、多头监管、部门分割、发展无序、监管不力以及一些中介组织定位不准确、经营行为不规范、从业队伍基础薄弱、职业道德和服务质量低下等问题，实现保障公共利益和当事人合法权益，促进中介组织健康发展的目的。
二、采取委托的方式起草法规草案
制定我省中介组织管理条例，是我省一项重要的地方立法任务，省人大常委会主任会议决定将起草工作交由省人大法制委员会负责。那么，法制委员会是自行开展起草工作，还是委托有关单位进行起草，是立法首先需要解决的问题。法制委员会经过反复研究，从有利于发扬民主、深入开展调查研究、确保法规起草工作的科学性与公正性、切实维护有关各方利益的角度出发，最后决定委托辽宁省地方立法研究会负责条例草案的起草工作。实践证明，这一决定是正确的，也是实现立法法规定的“立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动”的一种有效方式。
第一，能够充分发挥省地方立法研究会在地方立法中的作用。涉及中介组织的立法比较复杂，要研究解决的问题很多，在法规草案起草过程中，需要一些有立法工作经验，对政府组成部门职能比较了解，工作中兢兢业业的同志参与。我省地方立法研究会由各方面的人员组成，有多方面的人才。会长董九洲是省人大常委会原分管法制工作的副主任，有几位副会长是近年退休离岗的省人大法制委员会的主任委员和副主任委员。这些同志具有丰富的地方立法工作经验，长时间担任领导工作，对政府各部门的职能比较熟悉，工作认真负责。将中介组织管理条例草案委托省地方立法研究会起草，研究会就会筹划、组织整个起草工作，研究、探讨起草过程中遇到的各类问题，这与一般性地将法规草案交由立法研究会征求意见相比，他们会更加重视，研究也会更加深入，会更加积极地参与到这项立法工作中来。
第二，有利于借助省法学会的平台开展工作。省法学会作为全省法学界、法律界的学术团体，多年来积极组织推动广大法学工作者、法律工作者参与地方立法的起草、论证，拥有广泛的法学和法律方面的人才资源。省地方立法研究会与省法学会的联系非常紧密，省法学会会长陈素芝为上届省地方立法研究会会长，也曾经是省人大常委会分管法制工作的副主任，对立法工作非常重视；省法学会党组书记、常务副会长凌秉志还是省地方立法研究会的副会长。可以说，委托省地方立法研究会起草我省的中介组织管理条例，会使这项立法工作更好地借助省法学会这个平台，充分利用省法学会拥有的法学和法律方面的人才资源优势。实际上，省法学会也将参与起草我省的中介组织管理条例列为2010年法学会的一项重要工作，直接组织开展过相关的调研和论证活动。
第三，有利于更广泛地征求有关方面的意见。与省人大法制委员会人员少、任务重相比，省地方立法研究会在起草省中介组织管理条例工作中可以利用更多的时间，投入更多的精力。省地方立法研究会的起草工作总共用一年多的时间，相关人员查阅了大量相关的法律、法规、规章、文件，分别召开了有关行政机关、专家学者、中介组织、行业协会等参加的十几个座谈会，广泛听取了有关方面的意见，使更多的人员能够为制定好这部法规献言献策，使更广泛的人员能够直接参与到这项立法工作之中。
省人大法制委员会将法规委托省地方立法研究会负责起草，并不是将起草工作一推了之，而是积极支持、配合省地方立法研究会做好法规草案的起草工作，完成好法规草案起草任务。比如：法制委员会有关领导和工作人员能够参加省地方立法研究会组织召开的法规草案起草工作的一些座谈会，随同省地方立法研究会共同参与省法学会在辽阳市组织召开的法规草案起草专家论证会。特别是关于法规的调整范围问题，法制委员会与省地方立法研究会更是反复研究、推敲，最后达成三方面共识：一是从对中介组织管理的迫切性看，当前，中介组织中存在问题较多、各方面意见比较集中的，是经工商行政管理部门登记设立的营利性的中介组织。条例如能抓住这方面问题进行规范，就是抓住了主要矛盾，也能体现出立法的针对性。二是从监督管理的依据看，除了在工商行政管理部门登记的中介组织外，在民政、人事、司法部门登记的其他中介组织，都有相应的法律、行政法规作为监督管理的依据，如律师法、公证法、事业单位登记管理暂行条例、社会团体登记管理条例、基金会管理条例等。而经工商行政管理部门登记的中介组织，目前缺少作为监督管理内容和程序的法律法规依据。三是从中介组织的复杂程度看，中介组织的范围很广，不仅审批、登记涉及不同部门，而且组织性质也分为企业法人、事业单位法人、非法人组织和自然人。如果条例将所有类型的中介组织完全纳入进行统一规范，那么涉及问题太多，立法难度太大。
