【学习目标】
通过本章学习：
1.掌握公共危机的内涵和类型；
2.明确公共危机的特征和危害；
3.了解公共危机的诱因与发展。
【重点难点】
公共危机的本质内涵；公共危机的类型划分；公共危机发展的新趋向。
人类世世代代都对和平、稳定、安全与发展怀着无限憧憬和期盼。然而，挫击、破坏、消解甚至粉碎这样的美好怀想和努力的危机事件总会不断发生。这样的危机有可能发生在社会成员个体、家庭或家族、族群、社区、国家或国际等不同层面。一般而言，涉及较大范围内的社会成员，对公共生活影响或危害程度较大的危机可称为公共危机。当今世界，人们注意到，全球化的不断推进和深化，全球公共生活的日趋复杂化，利益和信念分散性的日趋凸显，科学技术的迅速发展及其广泛应用，各国各地区之间的依存度以及人类社会对环境之依存度的增加，已在某种程度上进一步增加了公共危机事件发生的可能性或是加速了公共危机事件的蔓延和扩张。近二十余年来，各种危害性极大的公共危机事件不断发生，例如苏联切而诺贝利核泄漏（1986年4月）、日本地铁沙林事件（1995年3月）、美国9.11恐怖袭击事件（2001年9月）、韩国大邱地铁纵火事件（2003年2月）、美加大停电事故（2003年8月）、SARS事件（2003年3～5月）、禽流感事件（2004～2005年）、印度洋海啸（2004年12月）、中国南方冻雨雪灾（2008年2月）以及中国汶川大地震（2008年5月）等。因此，显而易见，人类社会已经进入公共危机事件频发期。
1.1公共危机的内涵与分类
1.1.1公共危机的内涵
从字源上考察，“危机”（crisis）本来是一个医学术语，指人濒临死亡，游离于生死之间的那种状态。如果医生能妙手回春，病人也许能大难不死，重新回到“生”的状态；如果回天无力，那么病人就将命归黄泉，离开这个世界。所以医学上危机是指人在生死之间，在两个世界之间，在两种状态之间游离。[1]
《汉语大词典》中对“危机”的解释是：“潜伏的祸害或危险”，三国时魏国吕安在《与稽茂齐书》〉中记载：“长空风波潜骇，危机密发”。或指严重困难的关头。[2]
在《牛津词典中》，“危机”的第一个意思事指“危险和非常困难的时期”；第二个意思是指“决定性的瞬间或转折点”。
目前看来，危机更是一个用途广泛，含义较多的词，同紧急事件，灾害、事故等皆有相同的意蕴。但对于危机的定义，国内学者讨论的并不多，大多借用国外学者的定义。西方国家研究危机的先驱C.F.赫尔曼认为：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。[3]这一定义主要说明危机决策的困难性。针对此定义，荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔·罗森塔尔指出，危机威胁到的不只是决策主体的目标，危机发展的结果也不仅仅是生存或毁灭的选择。他认为危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或基本价值规范的情形。在这种情形下，决策主体必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策。[4]巴顿（Barton）（1993）认为危机是“一个会引起潜在负面影响具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。”[5]这一定义强调危机不仅威胁到财物，而且危及到人和组织的名声，从而强调危机管理中沟通与重塑形象的重要性。此外，国外的许多学者，如斯特恩（Sten）、拜楠德尔（Bunander）、格林（Green）、米托夫（Mitroff）和皮尔逊（Pearson）等，也从不同的角度对危机给出了界定。在英语中与“危机”相关的词语有crisis和emergency等。Emergency，紧急事件或突发事件，一般是指突然发生并危及公众生命财产安全，需要立即采取措施加以应对的重大事件。Crisis，危机，指政府或组织在未预警的情况下突然爆发的情景或事件，可能威胁到国家的存亡和带给人民生命、财产的严重损失和其他负面影响，迫使决策者在极短的时间内做出决策，并采取行动，以使灾害和损失降低到最小程度。虽然这些词分别强调了“危机”事件的不同侧面和重点，但事实上涵盖了同样的观点和意蕴。
近年来，在借鉴西方学者的基础上，国内许多学者也对而危机的概念提出如下类型的界定。①组织目标威胁论。危机是一种对组织基本目标的实现构成威胁，要求组织必须在极短时间内作出关键性决策和进行紧急回应的突发性事件。[6]②社会基本价值威胁论。危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且必须在时间压力和不确定性极高的情况下，对其做出关键性决策的事件。[7]③灾害或社会失序论。危机是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，使社会秩序遭受了严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态。[8]④系统失衡论。从系统论角度看，危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象，也可以视为系统的失衡状态。从危机管理的角度来看，危机可以被认为一种决策形式，在此情势下，国家的利益受到威胁，严重的对抗可能因失控而导致暴力冲突，而管理者做出决策和反映的时间相当有限。透过千差万别的环境可以看出，危机的本质似乎就是不一致、矛盾和冲突而导致的一种紧张状态。[9]除此之外，经济学、社会学等领域的学者也都对其作了许多界定。
