20世纪20，30年代的经济危机使西方国家采纳了凯恩斯主义经济政策或者福利国家政策。凯恩斯扩大了国家在经济生活中的角色，主张用增大货币供应量来解决失业问题。所以70年代中期以前，也就是凯恩斯主义的时代，政府预算赤字在西方国家是常有的事，而且大量的失业常常与通货膨胀并行，证明凯恩斯的理论并不能解决失业问题。国家对社会经济生活进行干预，许多社会福利都是由国家亲自提供，导致西方国家政府开支严重膨胀。要维持政府的巨大开支，政府倾向于增加税收，这引起经济滑坡。花钱多而经济搞不上去，政府对社会的服务既缺乏回应性又质量低下，这引起选民们的广泛不满及人们对政府合法性的认同危机。与公共部门预算膨胀、效率低下的情形正好相反，私营部门在全球化竞争及信息网络化的挑战面前显示了较好的适应能力，它们变革了传统的官僚制组织模式，坚持绩效工资、灵活聘用、员工授权、顾客满意原则；许多大公司还实现了分化，将营销集中在本国小的单位，而把生产外包给设在发展中国家的不同团队。选民们对私营部门的满意度明显高于公共部门。西方国家的政党和政党领导人迫于选举的压力不得不把行政改革提上议事日程，他们得想方设法削减政府开支，提高服务质量；而在行政改革的方案选择上，他们往往向私营部门学习。
在对“政府失败”的“诊断”中，西方人发现问题出在政府的官僚制运行机制上。经济学家们，如，布坎南（James Buchanan）、图洛克（Gordon Tullock），涉足政治学领域，他们提出了公共选择理论。公共选择理论认为政客和官僚是理性上自利的人，可以由此预测他们的行为。尼斯卡宁（W.A.Niskanen）依据有力的证据证明：正如消费者谋求功用最大化、商人谋求利润最大化，官僚则谋求预算最大化。[1]这一发现无异一枚重磅炸弹震惊了公共行政学领域，因为在此之前他们一直对韦伯的理性官僚制理论深信不疑。伴随着削减政府预算的呼声，人们把矛头直指导致预算赤字的源头——官僚制。公共选择理论、委托——代理人理论及交易成本理论都证明：在配置资源上，官僚机制远不如市场机制有效率；与其用官僚制组织提供生产和服务，不如用市场主体如民营机构提供生产和服务；国家不应该亲自提供服务，而应该利用市场机制来进行。
而20世纪苏联等国计划体制的失败，使西方人对从上至下的等级控制模式——官僚制的无效性更是深信不疑。在他们看来，官僚制行政组织或者大政府会造就贫穷的社会。[2]
美国里根于1980年，英国撒切尔夫人于1979年大选获胜后，都着手推行公共部门改革。改革的原则之一就是使政府所辖的事项变少，使政府变“小”。1983年澳大利亚的霍克.基廷政府、1984年当选的新西兰的兰格.道格拉斯政府和加拿大的穆罗尼政府也开始采用类似于英美的“小政府”政策。经济合作与发展组织也加入到类似的改革的队伍中。撒切尔夫人和里根的改革启动了全球的公共服务民营化及公共企业私有化浪潮[3]，这些国家公共部门改革计划是相似的，包括商业化、公司化、私有化、公共部门放松管制、下放管理责任、绩效监控和合同外包等，这导致一些研究者使用“新公共管理”这个术语来描述这套“广泛相似的行政理论”。[4]
1996年3月，联合国经济发展与合作组织（OECD）的24个成员国就公共管理问题举行部长级会议，会议主席艾丽斯.里夫林（Alice Rivlin）在OECD总结报告中指出，24个成员国的政府都面临着同样的变革压力，包括全球经济问题、日益不满的公民以及财政危机；而令人震惊的是，各国都以极其相似的方式对此做出了回应；这些方式包括：1、在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；2、重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪些是政府应该付出却没有付出的，哪些是既没有去做也没有付出的；3、削减公共服务的规模，实行公共活动的私有化与公司化；4、寻求更富成本——效益的公共服务提供途径，如签约外包、市场机制及使用者付费等；5、顾客取向，包括对公共服务提供明晰的质量标准；6、实行标杆管理和绩效评估；7、简化规制、降低成本的改革。[5]
对传统的官僚制行政模式下的公共管理而言，新公共管理是“新”的。新公共管理的本质就是要转换行政权力的运行机制。官僚制下行政权力的运行特性是“行政”（administration）的——组织目标的模糊性、权力分配结构是上层集权及自上而下的控制、激励机制的导向是服从上级或者规章、组织中人人只是回应上级的命令而缺乏对公民诉求的回应性。新公共管理下行政权力的运行特性则是“管理”（management）的——强调结果对清晰的目标的达成；行政机构和政府雇员要对自己行为的结果承担责任；主张权力下放给顾客及与行政对象打交道的第一线人员，使他们有能力为行政对象提供及时优质的服务，以此来实现公共部门的本来使命；坚持顾客选择、顾客质量标准及顾客满意原则。