鉴于以上三个方面考虑，法制委员会和省地方立法研究会最后共同商定，将条例的调整范围限定在经工商行政管理部门登记的市场中介组织。
三、法制委员会统一审议中坚持民主立法原则
我省现已存在的市场中介组织数量大、种类多、涉及领域广、存在问题复杂，使法规草案起草工作面临很多困难。一是可借鉴的东西非常少。由于国家没有综合性的关于中介组织管理方面的法律和行政法规，兄弟省市也没有出台这方面的地方性法规，立法中许多问题的解决都没有经验可循，都需要自行探索。二是没有统一的行政管理部门。我国实施的是中介组织分行业管理的原则，各级政府的各有关部门是中介组织的直接管理主体，工商行政管理部门只是对营利性中介组织的登记进行管理。这就导致在法规草案起草过程中，立法机关要花费更多的时间和精力去了解有关情况，掌握相关信息。三是覆盖多个领域。这部法规几乎覆盖了经济领域的全部行业，法律关系多而复杂，因此，如何抓住问题的关键，使规范的内容具有可适用性，需要很好地进行研究。
针对制定这部法规所面临的问题，法制委员会在统一审议中，确定了必须走民主立法道路，必须将民主立法方式贯穿法规制定的全过程，通过广泛而充分地听取方方面面意见，最终解决立法过程中面临的诸多问题的工作思路。
（一）将条例草案书面印发提案代表征求意见
2010年8月，法制委员会在收到省地方立法研究会起草的法规文本后，经过修改，在向各有关方面征求意见的同时，专门向两次提出该项立法议案的营口市和辽阳市的22名代表发出书面征求意见函，请他们对法规草案提出修改意见。这样做主要是考虑这两个市的提案代表之所以能提出制定中介组织管理条例的议案，是本着对社会以及全省人民高度负责的态度，履行人大代表职责的表现。省人大常委会将代表的这项立法议案列入2010年省人大常委会年度立法计划，在已经起草出法规草案的情况下，应当给提案代表一个工作情况的反馈，这是对提案代表起码的尊重。此外，这些代表在提出议案前，事先做了深入细致的调查研究，掌握了大量的第一手材料。条例草案的规范内容能否有效地解决代表议案中反映的问题，是否符合两个市中介组织市场的实际情况，还存在哪些需要研究修改的问题等，也需要向提案代表征求意见。这次征求意见中，提案代表对法制委员会的做法和条例草案规定的主要内容，表示满意。
（二）当面听取提案代表的意见
为了能让提案代表更全面地了解立法的进展情况，更直接地听取提案代表的意见，在条例草案提交常委会会议三审之前，2011年4月28日，法制委员会有关领导及工作人员专程赶赴辽阳市，与提案的部分人大代表进行了座谈。座谈会上，与会代表围绕法规草案的一些具体内容展开了讨论，提出了一些修改意见和建议。有的代表谈到了中介组织设立的准入门槛问题，引起了其他代表的关注。大家都认为，实践中，一些中介组织盲目涉足中介服务行业，场地小、人员少、素质低，既影响了自身发展，又扰乱了整个市场经济秩序，条例草案应当对中介组织的从业人员条件、工作场所标准等作出规定。对这个问题，法制委员会在其后的条例草案修改中增加一个原则性规定，即“从业人员应当具有开展业务所必需的知识、技能和健康条件等”；并在“从业管理”一章中增加一条关于对从业人员加强管理的规定，即“中介组织应当加强对从业人员的教育、培训和管理，对不符合要求的从业人员应当及时调整”。
座谈中代表们还谈到，客观情况纷繁复杂，法规草案中有关约束中介组织的条款，应当慎重考量其是否合适和准确。任职于辽阳市住房公积金管理中心副主任的苏彪代表就提出，条例草案中关于行政机关不得要求“中介组织为其无偿提供服务或者降低收费”的规定在有些情况下并不合适，比如公积金管理中心在为用户办理贷款时，出于减轻普通公众负担的考虑，有时会要求中介组织为用户降低收费，中介组织也会同意，这是维护公众利益的善意之举，但按照目前条例草案的规定，这种做法即属违法。法制委员会认真研究了这一意见，对如何能够避免行政机关利用其职权过多干涉中介组织的正常业务，同时又能为行政机关维护普通公众利益留有空间，经过再三权衡，决定将草案中“行政机关不得要求无偿提供服务或者降低收费”的情形仅限定在为行政机关提供服务时，将“为普通公众提供服务”排除在外。