综合以上中外学者对危机的阐释，可以进一步把这已概念表述为，危机是对人类生活（可发生在国际、区域、国家、社区、族群或组织等不同层面）产生重大威胁性和破坏性影响的，会造成改范围内社会系统或组织系统严重紊乱或失衡，社会或组织核心价值目标或利益受到严重挑战，需要在面临多种不确定因素而时间紧迫的高风险情境中以非常态方式迅速决策和回应的一种紧急事件或状态。这样的事件或状态，包括灾害性（含自然性和人为性灾害或灾难）、经济性（如金融危机、经济危机）及政治社会性（宗教文化冲突、种族冲突、争辩、恐怖活动和战争等）等不同类型。
对于公共危机，虽然许多学者提到，但对其进行界定的人却相当少。一种颇具影响的，从公共管理的角度理解公共危机的观点认为，公共危机是一种产生了影响社会正常运作的，对公众的生命、财产以及环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，需要政府和社会采取特殊的措施加以应对的紧急事件或紧急状态。[10]根据辞海的解释，“公”的中文义为“公共”；“共同”，与私相对。“公共”在《汉语大词典》中意味着公有的、公用的、共同的。即，公共主要强调了多数人共同或公用。所以，公共危机是指那些在大范围内对社会公共生活和社会公众造成灾难性影响，严重威胁和损害社会或共同体的公共利益，包括公众的生命、财产或其生存环境等的危机。
1.1.2公共危机的分类
正确认识公共危机的类型不仅是使管理顺利进行的关键，而且对于明确责任、制定预案、科学组织和资源的整合具有重要的意义。由于各国所处的政治、经济、社会、历史和地理环境等方面存在巨大的差异，所以发生和可能发生的公共危机事件具有多样性和独特性。
1.1.2.1国内外学者对危机的划分
荷兰莱登大学危机管理专家里尔·罗森塔尔从危机发展和终结的速度两个角度同时入手，将危机分为四类。一是“龙卷风型”。其以发展和中介快速为主要特征；而是“腹泻型”。其特征是渐进发展，快速终结；三是“长投影型”。主要时发展快速而结束缓慢；四是“文火型”。其主要特征便现在发展和终结都较为缓慢。这种分类通过对危机事件发展过程的良好把握和总结而得出的，对于快速决策起着重要的作用。
另一位西方学者斯塔林斯（Stallings，1978）把危机分为一致性和冲突性两类。一致性危机是指在危机中的利益主体具有相同的要求，他们对待危机的态度时一致的，也容易采取一致的行动。如自然灾害性危机事件的管理和应对。而冲突性危机是指危机中存在着两个或两个以上的不同利益主体，存在不同的利益和需求，他们常常会因此而展开斗争，如战争，群体性冲突事件等。
国内许多学者都对危机进行了划分。有学者在综合前人划分的基础上，根据不同的标准对危机分类作了归纳。①根据动因性质，可以分为自然危机（自然现象、灾难事故）和人为危机（恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件）；②根据影响的时空范围，可以分为国际危机、国内危机和组织危机；③根据主要成因及涉及范围，可以分为政治危机、经济危机、社会危机和价值危机；④根据采取手段，可以分为和平方式的冲突方式（如静坐、示威、游行等）和暴力性的流血冲突方式（恐怖活动、骚乱、暴乱、国内战争等）；⑤根据特殊状态，可以分为核危机与非核危机。[11]另外，也有学者把危机划分为结构优良型危机和结构不良型危机[12]：结构优良型危机是指其围绕着某个具体的现实问题，这个问题在现有条件下可以实现，不涉及政治和社会制度的核心价值和根本原则；危机的核心问题比较单纯，不是政治、经济或社会等各种矛盾的综合；危机范围有限，社会动员程度低，斗争手段合法，没有外来敌对势力的介入；参与者一般采用合法的斗争手段，如游行、示威、罢工、宣传等，而不是使用暴力性的非法手段；冲突双方并不是你死我活的关系，双方存在沟通和协商的可能性；有使危机避免升级和持久发展的可能性、可行性；对社会和政治体系的影响具有非根本性，不会导致体制的激烈变革和对政权的严重冲突；政府控制危机局势的难度相对不大。结构不良型危机的特征正好与之相反。也有学者把其称之为良性危机和恶性危机。[13]他认为良性危机的影响是负面的，但其基本不涉及颠覆国家政权，变更核心价值，危及政治稳定和社会根本秩序，处理过程中容易形成合作机制，凝聚向心力，从而推动危机管理体制的建立、优化和完善；恶性危机则体现为政治化和意识形态化的政治冲突，直接危及国家政权的稳定，有造成政治分裂之虞。
