辽宁省人大常委会一向重视法规草案的公开征求意见工作，对于比较重要、社会普遍关注的法规草案，一般在提交常委会会议二审后都在省级主要新闻媒体上公布，广泛征求意见。而《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》的征求意见过程，则呈现出了与其他法规不同的特点，不仅在一审和二审后均将草案全文在媒体上公布公开征求意见，而且在二审后还向社会公开征集人选召开公开征求意见座谈会。
一、反复公开征求意见的原因
我省现有市场中介组织数量庞大、形式种类繁多、涉及领域极为广泛、存在问题也各不相同，这为立法过程带来了前所未有的困难。一是没有经验可循。目前国家还没有关于中介组织管理的法律、行政法规；从地方立法层面来看，无论是省人大常委会，还是有立法权的较大的市人大常委会，都没有关于涵盖多个行业中介组织管理的地方性法规。从法规体例到条文设置，从调整范围到管理方式，从规范重点到文字表述，都无从借鉴，需要自行探索，是名副其实的创制性立法。二是没有行政主管部门。我国实施的是中介组织分行业管理的原则，各级政府的各个部门是中介组织的直接管理主体，工商行政管理部门虽是综合性的部门，但只对营利性中介组织的登记进行管理。这就导致在法规起草过程中，没有一个与法规对应的业务主管部门能够深入参与、提供包括人力和信息在内的立法资源，这就要求立法机关花费更多的精力和时间来全面而准确地了解实践情况、掌握相关信息。三是覆盖多个领域。一般法规调整的都是经济社会生活中某一领域的法律关系，而这个条例覆盖了经济领域的众多行业，行业特点各不相同，法律关系多而复杂。如何抓住问题的关键，使规范的内容适用于各个行业，需要很好研究。
针对这些难点问题，为了制定好条例，省人大常委会在发扬以往民主立法经验的基础上，确定了将民主立法方式贯彻起草、制定全过程，以全面而深入的民主，广泛而充分的听取意见，来弥补这一立法项目弱势的工作原则，进一步扩大社会各界特别是高度重视普通群众对立法工作的参与，使条例的制定修改工作始终建立在充分听取各方面意见的基础上。
二、一审后条例草案公开征求意见情况
2010年9月27日，辽宁省十一届人大常委会第十九次会议对《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》进行了一审。常委会组成人员围绕中介组织的含义、分类和确定协调主管部门等主要问题展开了热烈讨论，提出了一些重要意见。按照《辽宁省地方性法规草案公开征求意见工作规定》及审议地方性法规的一贯做法，常委会主任会议决定将《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》公布，向社会广泛征求意见。
10月11日，《辽宁日报》和省人大常委会网站全文刊登了《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》和公开征求意见的公告，省内其他主要新闻媒体纷纷转载。草案公布后，得到了来自相关单位和行业的关注，截至10月26日，共收到来自省知识产权局、省信用中心、省社会科学院法学研究所、中国人民银行沈阳分行等单位和公民个人的意见、建议20余条，内容涉及中介组织的具体分类、信用管理的具体措施、加强行政管理力度和处罚力度等诸多方面。
中国人民银行沈阳分行从其作为征信类市场中介组织主管机关的角度，提出了以下意见：一是草案对市场中介组织管理体制的规定，应与现有法定的或者国务院授权的行政管理部门对市场中介组织的行政管理权不相矛盾；二是草案中的“信用管理”提法并不是经济领域的“信用”，实际是社会领域的信用，类似于“诚信”，建议改为“信息管理”；三是市场中介组织的奖惩制度应由相应行政管理部门制定而不是省人民政府制定；四是履行中介组织管理职责不应以行政管理部门实施许可的先后顺序为依据。
辽宁省信用中心则根据我省信用管理工作体制及做法的现实情况，对信用管理一章的具体内容，包括管理制度的建立、信用管理的主管部门、信用管理的具体内容和信用数据网络的建立、数据发布及使用等提出了一些具体意见。
省知识产权局等行业主管部门根据其管理的市场中介组织名称，对草案中列举的市场中介组织类别提出了具体意见。
