关于新公共管理及新公共管理的传播的文献非常多。每个推行新公共管理的国家都有关于实施新公共管理的政府文件，如新西兰财政部的《政府管理》，美国前副总统戈尔的《全国绩效评估》等等。奥斯本、盖伯勒的《再造政府》是一本被克林顿赞美为“这是蓝图”的书，该书认为政府可以完成市场力所不及的事情，但官僚制的组织形式是无效率的，政府的组织形式应当再造，成为企业型政府；提出了构建企业型政府的十大原则，指出政府宁可采用市场机制而不是官僚机制，把服务对象界定为顾客并赋予其选择权，以目标——政府的使命——而不是以组织内部的繁文缛节为导向，在评价各个机构的绩效时关注结果而不是投入，等等。[1]该书一路走红，畅销世界各国。在《摒弃官僚制》中，奥斯本、普拉斯特里克提出了政府再造的五项战略——核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略及其在行政改革实践中的运用，认为公共组织结构变革只有同战略一起使用才能变革组织的DNA；在选择使用全面质量管理、绩效测量或顾客调查等新公共管理工具前要先选择战略；否则就是做无用功。[2]奥斯本、普拉斯特里克的《政府改革手册：战略与工具》是在前书的基础上的又一力作，此书的五个部分分别针对一种战略，其中每章又单独针对一种途径，对每种途径进行了全面分析，用数十个案例对每种途径和工具进行说明和论述。[3]
休斯的《公共管理导论》是一部全面介绍新公共管理的基础性文献，休斯认为官僚制的组织形式已经过时，要代之以新公共管理模式；他指出，在发展中国家实行新公共管理可能至少不会比它们以前的经验更糟糕，但在推行新公共管理的同时要加强一些“基础条件”的建设，比如，坚持法制，保护竞争，防止出现垄断的法律，以及选拔有能力的人员；他认为，一般来说，传统的官僚模式不能很好地为发展中国家服务，但随着民营部门作用的增强而引起的管理主义变革，可以帮助发展中国家向较为发达的国家转变。[4]休斯在《新公共管理中的市场机制与官僚体制》一文中指出“新公共管理运动所表明的是很多传统官僚体制具有的很多功能可以通过市场机制来实现，并且现在也常常是这样……。当然并不是所有的尝试都能够成功，但那并不重要。政府将尝试来自同一源头的其他东西。在基础理论中存在着一种转型，并且这值得我们用‘范式’这样的名称来称呼它”。[5]萨瓦斯将新公共管理的主要成分视为民营化并主张公共服务要尽可能地民营化并对民营化做了很多辩护。对新公共管理的批判主要来自于对传统的民主价值及公共组织公共性的捍卫。登哈特认为新公共管理可能与公共部门的公共性产生矛盾。[6]哈克认为新公共管理下，公共部门的责任机制有可能被公私部门的伙伴关系所打扰。[7]但实际上新公共管理恰恰是因为官僚制行政模式的公共理性不足，名不符实，而且有种种弊端，特别是只对内部规章和上级的命令负责而不对结果负责，不对公众负责，妨碍了公共组织的效率、效能和公众满意度，才主张用“大市场，小政府”，在公共服务中充分利用市场机制和民间力量，发展公私部门的伙伴关系的。也就是说，新公共管理改革正是为了落实公共部门的公共性、建立有效的问责机制而进行的制度创新，新公共管理就是出于许多国家的行政改革实践之共同的成功的做法的一个替代官僚制行政模式的新模式。
新公共管理的出现是公共部门管理模式的一次重大变革，文森特.奥斯特罗姆将新公共管理范式的出现称为“一个‘哥白尼式革命’的转折点”，尽管它仍然在形成过程中，只是雏形，但它已经改变了传统行政学的研究范围、研究主题和研究方法、学科结构、理论基础和实践模式，反映了当代西方公共管理实践的发展趋势。[8]中国研究新公共管理的著名学者周志忍明确指出，新公共管理是当代国际公共管理的主流趋势。[9]陈振明强调学习西方的新公共管理模式，可以形成中国的“后发优势”。[10]中国不一定得先发展、完善了官僚制模式再进行新公共管理改革。形成后发优势这是一种良好的愿望，但在行政模式的更新上，即使是新公共管理模式也得在权力受到法律制约的前提下才能良好运作。所以我国如果现在即推行新公共管理模式，由于权力运作在很大程度上没有受到法律的有效制约，主观任意性较强，政府的效率、效能和公众满意度不一定比西方发达国家高，所以谈不上后发优势。毛寿龙在《西方政府的治道变革》中总结了西方国家强化政策执行自主权及“更少的政府，更多的市场”的发展趋势。周志忍看到了西方国家公共部门服务质量界定以顾客为导向的发展趋势。[11]张定淮、曹晓明认为，全球化时代世界各国政府行政改革形成了一个重要的共识：要想真正精简政府，摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，就必须将掌舵与划桨分开。[12]杜钢建论述了信息技术革命对政治、行政及公共文化的影响，认为信息技术有助于提高政府工作的透明度和民主性，塑造一种新的公共文化。[13]