从另外的角度，也有人把公共危机分为突发性灾害型危机和重大社会危机两类。[14]前一类危机又可粗分为自然灾害与事故性灾害。如日本阪神大地震，1998年我国特大洪水灾害，2003年的SRAS危机以及苏联切尔诺贝利核泄露等。突发的特大自然灾害，往往是难以预测的，造成的社会灾害也通常是巨大的。但是当灾害降临之际，政府采取的应对措施与危机管理决策正确与否，往往不仅关系到灾害处置的结果，通常还可以表现出政府的效能，而且一旦处置不当，自然灾害便有可能引发或演变为社会危机。事故型危机通常是人为或技术性原因造成的，由于危机决策处理不当而导致灾难扩大与恶化的事件。社会危机又可分为国内危机和国际危机。国际危机很好理解，指一国与外国或多国间发生的外交、政治、军事、领土争端、民族宗教、经济乃至环境资源等方面的矛盾、冲突引起的危机。这类危机通常通过外交途径谋求解决，如解决不力则酿成战争，从而引发更大的危机（甚至触发国内危机）。国内危机可分为经济危机、政治危机、社会危机（例如因宗教民族冲突以及其他社会矛盾因引发的危机）等。
也有学者从公共危机事件的诱发因素出发，把目前国内的危机事件划分为5大类。①自然灾害型，主要包括（洪涝灾害、地震等）、公共卫生事件（如SARS危机）。这类危机主要是因为自然环境破坏、疾病的扩散蔓延所引起。②利益失衡型，主要包括罢工、集体上方、静坐、示威游行、集会等。这类危机事件主要起因于经济发展的不均衡和社会保障制度上的缺陷。③权力异化型，主要包括集体上访示威游行、暴力抗法、刑事案件等，产生的原因在于政府权能体系中的失效，如腐败、司法权不完善等。④冲突型，主要包括大规模群体冲突、妨碍公务、刑事案件等。主要是因为意识形态异化形成的冲突。⑤国际关系型，主要包括国家间的紧张局势、经济制裁甚至局部战争，诱因主要是国家在国际格局中的发展。[15]
1.1.2.2公共危机类型的权威划分
虽然国内外学者都对危机的类型根据相应的原则进行了划分，但是我们国家对公共危机事件最权威的划分体现在《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称预案）的规定中。根据提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展的目的，《预案》把突发公共事件分为以下四类：
（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。
（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。
（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
而且按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将其分为，Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）四级，并依次用红、橙、黄、蓝来表示，并实行分级分类管理。
红色等级（Ⅰ级）主要针对于那些随时可能发生、事态正在不断蔓延，一旦持续下去可能对国家大部分地区和国家经济带来危害的突发性事件。这种突发性公共危机一旦发生，需要调动和协调整个国家的资源和力量来进行处置和应对，这一等级主要适用于那些影响面积特别大、危害时间长、后果特别严重、发生概率特别大的突发性事件，如核事故、传染性疾病等。
橙色等级（Ⅱ级），主要针对那些发生概率较大，事件一旦发生难以在有限时间、空间内进行处置，需要宣布一定区域实行危机状态、需要动员一定区域的所有社会资源和力量，才能对突发危机进行应急处理，这种预警等级适用于那些面积大或危害后果大、持续时间长、发生概率较大的危害性公共危机事件，如洪水、地震、森林火灾等。
黄色等级（Ⅲ级）是对那些事件已经临近，事态有扩大趋势，发生概率较大，事件一旦发生能够在有限时间和空间内处理，进行较重预警、这种预警等级适用那些影响面积小或持续时间较短、链发性相对较弱、发生概率较大的事件，如冰雹、台风、海啸等灾害。
蓝色等级（Ⅳ级）。预计将发生一般以上危机，事件即将临近，事态可能扩大，发生概率较低，仅对较小范围内的公共安全、政治稳定和社会经济秩序造成威胁，只需要调度个别应急处理部门就能进行处置的事件。
1.2公共危机特征与危害
1.2.1公共危机的特征
公共危机的产生既可能是因为“天灾”，也可能是因为“人祸”，还有可能是两种因素的混合所导致。虽然不同类型的公共危机事件的表征、影响程度或范围或许会有很大差别，我们仍然可以把公共危机的共性特征做如下概括。
一是危机形成的突发性。这是公共危机的形成具有具有很大的隐蔽性和偶然性，它往往是在人们没有任何思想准备的情势下出乎意料地出现。换言之，这样的突发性体现为，由于公共危机发生的时间、地点和影响范围难以把握和预测，危机扩散的过程难以控制，危机结果难以估量，一旦潜滋暗长的危机浮出水面，便可能在瞬间形成爆炸性能量和翻江倒海之势，对社会造成巨大威胁和破坏，使人们仓促难以应对。譬如，我们对许多有极大破坏性的自然灾害，如海啸地震等还无法做到准确预报，对于像SARS这样的新源传染病也无法预先认知，对于像松花江水污染那样的公共危机事件难以预料。因此，这些危机爆发之后，必然危害极大。所以“那些能够预防的危机都只能称之为问题，只有那些无法预知的、被忽视的，具有颠覆性的意外事故，才算得上真正的危机。”[16]1986年苏联切尔诺贝利核泄漏危机事件，2003年重庆开县的天然气井喷事件，都肇始于难以预见的突发事故。2004年12月印度洋海啸的发生，使周边国家受海啸波及的民众顷刻间进入地狱般的世界，显现出灾害性公共危机突发性的杀伤力。