辽宁社会科学院法学研究所认为，草案不应仅限于工商行政管理部门登记设立的市场中介组织，对在其他行政管理部门登记设立的中介组织应一并纳入，统一管理。
对社会各界提出的意见，法制委员会进行了认真研究，其中一些意见在之后的修改中被采纳。二次审议稿中，删除了以行政管理部门实施许可的先后顺序确定中介组织管理职责的规定；对信用管理一章内容的修改吸收和研究了征求到的意见，特别是省信用中心的具体意见，将负责信用信息的征集、发布和使用的监督管理工作的部门明确为省、市人民政府信用工作主管部门；明确了省、市人民政府设立的信用信息征集机构应负责征集中介组织及其从业人员的信用数据，建立中介组织信用数据库，设立中介组织信用网站，从而使市场中介组织信用管理工作中的政府、行业管理部门和信用信息征集机构的不同职责设置得更为清晰、明确，便于操作和执行。
三、二审后条例草案公开征求意见情况
2011年3月29日，辽宁省十一届人大常委会第二十二次会议对《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》进行了二次审议。常委会组成人员在肯定草案二次审议稿作出的主要修改内容的同时，继续围绕中介组织的含义、分类、信用管理内容进一步发挥行业协会作用等问题提出了修改意见，有些意见是截然相反的，还需要进一步推敲和斟酌。鉴于这个条例是国内首部中介组织管理方面的地方性法规，修改和审议过程中又遇到了一些焦点、难点问题，为了慎重起见，法制委员会向主任会议建议，再次将草案全文公布征求意见，并召开公开征求意见座谈会，参加座谈会的人选向社会公开征集，通过报名遴选确定，为公众参与立法广开渠道，让公众有机会向立法部门直接面对面地建言献策。
主任会议采纳了法制委员会的建议。4月2日，《辽宁日报》和省人大网站发布公告，公布了二审后的《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》全文，向社会广泛征求意见。这与以往草案进入常委会审议阶段后一般仅在媒体上全文公布一次的做法不同，体现了常委会对这部法规的重视和谨慎。公告中同时向社会公开征集人选参加将于4月下旬召开的公开征求意见座谈会。
为了使公众了解立法过程中的主要问题，便于提出意见，使这次征求意见工作更具有针对性、富有成效，法制委员会在就草案内容全面征求意见的同时，将审议过程中各方面比较关注、观点有分歧、需要深入研究的几个主要问题列出，重点听取意见，包括：1.草案确定的调整范围和列举的市场中介组织类别是否合适？2.在加强对市场中介组织的信用管理、明确信用管理的方式和措施方面，草案还可以做出哪些具体规定？3.在对市场中介组织的监管体系中，行业协会作为自律组织还可以发挥哪些作用？4.在进一步明确有关行政管理部门对市场中介组织的监管责任、具体措施方面，以及在推动市场中介组织与政府行政职能相分离方面，草案还可以做出哪些规定？
这种列出主要问题征求意见的做法也是以往未采取过的，事后的意见反馈和草案修改情况证明，这种做法既有助于引导公众有针对性地提出意见，提高了意见质量，又可以使立法者获取有价值的意见和信息，增加了可采纳意见的数量。
抚顺市发改委的一名工作人员打电话表示，非常赞同草案明确了政府发展改革部门负责市场中介组织管理的综合协调工作，认为这将大大推动和规范中介组织管理工作。
辽宁省委党校法学部的李玮教授通过电子邮件提出了许多具体意见，认为应当增加投诉举报制度的建立、中介组织的具体设立条件、失信中介的市场退出机制等具体内容；对行业协会应当增加一些规定，包括鼓励建立协会、要求协会建章立制、政府对协会加强监督管理等；有的违法行为应规定相应罚则。
四、召开公开征求意见座谈会
4月27日，法制委员会主持召开的公开征求意见座谈会在省人大常委会机关召开。通过自愿报名和邀请方式确定的12名来自省、市行政管理部门、高等院校、律师事务所、行业协会、中介组织的代表和群众代表到会发言。具体为：辽宁大学、辽宁申扬律师事务所、省经纪人协会、省土地估价师协会、辽宁留学服务有限公司、辽宁省新风采家政连锁中介中心、沈阳化肥总厂退休工程师李国奇。法制委员会还邀请了省地方立法研究会、省政府法制办、省工商行政管理局法规处、省发改委信用管理处、省法学会的有关负责同志参加座谈会。辽宁广播电视台、《辽宁日报》、《沈阳日报》、东北新闻网等主要新闻媒体对座谈会情况进行了宣传报道。