彼得斯发现，20世纪70年代以来，为了提高政府的效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。彼得斯对种世界性的行政改革运动进行了提炼，认为有四种改革模式：市场化政府、参与型政府、弹性化政府及解制型政府。这四种模式将改革举措进行了分解式的“分析”，但又承认没有单纯的某一个模式的行政改革，实际上发生的变革是这四种模式的“综合”，而且主要是市场化政府模式的。因此用“新公共管理”来概括这个改革运动要恰当得多。彼得斯认为，当欧洲和北美国家的政府官员正在寻找方法以转变成为更为企业型的官僚，并减少繁文缛节的羁绊时，许多体制转换中国家和发展中国家由于面临着不同的挑战，所以这些国家的政府所面临的问题是建立韦伯式的官僚体制。[14]
与彼得斯一样，中国有少量的学者认为中国不宜现在就采用新公共管理而宜先完善理性官僚制，看起来言之凿凿，实际上没有看清当代世界各国行政环境的“共时性”，也没有认清韦伯的法理型官僚制的理想与政治体制的相关性及官僚制本身的天然缺陷。
相同的全球化的压力，相同的信息革命的冲击，相同的对提升本国国际竞争力的迫切需要，要求我们对行政体制进行制度创新，以使我国的公共部门的管理具备较高的品质，这样才能谈得上国际竞争力。行政的国际环境变了，形势不容我们缓慢前行，“落后要挨打”的警钟在全球经济的一体化格局中不是一种预言，而是一个眼前的现实。中国作为WTO的一员，它必须遵守WTO的法律框架和游戏规则，而中国公共部门的管理质量直接影响中国的国家利益。西方在国际经济竞争中发现理性官僚制非常笨重，满足不了竞争力提升的需要。20世纪初，韦伯的理性官僚制开始在全世界范围内的各种组织中确立其范式。应该说西方发达国家的公共部门在法制性上合乎韦伯的模式，也就是说公共部门的权威是在法律的轨道上行使的，而发展中国家的科层制组织尚欠一段距离。但无论发达国家还是发展中国家，行政组织的理性都不足，因为重过程、规章而不重结果、不对顾客负责等病症抹杀或降低了公共组织权力运作的合理性。发达国家寻求“更上一层楼”，我们还要拾起他们欲“摒弃”（实际上是修正官僚制）的东西吗？在国际竞争短兵相接的背景下显然会使中国陷于“被动挨打”的局面。我们一边说“狼来了”，一边说“我等它吃掉我”，这显然是荒唐的；要与狼斗，就要与狼进行能力竞赛。向西方国家的管理经验学习也是邓小平理论的一个基本思想。中国在改革开放以来一直在关注着西方行政改革的动态，在许多领域采用了合同承包、聘任制等，虽然与新公共管理方法尚有相当大的距离。至于在国有企业改革上则是世界上民营化的典范，[15]中国因此而造就了经济发展的奇迹并仍保持着旺盛的上扬势头。所以，中国必须努力改革行政体制，使我国公共部门为社会提供更好的服务、更有国际竞争力。
有些学者认可新公共管理的实践价值和理论价值，但认为中国公共组织的法理性权威不足，应继续发展官僚制。[16]实际上，没有脱离政治体制的行政体制，而官僚制组织权力运行的合法性和合理性不是官僚制组织自身能保证的。单独推进行政改革提升不了权威的合法性和合理性。中国正在完善公务员制度，但没有足够的证据可以证明它能使公共组织会严格依法办事和提升公共理性，权力运行的法治化只有通过旨在使一切权力都受到有效的权力制约的政治体制改革才能实现。因此在我国谈继续发展官僚制是不恰当的。而从我国的改革历程看，行政改革往往优先于政治改革。所以谈如何极取新公共管理中的一些做法以推进行政改革则是可取的。实际上无论是理论上还是实践上，新公共管理的倡议者认为官僚制本身是大有问题的。官僚制内在的制度性缺陷需要得到修正，所以主张要继续发展官僚制是不着边际的主张。