二是危机应对的紧迫性。紧迫性是指危机形成后所产生的对需要对危机做出紧急回应的决策者和相关部门的巨大压力，其主要表现在如下几个方面。其一是回应危机的时间紧迫。由于危机的突发性和高速扩散性，必须在第一时间或尽可能短的时间内做出有效回应和相关决策以遏制危机的危害和扩散。其二是遏制危机所需资源的匮乏性。由于危机的突发性，仓促之中需要用于应对危机的公众资源必然难于调集、配置和整合。因此，对危机处置的最初阶段往往是在资源严重匮缺的情势下艰难进行。其三是危机的“涟漪效应”。这是指危机发生后有可能会产生一系列密集的连锁性的破坏性效应，如同石块投入水中会泛起一轮又一轮不可遏制的波纹。因此，主导危机的决策者必须审时度势，迅速做出分析、判断和预测，形成一整套的应对方案，以免遭受并有效防备和减少可能出现的新的破坏，防止危机的扩散和蔓延。概言之，公共危机的紧迫性是指当危机出现时已是燃眉之急，在这样紧急关头，如果不及时采取有效回应措施，危机事件就会进一步扩大和升级，给社会带来更大的危害。
三是危机影响的公共性。公共危机的本质特征之一是其公共性，包括如下三个层面的含义。从危机的影响面来说，公共危机造成的威胁和损害覆盖人类公共生活的较大范围，而不是相对狭小的局部地区。从危机影响的利益看，公共危机对公共利益威胁和损害的深度和广度都极为严重，公众的生命财产安全或社会社会的稳定和秩序受到严重挑战。从危机治理的层面看，由于公共危机波及之广、危害之烈和应对之难，危机的治理不但需要政府充分发挥其主导作用，整合社会公共资源遏制、化解和消解危机，而且也必定需要政府体制之外的各种社会组织和公众全力参与，与政府协调互助，在危机治理和危机后的社会恢复和重建中有效合作。简而言之，公共危机治理需要合作共治。
四是危机发展的扩散性。现代社会的公共危机往往不仅来势凶猛，而且扩散迅速，其主要原因有如下几个方面：①由于现代社会的发展，全球化的不断深化，各国各地之间依存度的大大增强使经济社会发面的公共危机易于扩散。②人类社会对资源的滥用和过度开发一方面造成生态环境的变异、脆弱和恶化，另一方面则是人类生活对环境之依存度也比过去任何时候都更为增强，这就使与环境相关的公共危机易于扩散。③全球公共生活的日趋复杂化，利益和信念分散性的日趋凸显，这就导致在政治社会方面的公共危机易于产生来您所效应和扩散。④现代科学技术的迅猛发展及其应用，一方面使得人类生活对技术的以来程度在不断加深，另一方面高新技术应用带来的潜在风险也在加大，而人类抵御这样风险的能力还亟待提升（如核聚变技术的应用、高新化学技术的应用等）。所有这些，无疑也使得技术和认为环境污染等方面的公共危机易于扩散。由于上述这些发面的原因，现代社会的公共危机愈来愈易于突破地域上的范围，产生多米诺骨牌效应的连锁反应。公共危机事件一旦发生，其影响就往往不限于某一地域或公共生活的某一范围层面，而是会迅速扩散，有可能使一次初始的地区性或行业性灾难迅速升级为全国乃至世界性危机，例如疯牛病、“非典”和禽流感的扩散，恐怖活动的蔓延升级等。
五是危机出现的频发性。与上述所分析的公共危机易于扩散的主要原因相似，由于人类社会利益和信念的过度分散型导致社会矛盾和冲突的剧增和激化，对资源的过度开发和破坏开发造成的环境急剧恶化，对高技术应用的依赖性增强和其副作用或异化作用的防范能力的滞后等等，现代社会的公共危机出现具有频发性。这已为过去数十年的历史所证明。
由于人们所感知到的现代社会公共危机的这些特点，人类需要对公共危机有一个清醒的认识，并以科学的方式审视、研究和回应公共危机。这就需要把公共危机视为已经是与现代社会相伴相生的一种状态。为了维系人类公共生活的和平、稳定、存续与发展，人类需要竭其所能防范危机、遏制和减少危机的破坏性，甚至减少危机发生的可能性，但是不可能根除一切危机发生的可能性。人们有理由相信，通过充分发挥人的主观能动性，人类将会愈来愈有可能对大多数危机采取预防措施，防患于未然，减少危机的发生，限制危机的扩散，减少危机造成的损失。
1.2.2公共危机的危害
公共危机事突如其来的公共性灾难，会给社会造成极大的危害。它不仅严重威胁和毁伤人类生命和财产安全，而且还会导致社会秩序或经济衰退。概而言之，公共危机造成的危害主要体现在如下方面。
（1）公共危机会导致大批公众的死伤，并会造成公众严重的心理创伤。马克思说：“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。”[17]然而，公共危机对人类社会的最大伤害，就是对公众生命的扼杀。这种对生命的上海源于多种类型的危机。一是各种自然灾害性危机对人类生命的极大伤害。例如1923年9月，日本关东大地震死亡人数达到13万；1976年7月中国唐山大地震死亡人数超过24万，此外还有36万多人受重伤，70万多人受轻伤；2008年5月四川发生汶川大地震，造成6.9万人遇难，3.74万人受伤，1.79万人失踪；2004年12月印度洋地区强震引发海啸，死伤惨重，死亡人数超过15万。根据国际组织的调查，20世纪90年代，全球各种自然灾害平均每年导致6.2万人死亡。