新公共管理是对以官僚机制为基础的国家行政机关的“再造”（reinvention，它试图使之成为以市场机制为基础的顾客导向的行政机关。如果运用了一些新公共管理工具后，官僚制的权力运行方式没有变化，还是自上而下的命令——控制体系，与顾客打交道的一线工作单位和工作人员依然处于被动接受命令、纠缠于组织内部的繁文缛节和墨守成规的激励机制中，那就证明没有实现向新公共管理的真正转型。西方发达国家已经实践新公共管理二十多年，虽然出了一些问题，但新公共管理依然是公共管理的主流模式，这不能简单地就推论出新公共管理的正确性，但肯定地说明了摆脱官僚制病症的迫切性。新公共管理在理论上似乎是易于言说的，但要将之付诸实施，就有一个主观见之于客观的问题，需要在具体的新公共管理方案的决策——政策制定及执行上做认真的探究。主观主义的政策方案会在实施中遭到挫折，使人们对新公共管理失去信心。而回到官僚制的老路上去则明显是一个错误的选择，国家的国际竞争力构成的压力、公民对行政机关“缺乏回应性”及“不负责任”的不满形成的压力，就会依然横亘在政党领导人和政府领导人面前。正如私营企业在全球化竞争中不改革官僚制就没有出路一样，西方各国行政机关也在学习私营企业抛弃传统的官僚制，走向新公共管理。这种对官僚制的抛弃不是说新的行政模式中没有一点官僚制的因素，而是说，仍然存在着行政体制——当然有总揽全局的行政权威存在，但它已转变了权力运行机制，权力对社会的干预事项或政府的角色将尽可能变少、变小，“掌舵”与“划桨”分开，一线的政府雇员有足够的在人事、预算、采购等方面的自主权，有足够的权能及时回应顾客的要求，市场机制、竞标及绩效管理等方式使所有的行政官员都将为自己行为的结果承担责任（利害所系），顾客选择及顾客质量标准得到了尊重。
由于新公共管理已经波及广大的发展中国家，新公共管理改革似乎成为一种世界性的行政改革运动，新公共管理作为一种新的行政组织制度被休斯称为“一种世界范围的范式”。[6]
西方国家一直在进行着的行政改革，几乎与我国开始改革开放同时启动并一直延续至今，而且都还在继续。对这些国家共同做法的归纳及成功经验的总结和提炼，才形成了新公共管理模式。这种模式出于发达国家的行政改革实践又被广泛用于发展中国家的行政改革当中。由于新公共管理是在先考察行政改革实践，再总结出一些关于其基本原则的一般性结论的这一归纳过程中演化而来的，所以至少它假定，这些实践不一定只适用于其最初被采用的那些环境。[7]那么中国有新公共管理改革所要克服的问题吗？如果有，那么，中国也需要从事新公共管理改革吗？当然，对发达国家的行政改革的理论和实践经验的借鉴是必然的；但问题是，如果要有所借鉴，就涉及新公共管理的适用性问题。
本书旨在研究新公共管理在中国的适用性。
所谓适用性，不是简单地回答适用或不适用，而是看新公共管理在具体环境中哪些因素可以用，哪些不可以用；现在不能用的东西以后可不可用，如果可用那么现在应创造什么条件；如此等等。
从中国改革的历程看，行政改革一直优先于政治改革。所以对新公共管理的适用性问题应给予充分的关注。本书认为，新公共管理模式有些要素适用于中国，有些虽然不适合，但中国的行政改革过程中已经在使用，也有些要素不适用。虽然我国现行的行政体制不是西方韦伯式的官僚制行政模式，但我们不必在官僚制本身在理论和实践上都已被证明是产生问题的一大根源，西方新公共管理改革成为主流的情况下，继续发展官僚制。我们可以在现存体制下吸取新公共管理的一些适用的要素，同时越过行政改革的层面进行政治体制改革，建立健全权力相互对等制约的法治框架。这样才能逐步推进行政体制的创新，建立新的合乎中国国情的行政模式。
注释：
[1]Niskanen，William A.（1973）.Bureaucracy：Servant or Master？London：Institute of Economic Affairs.
[2]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年版，第11页。
[3]［澳］欧文.E.休斯：《公共管理导论》，彭和平、周明德、金竹青等译，中国人民大学出版社，2001年版，第129页。
[4]Hood.C.（1991）.A Public Management for All Seasons，Public Administration.69（1）.3-19.
[5]［美］戴维.奥斯本、彼德.普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社，2002年版，第8-9页。
[6]［澳］欧文.E.休斯：“新公共管理中的市场机制与官僚体制”，范春辉译，载于《公共管理高层论坛》第1辑，南京大学出版社，2005年版。
[7]［美］戴维.G.马希尔森：“新公共管理及其批评家”（上），张庆东译。转引自《北京行政学院学报》，2001年第1期。