中国有中国的国情，我们不可能在当下用生硬照搬新公共管理的办法来成功实施行政改革，我们改革的每一步都需要审慎推进；审慎才能顺利。但审慎不是要缓慢前行，因为竞争的压力不给我们停顿喘息的机会。我们要坚定不移地变革，使我国的公共部门不断适应竞争激烈的国际环境。不变革就没有出路，这是竞争条件下的硬道理。为了满足广大公民在新形势下的需要及政治领导人对行政工作的期待，必须能够应对现实的挑战，用新的行政权力运行机制和新的管理方法，变得更有效率——花费更少而服务更优。如果要成为国际上更有地位的国家，国家的公共服务就应当了解官僚制行政模式本身的缺陷，增强与公共部门官僚主义现象斗争的紧迫感，进行行政体制的创新。不应听任别的国家公共部门的竞争力位居前列。面临着激烈的国际竞争，西方国家都在通过新公共管理改革来提升综合国力。全球化背景下的发展中国家必须有制度创新的紧迫感才行。行政的环境变了，公共部门的结构、功能必须具备适应性。当然，不应犯急躁冒进的毛病，因为“自由主义在全球扩张中所产生的负面效应更值得人们记取。即使那些认同了西方价值的国家在转型期所经历的痛苦也是让人难以忘怀的”。[17]行政改革实践本身是一个现实的政治过程，不是想做到就可马上实现的。应当承认，新公共管理所坚持的一些原则与我国行政改革实践所秉持的原则是一致的。比如，新公共管理强调充分发展市场经济，这与我国长期坚持市场化的经济改革是一致的；我国在从计划经济转型到市场经济的过程中，强调政府减少干预，放弃那些管不了也管不好的事，做政府该做的事，这与政府应当掌舵而不是划桨的新公共管理原则是一致的；中国的执政党及人民政府主张以“为人民服务”为宗旨，这与新公共管理的顾客（公共服务对象）[18]满意原则及结果（不只是产出）导向原则是相通的；但从理论到实践有一个主观见之于客观的过程，与客观实际相遇，就得取“顺势疗法”[19]，顺应客观条件进行改造，不然就会付出高昂的代价。
有学者认为新公共管理“显然没有”实现其理论承诺，而且在实践中无法适用于经合组织（OECD）或英联邦惯例之外的国家，[20]或者认为新公共管理模式本身就有缺陷，不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。[21]这是对理论的苛求。近年来许多发展中国家加入新公共管理改革的行列表现了对他们的观点的忽略。一个显而易见的道理是，不能简单地说适合不适合，而要看国家政府实践的需要与否及政治过程对改革的容忍程度。新公共管理改革的结果当然有成有败，毕安德、高洁发现，有些国家中的新公共管理改革预设结果之所以没有全部实现，是因为缺乏良好的行政文化、缺乏任何政策变革的长期领导、缺乏可以对政府施加压力的强有力的市民社会、缺乏明确的政府动力以及行政能力、缺乏适合契约性制度安排的可靠政策、缺乏支持性的法律体系以及缺乏恰当的领导和管理能力。因此，只有获得了有益于这些因素的条件，才能推进新公共管理改革，并使其适应不同环境。虽然新公共管理改革的结果不能完全实现其理论预期，这并不能证明该模式已经过时。问题的关键在于是否有能力控制改革的有利因素并克制不利因素。情况证明，“旧公共行政”与“新公共管理”将会在向新公共管理方向转变的过程中共同存在。新公共管理模式运行结果的混合性并不能推翻其总体目标和理论基础，问题在于实施环节。历史、社会、文化和法律的障碍、缺乏改革动机和行政能力这样的问题向来存在，而且其范围和强度还会因国家的不同而有区别。中国和印度都存在这样的问题，既留有强势的传统文化又缺乏相应的资源，但他们不能因此放弃改革。新公共管理在长时间内依然会是这些国家的主要议题。法国航空公司、法国电信公司、比利时国家航空公司等国有企业的破产证明，即使是发达国家，如果不符合新公共管理模式的要求，他们也不能幸免于挫折。日本和韩国在这二十年中已经基本完成了较为深入的经济和社会变革，中国正在成功地进行深入的社会经济、法律和行政方面的改革，印度则正在缓慢地效仿。如果政府缺乏行政能力和明确的改革动机，社会缺少推动变革的压力，我们是不是就应该固步自封、等待观望，寄希望于出现一个新范式来带领我们越过鸿沟？任何一个负责任的政府的答案都会是否定的。因此，我们不应该只是抱怨新公共管理模式的不完善，而是应该促进变革朝着我们所预期的降低政府运行成本、提高效率、改进服务质量和行政能力的目标迈进。[22]
对新公共管理在中国的适用性，中国学者主要采取“借鉴说”，但多陷于对新公共管理的理念或原则的介绍和讨论，没有深入到行政运作的“实施”层面来考察，这与适用性分析是不相称的。适用性分析要突出“用”，不应浮在理论的表面说“适”或“不适”。我们说“适”或“不适”都要深入到行政实践和具体环境来考察。当我们说借鉴时，必应关照所借鉴的做法在现实中所遇到的各种客观现实。所以有必要进一步认真分析新公共管理在中国的适用性。