2001年全球发生各种自然灾害危机712起，致死3.9万人，受伤人口达1.7亿。[18]二是各种公共卫生危机对公众生命健康的威胁。人们至今不能忘记，14世纪，黑死病（流行性淋巴腺鼠疫）横扫欧洲，夺走了2500万人的生命。19世纪至今，流感病毒在全世界发生了多次大范围传染，其中危害最大，损失最严重的是1918年流感的世界性蔓延。当年，全球就有5亿多人感染流感，其中500多万人死亡。仅在美国，就有55万人丧生，这比该国在二次世界大战、朝鲜战争和越南战争中阵亡的总人数还多。目前世界上疟疾每年发病人数高达5亿，仅1997年就造成150万到270万人死亡。[19]从2003年SRAS危机肆虐到当年6月疫情基本平息，全球SARS患者累计8450人（含疑似病人），死亡810人。至2003年8月，中国有5327人感染SARS病毒，349人因此丧生。三是各种公共安全事故造成了人员的巨大伤亡。1986年4月，苏联发生切尔诺贝利核电站核燃料泄露事件后，仅在参加救援工作的93.4万人中，就有5.5万人丧生，7万人成为残疾人，30多万人受放射伤害死去。乌克兰共有250万人因切尔诺贝利核事故而身患各种疾病，其中包括47.3万儿童。在乌克兰的核受害者中最常见的事甲状腺疾病、造血系统障碍疾病、神经系统疾病以及恶性肿瘤等。2003年12月，中国重庆开县特大井喷事故直接夺命243人。四是公共危机对社会公众所造成的难以愈合的心理伤害。各种危机总会得到控制和化解，但它给人们心理留下的心理创伤却可能长期存在。苏联的切尔诺贝利核电站的核燃料泄漏事件后，周边地区甲状腺癌、白血病儿童以及新生儿生理残疾者数量骤然增加。据专家估计，完全消除这场浩劫的影响最少需要800年！由此給人们造成的心理伤害将长久难以消弥。五是政治和社会危机事件对人类生命的伤害，这样的事件包括战争、暴乱和恐怖活动等等，都会給人类带来极大的伤亡。
（2）公共危机导致资源的巨大毁损和流失，并严重破坏经济的稳定和持续发展。这包括直接和间接两个发面。直接的事对经济基础设施破坏，对社会经济活动秩序和经济运行本身的破坏，对社会资源和社会资源配置体系的破坏，对国民经济发展的严重打击；简洁的包括治理危机所需要的投入极大地增加了社会宝贵资源的消耗，增加国家和社会财力物力的付出，由此就必然会导致减缓经济增长速度和迟滞社会发展。同时严重的和持续时间长的公共危机的发生还会增加投资环境的不确定性，能使危机发生地的国际资本投向发生变化，潜在的投资可能会取消，现有投资也可能会撤离。2003年SARS肆虐时，中国的旅游、餐饮、运输、商贸等行业都遭受惨重损失，经济发展受到很大干扰。据亚洲银行统计，亚洲因2003年SARS危机造成的经济损失约在280亿美元左右，中国遭受的损失在600亿元以上。可以说，公共危机给经济社会发展造成的直接和间接损失难以估量。
（3）公共危机导致社会的失序和动荡不安。无论何种性质的大规模的突发性公共危机，都会给社会造成极大的冲击和破坏，引发社会的恐慌和动乱。有论者分析旧时代中国在灾荒岁月农民由于天灾变为饥民或流民，而后为了生存又沦为土匪的如下过程。[20]
“饥寒起盗心”的精神扭曲固然与人的道德伦理失守有关，而生存环境的剧变所形成的高压对人们铤而走险行为方式趋向极端化的催化作用不可忽略。在现代社会公共危机中人们被迫沦为匪盗的情况虽然已不多见，但是公共危机的发生导致社会运行秩序破坏，公众生活必需品或能源供应紧张或中断，这都必然会引发公众的恐慌和情绪失控。而此时如果出现相关信息传播沟通不畅，就更有可能进一步加剧社会的不稳定，加速公共危机的蔓延和恶化，放大和加重公共危机的危害及治理难度。
（4）公共危机有可能极大地损害政府的形象和声誉，贬抑政府的公信力。政府是获得公众授权而代表公众管理社会公共事务的权威性公共组织。无论发生什么样的公共危机，都是对政府形象和声誉的极大挑战。人们有理由认为，政治性社会性公共危机的发生的发生昭示政府对社会的宏观管理失控，政府与社会的沟通协调力不从心，对政治和社会资源的整合乏力，资源配置低效或无效；环境破坏性、公共卫生性或技术事故性公共危机的爆发则必然使公众对政府有关领域、部门或社会组织的管理效率产生极大的怀疑和忧虑；即便是不可控的自然灾害性公共危机的突袭，也会让公众政府及政府部门对有关问题的预测、预报、预警、应急的机制和能力。因此，公共危机的爆发有可能从许多发面贬抑和破坏祝福的形象。而公共危机爆发之后，对危机的回应、化解和善后更是对政府智慧、能力和公信力的极大挑战。如果这些工作使公众感到满意或比较满意，那么政府的形象会得到一定的弥补甚至某种程度的改善，反之，则是雪上加霜，危机公众对政府的信任甚至后者的合法性基础。
1.3公共危机的诱因与发展
1.3.1公共危机的诱因
公共危机产生的原因极其复杂，既有一国政治、经济、文化、自然环境等方面的影响，也有国际因素的存在。在当代国际社会，随着环境气候变化，人口增加，城市化、全球化进程加快，高新技术发展，恐怖活动等因素的变化和相互作用，使得发生公共危机的可能性增加，世界各国都程度不同地出现危机事件增多、损失加重的趋向，在寻求发展而防范风险能力较弱的发展中国家更为明显，中国也未能例外。加上我国地域大、人口多、发展快，又处于经济社会的转型时期，在各种风险因素不断产生积聚和相互作用下，各种突发公共危机事件有增无减，对人们的生产和生活带来了严重威胁。具体来说，目前公共危机产生的因素主要有以下几个方面。