（三）召开公开征求意见座谈会
立法座谈会就是由立法机关邀请有关专家和部门、社会团体、企业事业组织的代表以及公民代表进行座谈，就立法事项发表意见。参加座谈的人员，一般是由立法机关直接邀请确定。而公开征求意见立法座谈会与此有所不同。立法机关不是向有关方面直接邀请参加座谈的人员，而是事先通过公开报名，从报名人员中遴选参加座谈的人员。从报名结果看，如果认为单纯从中遴选不够理想，立法机关也可以补充邀请认为需要参加座谈的人员。2011年4月27日，根据常委会主任会议的决定，法制委员会在省人大常委会机关主持召开了市场中介组织管理条例草案的公开征求意见座谈会。通过报名遴选以及邀请的方式，确定了12名来自省市行政管理部门、高等院校、律师事务所、行业协会、中介组织的代表和群众代表。这些代表围绕条例草案提出了50余条意见和建议。辽宁广播电视台、《辽宁日报》、《沈阳日报》、东北新闻网等主要新闻媒体对座谈会情况进行了宣传报道。
座谈会围绕条例适用范围、中介组织的具体分类、信用管理措施、行业协会作用、条例与其他法规、规章的衔接等问题展开了座谈讨论，其中许多修改意见和建议在后来对法规草案的修改中都予以了吸收采纳。公开征求意见座谈会的适时召开，对将要提交常委会会议三次审议的条例草案的进一步修改起到了重要作用。
（四）积极与政府相关部门沟通协调
立法过程中就有关问题进行沟通和协调，对解决其中的焦点难点问题，提高法规的整体质量水平，具有十分重要的作用，也是在立法过程中是否坚持民主立法的重要表现。我省市场中介组织管理条例草案不是由省政府有关部门直接组织起草的，而是由省人大法制委员会负责组织起草，其中的很多问题，都需要与政府有关部门沟通和协调，特别是与政府法制办沟通协调。在一审过程中，多数常委会组成人员对条例草案仅原则规定“政府应当建立规范发展中介组织的协调管理机制，确定日常协调管理部门”提出了意见，认为这样规定过于笼统，不够具体、明确，实践中难以落实，应当在条例中对中介组织管理的综合协调部门明确作出规定，以便于从宏观和整体上引导规范中介组织健康发展。对此，法制委员会做了认真研究，并几次与省发展改革委、省工商行政管理局特别是省政府法制办进行沟通、协调，并建议常委会主任会议责成常委会办公厅发函请省政府明确协调部门。省政府很快书面反馈了处理意见，明确由省发展改革委承担中介组织管理的综合协调工作。因此，在条例中明确规定了“省、市、县人民政府应当建立规范发展中介组织的协调管理机制。县级以上人民政府的发展改革部门是中介组织管理的综合协调部门，负责研究制定促进和规范中介组织发展的政策措施，协调组织对中介组织及其从业人员的管理，统筹解决中介组织发展中的问题”。
四、常委会会议审议中广开民主立法渠道
常委会会议审议法规草案，是人大常委会行使立法权的最基本、最主要的方式和途径。推进民主立法和科学立法，应当体现在立法的各个阶段，其中常委会会议的审议也是一个重要的阶段。省人大常委会会议在三次审议《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》过程中，在广开立法渠道，扩大公民参与立法工作方面进一步采取了措施，取得了较好效果。
首先，将法规草案两次全文公布征求公众意见。立法的公众参与，是公民有序政治参与的一部分，也是提高立法质量的需要。2010年9月，省十一届人大常委会第十九次会议对条例草案进行了一审。常委会组成人员围绕中介组织的含义、分类和协调主管部门等主要问题展开了讨论，提出了一些重要意见。会后，常委会主任会议根据法制委员会提出的意见，决定将条例草案向社会公布，广泛征求意见。10月11日，《辽宁日报》和省人大常委会网站全文刊登了《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》和公开征求意见的公告，省内其他主要新闻媒体纷纷转载。条例草案公布后，得到了来自相关单位、行业和公民的关注，省知识产权局、省信用中心、省社会科学院法学研究所、中国人民银行沈阳分行等单位和一些公民反馈了意见和建议，内容涉及中介组织的具体分类、信用管理的具体措施、加强行政管理力度和处罚力度等诸多方面。其中一些意见经研究后在条例草案的修改中被采纳。比如对条例草案信用管理一章的修改就吸纳了省信用中心的反馈意见，从而使市场中介组织信用管理工作中的政府、行业管理部门和信用信息征集机构的不同职责设置得更为清晰、明确，便于操作和执行。