注释：
[1]Osborne，David and Gaebler，Ted（1992）.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is transforming the Public Sector.Reading，MA：Addison-Wesley.
[2]［美］戴维.奥斯本、彼德.普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社，2002年版。
[3]［美］戴维.奥斯本、彼德.普拉斯特里克：《政府改革手册：战略与工具》，谭功荣、颜剑英、魏军妹、房艳译，中国人民大学出版社，2004年版。
[4]［澳］欧文.E.休斯：《公共管理导论》，彭和平、周明德、金竹青等译，中国人民大学出版社，2001年版。
[5]［澳］欧文.E.休斯：“新公共管理中的市场机制与官僚体制”，范春辉译，载于《公共管理高层论坛》第1辑，南京大学出版社，2005年版。
[6]［美］珍妮特.V.登哈特、罗伯特.B.登哈特：《新公共服务》，中国人民大学出版社，2004年版。
[7]Haque，M.S.（1998）.New Directions in Bureaucratic Change in Southeast Asia：Selected Experiences，Journal of Political and Military Sociology，26（1）：96-114.
[8]［美］文森特.奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店，1999年版，第169页。
[9]周志忍：“世界行政体制改革大势——政府后退，市场回归”。《新闻周刊》，2003年4月14日。
[10]陈振明：“评西方的新公共管理范式”，《中国社会科学》，2000年第6期。
[11]周志忍：“公共部门质量管理：新世纪的新趋势”，《国家行政学院学报》，2000年第2期。
[12]张定淮、曹晓明：“全球化时代各国政府行政改革”，《马克思主义与现实》，1999年第1期。
[13]杜钢建：“新世纪政府管理改革的新课题”，《北京行政学院学报》，2000第1期
[14]［美］B.盖伊.彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民出版社，2001年版。
[15]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年版，第15页。
[16]童星、李显波：“发展中国家对发达国家公共管理模式的借鉴之探析”，《公共管理高层论坛》第1辑，南京大学出版社，2005年版。周建国、王云骏：“传统公共行政与新公共管理的竞争与融合”，《公共管理高层论坛》第1辑，南京大学出版社，2005年版。
[17]吴春华：《当代西方自由主义》，中国社会科学出版社，2004年版，第331页。
[18]新公共管理明知公共部门与私营企业的差别，但强调在观念上要把服务对象和管制对象当成顾客。
[19]老子对主观见之于客观，有很精辟的见解，他说只有顺其自然才能对对象有所改进。参见《老子》；［英］奥克肖特：《政治中的理性主义》，张汝伦译，上海译文出版，2003年版。鄢圣华：“理性主义政治的贫困”，《理论探讨》，2006年第5期。
[20]Manning，N.（2001）.The Legacy of the New Public Management in Developing Countries，International Review of Administrative Sciences，IIAS，SAGE Publications，London，vol.67，pp.297-312.
[21]Minogue，M.（2000）.Should Flawed Models of Public Management be Exported？Issues and Practices，IDPM，University of Manchester，U.K
[22]毕安德、高洁：“‘新公共管理’模式过时了吗”，《世纪中国》2006年。