（1）科学技术发展的负面影响
由于科学技术的飞速发展以及科学技术与经济活动相结合而导致技术经济的飞速发展，使得工业社会的物质财富极为丰富。但科学技术在造福于人类的同时，由于人们的掌握程度不够、失误、意外或人为故意，加上技术灾害又最难做到早期预警，预防和处置复杂程度更高，同时也带来了核危机、生态危机、工业事故等足以毁灭全人类的巨大危机，使人类社会在科技高度发达的社会却普遍缺乏安全感，各种各样的工程事故、交通事故、化学品泄漏、通讯网络事故、环境污染事件等日渐增多、防不胜防；生物技术灾难、核泄漏更是令人闻之色变；而且恐怖分子、违法犯罪分子也在利用现代科技手段从事危害社会活动，造成人为的事故灾难，社会危害性更大。据统计，事故灾难的发生频率和造成损失，在我国四类突发公共事件中高居首位；新出现的食物中毒、慢性污染、有害健康食品用品、病毒变异等突发公共卫生事件，都与技术因素有关，成为威胁生命健康的风险隐患；在社会安全事件中，利用高新技术、先进工具和智能从事危害社会的活动不断增多，查处难度加大。
（2）全球化发展对危机扩展的影响
全球化作为一个不可逆转的历史进程，虽然开始常常被用来指经济方面的全球化，如全球经济市场化，但是全球化决不仅仅是经济全球化，它同时也是社会、政治的和文化等方面的全球化。社会学家就把全球化看做是人类在环境恶化、资源匮乏、疾病蔓延等共同问题面前所达成的共识。如果从全球化和公共危机的关系来说，一方面，全球化导致公共危机事件的蔓延。从1986年英国出现疯牛病以来，疯牛病就像是一个恐怖的梦魇一样尾随着人类。目前疯牛病仍然以食物链的形式从各个渠道向世界各国扩散，全球面临着疯牛病的严重威胁。这主要原因就是在全球化的前提下，各国交往和商品活动十分频繁，海路空运输极为畅达，这为病毒的传播打开了方便之门。另一方面，全球化导致公共危机或灾害的影响剧增。在人员交往有限，较为封闭的情况下，公共危机事件只能影响或到达某一个地区或几个地区，对国外的影响相对较弱。但是在全球化时代，人们的交往加速了危机的扩散和蔓延，一个危机事件只要在一个城市和地区爆发，然后会迅速向其他地区蔓延。若某些地方对危机认识不清，对策失效，危机就有可能迅速向外蔓延。例如SARS疫情从2002年11月开始在广东出现，由于对这种可怕的疫情缺乏认识，加上政府对公共危机的治理缺乏认识和准备，在这些突如其来的危机面前显得措手不及，因此，危机事件以广东、香港、北京为中心向外扩散，并以迅雷不及掩耳之势波及全国26个省、市、自治区，并波及到境外的30多个国家和地区，使全球8000多万人受到感染，900多人死亡。[21]
（3）全球气候变暖造成危机增长
据科学测量，近50年来全球气候变暖已成为不争的事实。随着人类对矿物燃料使用的依赖，所排放的二氧化碳量将逐年增大，温室气体的增温效应也会逐步明显和突出。未来全球的气候将继续向变暖的方向发展。这一增温使发生各种自然灾害和传染病疫情的可能性增加，我国也受到这一气候变化的影响。近年来我国水旱灾害、热浪、沙尘暴、火灾等灾害增多增强，都与气候变化有着直接关系。研究表明，非典疫情就可能与气候变化有关。而气候变化引起的灾害与社会活动引起的灾害相互结合、相互作用，使风险灾害出现增长趋势。
（4）经济与社会发展失衡产生不稳定因素
只有经济和社会协调发展，社会才是一个稳定和谐没有危机的社会。但是我国在经济快速发展的同时，社会事业的发展却由于投入不足、重视不够，发展远远滞后于经济的发展。国际国内经验表明，经济快速发展阶段往往也是风险因素和社会不稳定因素容易增加的时期。一直处于经济转轨、社会转型阶段，从而使发生突发公共事件的可能性大大增加。主要原因，一方面在于利益格局的调整。由计划经济向市场竞争机制必然会引利益隔绝的变化，也会触动部分成员的既得利益和特权，由此必然会带来一系列的矛盾和冲突。如随着企业的改制，出现了大量的下岗工人，在收入降低，生活无助的情况之下，久而久之，必然会做出不理智的行为，有的甚至采取集体上方的形式，来发泄自己心中的不满，但给社会带来的损失和危害也事巨大的。另一方面，经济快速发展往往造成资源破坏，使灾害灾变发生的可能性增加。纵观现代发展，几乎所有国家的经济高速增长，都以资源开发损耗、生态环境破坏为代价，工业化时期更加严重。中国经济的高速增长，也付出了沉重的环境资源代价。由于大气污染和水污染程度的加剧，很多河流的水质成为没有任何价值的五类水，使得鱼虾难以生存，另外，人为的环境资源破坏又使自然灾害，如洪水、干旱等可能比以往造成满为更大，后果更严重的影响。感而言之，自然灾害与人为灾害的相互作用导致危机的增加，危害扩展。
（5）文化认同感的缺失