与会人员对条例制定的必要性予以充分肯定，围绕着条例适用范围、中介组织的具体分类、信用管理措施、行业协会作用、条例与其他法规、规章的衔接等问题展开了热烈讨论，共提出了意见和建议50余条。
退休工程师李国奇以其对辽宁地方立法的关注和认真、谨慎、负责的精神，自行翻阅学习了国家相关法律规定，对草案内容提出了许多具体看法。有的意见虽尚欠专业和准确，但颇见真诚，令与会者感动，其精神值得立法者学习。
辽宁大学康健教授以其特有的法律素养、研究能力和严谨作风，对草案多个条款的表述提出了具体、详细、令人信服的意见，同时提示立法者注意两个问题：一是在对市场中介组织进行管理、惩戒的同时，应注意不能侵犯其进入市场的自主权；二是对罚则的设立应注意与国家其他法律、行政法规以及部委规章的衔接和协调。
辽宁申扬律师事务所主任潘公明律师认为，草案关于适用对象仅规定了“本省行政区域内市场中介组织及其从业人员的管理”是不全面的，市场中介组织及其从业人员所从事的市场中介服务当然也要遵守本条例；草案列举的具体行政管理部门应与定义中列举的市场中介组织类别相对应；草案中“任何行业协会不得强制中介组织及其从业人员入会”的规定不够准确，因为不排除有的法律对某类中介组织及其从业人员加入行业协会作出了硬性规定。
省政府法制办也认为，草案的适用对象没有包括市场中介组织及其从业人员本身的执业活动；根据我省目前市场中介组织类别及未来发展趋势，对列举的市场中介组织名称提出了具体意见；建议对负责市场中介组织管理的具体行政管理部门不予列举；还对草案中的一些具体表述提出了意见。
省工商行政管理局认为，草案中“行业协会应当制定并实施本行业中介组织的合同示范文本”的规定不合适，因为合同示范文本多由行政管理部门制定。
省发改委的意见认为，在行政管理部门建立中介组织从业人员信用档案过程中，应发挥各行业协会的作用；行业协会可代行政管理部门行使部分监管职能，如对违规的中介组织和从业人员建议主管部门予以处罚；行业协会应当组织法律法规、政策、业务的培训，架起政府管理部门和中介组织之间的桥梁。
几家中介组织和行业协会的意见均认为，行业协会的自律管理对中介组织的规范发展越来越重要，条例应加大对行业协会的“任务量”，更好和更多地发挥行业协会的服务、自律、桥梁、参谋作用，体现协会自律在前、政府监管在后的市场氛围；特别是应将行业协会的信用评比活动与行政管理部门的信用管理相结合，充分发挥其在信用管理中的作用。
对于上述意见，法制委员会会后认真研究，其中的一些意见在接下来的修改中被采纳。如三审稿中增加的关于发挥行业协会作用的多处内容，均是以座谈会上围绕行业协会提出的意见为基础作出的修改。规定行业协会可以为本行业中介组织建立信用档案；行业协会应当掌握中介组织及其从业人员的从业情况和违法违规情况，并将惩戒、处罚情况及时在行业内通报；行业协会应当及时收集、发布行业信息，开展法律法规、政策、技术、市场等咨询服务，组织人才、技术、管理等培训，帮助中介组织改善经营管理，提高服务质量；行业协会应当开展行业调查研究，积极反映行业和中介组织的合理诉求，提出行业发展的建议，积极参与相关法律法规、政策、行业标准的研究制定，促进行业发展。
在条例适用范围“本省行政区域内市场中介组织及其从业人员的管理，适用本条例”的规定中，增加“从事市场中介服务”适用本条例的表述，即是汲取了座谈会有关人员提出的适用范围不够全面的意见；还根据提出的意见在“任何行业协会不得强制中介组织及其从业人员入会、摊派费用、强行服务”的规定中增加了“除法律另有规定外”的表述，体现与相关法律的一致性和衔接；将制定合同示范文本的规定修改为“行业协会应当依照有关规定制定并实施本行业中介组织的合同示范文本”；对草案列举的市场中介组织类别进行了相应修改，对具体的行政管理部门名称不再列举。
三审稿中的许多条文的具体文字表述亦吸收了座谈会上提出的意见，使表述更为准确、恰当。座谈会的适时召开，为提交常委会会议三次审议前对草案的进一步精细修改起到了重要作用，在整个条例草案的修改过程中，民意得到了充分反映。