2011年3月，省十一届人大常委会第二十二次会议对条例草案进行了二次审议。常委会组成人员在肯定草案二次审议稿作出的主要修改内容的同时，继续围绕中介组织的含义、分类、信用管理内容以及进一步发挥行业协会作用等问题提出了修改意见，有些意见是截然相反的，还需要进一步推敲和斟酌。鉴于这个条例出台后是国内首部中介组织管理方面的地方性法规，常委会组成人员审议中提出的问题有一些又属于立法中的焦点和难点问题。为了慎重起见，法制委员会建议常委会主任会议决定将条例草案再一次向社会全文公布，进一步征求意见，常委会主任会议采纳了法制委员会的建议。《辽宁日报》和省人大常委会网站又一次发布公告，再次公布了二审后的《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》全文。法制委员会根据各方面反馈的意见和建议常委会，对条例草案又一次作了修改完善。
在地方立法实践中，对一些重要的法规草案，特别是受到人民群众普遍关心的法规草案，经常委会主任会议研究决定，采取向社会全文公布广泛征求各界人士意见的方式是常见的。但通常情况下，就同一法规草案而言，各地采取的都是向社会公布一次的做法，两次予以公布的情况是比较少见的。我省人大常委会会议在三次审议中介组织管理条例草案过程中，两次向社会全文公布条例草案征求意见，主要还是由于制定这部法规的难度较大，特别是缺少可供立法机关和参加立法人员直接可以借鉴的经验。因此，全文两次予以公布完全是修改法规草案工作的实际需要，而绝不是单纯为了民主立法而民主立法。事实证明，正是由于将法规草案全文两次向社会公布，反复、多次、多层面地听取社会各界意见，从而给立法者提供了多方位掌握实际情况和立法信息的平台，开启了打开思路、谋篇布局的智慧源泉，不仅有助于这部法规立法质量的提高，也进一步推动了我省立法工作民主化、公开化的步伐，为今后更深入地探索创新民主立法方式方法积累了宝贵经验。
其次，邀请提案代表列席分组会议参加审议。2011年5月，省十一届人大常委会第二十三次会议对条例草案进行了三审。常委会办公厅专门安排了提出该项立法议案的部分人大代表列席常委会分组审议会议，为提案代表们亲历条例草案审议过程，并且直接参与讨论提供了条件。
近些年来，我省人大常委会在充分发挥人大代表在地方立法的作用方面不断进行探索，其中邀请提案的人大代表列席常委会分组会议就是其中的一个做法。这些提案代表事先都做过调查研究，对法规草案的审议讨论中涉及的问题比较熟悉，有的甚至比常委会组成人员更为了解情况，因此很有发言权。吸收这些代表直接参加所提立法议案的讨论，对搞深搞透法规草案中的一些问题，特别是焦点难点问题，进而提高立法质量，十分有利。并且，通过邀请提案代表列席常委会分组会议参加对法规草案审议的做法，还能够进一步强化人大代表的履职意识，增强他们对立法工作的使命感和责任感，推动他们更加积极地参与民主法制建设的过程。
总之，我省在制定《辽宁省市场中介组织管理条例》过程中，比较充分地运用了当前地方立法工作中的一些民主立法形式，取得了较好的效果。在法规草案整个审议修改过程中，共收集各方面意见300余条，直接吸收采纳了80余条。民主立法不仅确保了法规草案的顺利审议和表决通过，也保证了法规质量。但是，回过头来总结，在运用民主立法方式方法过程中，还存在一些欠缺和不完善之处，比如：没有举行立法听证；公众参与程度在有的方面也没有完全实现预期目的；立法机关在引导以及与公众互动方面的工作还不够，等等。这些，都是立法机关在今后的立法工作中应当引起注意并设法改进的地方，从而提升公众对地方立法的参与度，使我省的民主立法工作再上新的台阶，进一步取得实质性效果。