文化是人类社会生活中深层的核心的东西，它是保证人类冲突减少的最后屏障。因此，由文化矛盾引发或支持的冲突和危机，其根深蒂固性和持久性要远甚于其他原因直接引发的危机。在社会的整合过程中，一个防止社会冲突的重要因素就是社会文化的一体化。文化同化所包含的范围极其广泛，从社会共同的语言，到维系社会一体的道德观念与价值体系，到公众的政治意识、宗教信仰等。如果一个社会的文化异质性很弱，人们有着广泛的价值认同，无疑，社会的稳定程度相应地也会很高。相反，如果社会文化的异质性很强，那么社会冲突的爆发就会有了可怕的社会心理基础。中东地区的战火不熄，恐怖活动的此消彼长，其中一个重要的原因就是宗教信仰的分歧。不仅是在原有不同的文化体系之间，更值得关注的是，在制度变迁中，传统的价值观念的沦丧和现代的价值体系的扭曲或不到位，使得文化体系失去了稳定社会的功用，不能成为人类冲突减少的最后屏障，由此引发的危机却频频发生，并且比其他原因引起的危机更为持久和影响深远。在社会经济快速发展中，教育发展滞后，社会道德、公共伦理出现失范，腐败的社会风气使道德基础发生动摇，网络时代的生活方式已经严重冲击着旧有的道德规范体系，道德虚无主义情绪逐渐蔓延。严重的规范缺失和规范偏离现象、社会结构变迁的加剧以及科学技术的飞速发展，导致了人们在不断出现的新的行为内容和选择标准面前缺乏必要的规范引导和约束；既有的规范系统在急剧变迁的社会生活之中的紊乱，也造成了人们在具体行动中的严重偏离和越轨。[22]
（6）人类危机治理能力的局限性
国内外经验表明，在相同背景条件下，由于应对危机能力强弱不同，各个国家控制灾害事故、危机的程度有很大差异。如果政府和社会具有较强的应对危机的能力，就可以预防甚至减少危机带来的灾害。对人类危机应对能力的制约，首先体现在人类对自然认识的局限性。随着人类生产实践的深入、知识的积累和技术手段的扩展以及科学研究的专门化、深入化，人类对自然规律的认识能力得到了强化，人类认识、预测、防治和抵抗自然危机的认识能力已经大为提高。然而在浩瀚的自然界面前，人类对于自然运动规律的认识依然是沧海一粟。人类认识不可能穷尽所有的自然现象，这种局限性在科技探索活动中，常常表现为人们对其探索活动所造成的后果不可能有充分的估计，因而在人们科技探索活动中会出现重大的意外，甚至造成重大的公共危机事件。如1986年，原苏联切尔诺贝利核电站发生核泄漏事故，爆炸时泄漏的核燃料浓度高达60%，受污染地区至少包括2.5万平方公里，至1992年，已经有7000多人死于这次核污染，经济损失达1800亿卢布。[23]其次是人类控制自然手段的有限性。相对于人类认识自然的能力，人类改造或控制自然的能力更为有限，尤其是在严重的灾害性天气面前，人们所能做到的就是被动地防御，而自身不可能采取主动有效的措施，使其远离人类。最后是人类行为控制能力的制约。由于人类社会现存的种种行为不规范和控制能力的有限性，也会给人类带来极大的损失。2004年11月28日陕西陈家山发生的我国煤矿40多年一遇的特大瓦斯爆炸事故调查还未结束，2005年正月初六，辽宁阜新又发生了213人死亡的特大矿难。这虽然在很大程度上起源于企业的安全生产，但是人类对各种规则的置之不理也是造成灾难的重要原因。[24]
1.3.2公共危机的发展趋势[25]
目前，随着全球化的深入、信息化的不断推进，公共危机呈现出以下一些发展趋势：
（1）公共危机的诱发因素增多，出现更为频繁
从世界的层面看，虽然和平与发展仍然是时代的主题，但世界并不太平。各种矛盾错综复杂，恐怖袭击、局部冲突、金融动荡等突发事件和难以预料的全球性自然灾害及社会风险不断增多，加上突发事件在国际间传播速度的不断加快，如：禽流感、疯牛病、SARS疫情等，都使突发事件呈进一步增多的趋势。如今很多人都会有这种感觉：身边的危机越来越多了。全球化可以让发生在地球某一个角落的危机很快影响到每一个人，全球化的现实要求我们改变对危机的理解和态度。在全球化的生活状态下，危机已经是我们生活中的常态，而不是存在于我们生活之外的事件。
（2）地区性危机事件减少，跨国性的危机事件增多
在全球化背景下，人们之间的密切联系使危机可能在地理上迅速扩散，并超越国界。一国内部的危机完全有可能成为地地区性或国际性的危机。社会危机的蔓延主要有三种途径：一是一国内部的危机完全可能演化为国际危机；二是来自别过的危机也有可能蔓延至本国；三是一国内部的危机也是全球性危机的一部分。当地方政府面对危机时，官员需要认识到，如果应对不当，危机极有可能变成区域性甚至全球性危机。我们以“非典”为例来进行说明。首先从传播途径上看，如果没有现代化交通工具——飞机，“非典”不会迅速蔓延到世界20多个国家，不会在广东、北京、香港、多伦多“散点式分布”。另外，“非典”是一场全球化信息流动背景下的危机。网络、移动通讯使关于“非典”的信息在第一时间发散到全球。与20世纪80年代上海爆发的“甲肝”相比，“非典”一开始也是地区性危机，可“甲肝”最终仍是地区性的，而“非典”变为全球性的；“甲肝”几乎不为国际舆论所关注，“非典”却成为世界各大媒体关注的焦点。可以说，“甲肝”是一场“古典危机”，而“非典”则是一场“现代危机”。中国社会的迅猛发展已使我们改变了对危机的认识。
（3）公共危机信息扩散的速度加快
在农业时代，由于人类的交通工具和通讯工具还很原始，人员的流动也比较少，因此，公共危机扩散的速度非常缓慢，扩散的范围也比较有限。到了工业时代，随着交通工具和通讯工具的改善，人类的活动范围，信息的传播速度都有了扩大和提高，但是，信息传播的方式还主要是通过电话、电视等，传播的速度、传播的多元化还受到一定的限制。进信息时代后，随着现代通讯技术、电视技术、卫星技术、网络技术的广泛运用和迅速普及，传播手段越来越快捷方便。人类的交流方式、交流途径更加多样，人们获取信息的途径越来越多元化，也更加便捷。人们除了通过电话、电视等传播信息外，还可以通过短信、互联网等将事件的信息迅速传播到各地，重大公共危机信息的传播带有越来越强的扩散性。比如，1988年中国出现的抢购风潮，只是由于风闻政府在北戴河将出台“涨价”，这一“消息”迅速在全国广泛传播，引发全国性的抢购风潮，几百亿元的银行存款被提，所有的商品，从食盐到电器被抢购一空，使当年物价在很短的时间内上涨了21.5%，这一年也成为改革开放以来物价上涨最多的一年。
（4）公共危机波及的范围越来越广
这突出表现在两个方面：一是公共危机内在扩张性大大增强，有时候，一个突发事件就像星星之火一样，一个火花会点燃另一个火花，引发连锁反应，最终引发燎原之势。比如，一场重大的自然灾害如果处理不好，可能导致政治动荡。1997—1998年的亚洲金融危机是泰国货币急剧贬值在亚洲地区形成的“多米诺骨牌”效应。这次金融危机所波及的范围之广、持续时间之长、影响之大都为历史所罕见，不仅造成了东南亚国家的汇市、股市动荡，大批金融机构倒闭，失业增加，经济衰退，而且还蔓延到世界其他地区，对全球经济都造成了严重的影响。经济危机更是进一步引发了社会危机、政治危机，比如在印度尼西亚等国曾导致政府更迭。二是一些突发事件在窒阊上波及的范围越来越广。随着国与国、地区与地区、人与人之间的联系越来越紧密，整个社会乃至整个世界都越来越成为一个有机的整体，社会、世界的联动性大大增强，这使突发事件，特别是带有传染性、扩散性的公共危机的扩散力迅速增强。一些突发事件，如急性传染性疾病、生化武器袭击事件等，如果不能及时有效地予以处理，会在一国甚至整个世界迅速传播。如2003年发生的“非典”疫情、2004年的禽流感，其波及范围涉及众多国家和地区。
（5）公共危机的危害性呈增长态势
随着公共危机扩散力、传染力的不断增强，范围的不断扩大，公共危机给人类带来的危害也越来越大。这种危害增大集中表现在两个方面：一是公共危机波及范围扩大带来的直接的生命、财产损失。二是虽然公共危机没有直接波及，但仍给人类的正常生产生活秩序带来影响。有些公共危机发生后，容易引起人们的恐慌心理，导致行为失范，引发恐慌行为。这种恐慌情绪带有很强的感染力和扩散力。特别是在进入信息时代后，人类交流的方式、途径更加多样化，有关事件的信息可以迅速传递到各地，进一步加剧民众的恐慌心理，造成更加混乱的局面。比如，因为“非典”疫情引发的抢购风潮，许多居民成车地买米，成百袋地买盐，白醋上百斤地购买。板蓝根买一包需要数十元，这在一个生产过剩、市场货源充足的时代，经过理性的思考，简直是不可思议的。
（6）公共危机的种类增多
随着人类生产生活领域的不断扩大和科学技术的进步，人类在认识世界、改造世界方面能力增强的同时，所要面对的公共危机也日益增多。首先，随着人类对自然界的掠夺破坏不断加剧，自然灾害的种类在增加。如温室效应、臭氧层破坏、酸雨污染、大气污染等。其次，随着科学技术的发展，世界各国在享受到科学技术成果的同时，也面临着来自生物因素、有重化学物质、核辐射、电脑病毒等多形式、多波次的突发事件的潜在威胁。如由于化学物质的大量生产和广泛使用，环境中化学性污染日趋严重，化学污染事件不断增多。再次，人类所要面对的疾病威胁增多。最后，社会转型中出现的一些新矛盾所引发的新的冲突方式增多。
（7）单一型危机事件减少，复合型社会危机事件增多
复合型社会危机是指多种危机交织在一起，互为因果，处理难度极大。例如，在东南亚金融危机后，印尼即遭遇了经济倒退、种族冲突、社会失序、政权更迭、分离主义等多重危机的严厉打击。在印尼首都雅加达，流传着一个民间政治笑话，说印尼第一任总统苏加诺代表了“旧秩序”，第二任总统苏哈托建立了“新秩序”，第三任总统哈比比没有恢复金融危机后的秩序，而第四任总统瓦希德则是失去了秩序。那么，第五任总统梅加瓦蒂能给印尼带来平稳发展的秩序吗？答案是：非常难。同样，阿根廷近年来的经济状况持续恶化，先后引发了债务危机、经济危机、社会危机和政治危机，最终由单一型危机演化为复合型的社会危机。
本章小结
一言概之，公共危机是指在大范围内对社会公共生活和社会公众造成严重威胁、损害社会、公共利益的事件。
目前对公共危机从不同的角度可以进行不同的类型划分。但是无论何种类型的公共危机事件，其本身都具有相同或相似的特性，都会给人类的生命、财产和生活带来不可估量的损失。
由于公共危机给人类带来的灾难，所以必须认真探讨和研究公共危机产生的诱因，为进一步预防和治理公共危机事件提供借鉴。
思考题
1.公共危机管的内涵和本质是什么？
2.国内外学者是如何对公共危机事件进行类型划分的？
3.试举例说明公共危机事件的普遍特征。
4.结合实际说明公共危机事件给社会公众带来的危害。
5.目前，我国公共危机事件产生和扩展的因素是什么？
网上冲浪
1.中国政府网，
2.华中师范大学危机管理中心网站，
3.南京大学社会风险与公共危机管理研究中心网站。
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