公安文化，是广大公安人在日常工作生活中所形成的共同价值取向，体现整体公安人的信仰和追求，包括群体意识、价值观念、精神风貌、行业规范和管理方法等非物质因素，其核心为公安精神。公安文化聚合警察的思想，产生警察职业自豪感和对警察集体的归属感，激发起他们献身公安事业的热情和为人民服务的精神，使民警队伍产生强大的向心力和凝聚力。公安文化是中国文化本体的一个有机组成部分。本书讨论的“公安文化”概念，以及与此相关的所有问题及建议，都旨归于中国文化尤其是中国传统文化。
第一节 公安文化定位
广义的文化，是人类创造的物质财富与精神财富的总和，狭义的文化，特指这些财富中产生形而上的阐释意义并且可以传承的部分。公安文化的定位，有历史定位和现实定位两种含义，历史定位，是前公安文化的社会价值即社会的需求度，以及它在历史文化中的覆盖度；现实定位，确定公安文化在社会生活中的角色，以及它与其他文化类型的联系与区别。
一、公安文化的定义
文化，是事物和人的存在状态，在物为“纯美”，在人为“纯善”。纯美为通透与含蓄的临界点，纯善则是植根于内心的自律修养和善意自觉。中国人创造的优秀文化，形成中国人的行为导向，就是中国传统文化。
公安文化是公安群体存在状态，以及以这一状态为核心的各种社会关系。
公安群体的存在状态，包含三方面的内容。第一，物态方面，指公安群体所处的物质环境，警队设施、设备、用品等。第二，状态方面，指公安群体行为规范，公安部门的规章、制度等。第三，意态方面，即意识形态方面，指公安群体的精神境界，以及由此衍生的公安礼仪、言语、学术、文艺等。
公安群体的存在状态，决定它的社会关系。在所有的人际关系和社会关系中，公安的社会关系最为复杂。公安是国家权力的组成部分，它的行为涉及或波及社会的每个阶级和阶层。由于公安是政府权力的延伸部分，相当于政府的触手，触手具有接触社会每个角落的功能，具体而言，能够而且必须与社会个体发生交集，因此，公安群体具有最广泛的社会关系。公安代表国家利益，且必须以国家强制权力维护公民权利，而公民权利是当今世界上最广泛的权利，从一般意义上说也是最大的权利。国家权力维护全体国民，强制权力控制被剥夺公民权利的犯罪人员和损害他人权利的违法人员。犯罪人员虽然具有“公民”的人格，但已经被剥夺和部分剥夺公民权利，政治待遇与公民有根本的差别；违法人员虽然保有公民权利，但这种权利在某一时段或某一方面已经受到限制。对他们的处分与安置全部由公安执行。于是，公安的社会关系就这样确定下来了：公安不但要处理处分与公民的关系，执行交通管理、户籍管理、出入境管理、治安管理等多种服务性警务行为，还要处理处分与违法犯罪人员的关系，执行监控、侦查、拘捕等敌对性警务行为。
由此可见，公安群体的社会关系，较之其他任何社会机构、社会群体的社会关系都复杂，对比政府其他机构，这些机构只是面向公民，实行管理和服务，公安机构则兼任管理服务和监督保卫双重功能，而监督保卫功能又具有疏导和压制两项职能，因此，公安群体成为我国历史上唯一存在的“双面人”。所谓“双面人”，是因为我国对公安群体的定位是“人民警察”，人民警察必须同时实现“执法”和“服务”这两项疏远甚至根本抵触的功能。这样的双面人在世界范围也是少有的。
“双面人”源自我国公安的特殊定位。
我国帝制时期，城市规模小，功能简单，人口主要在农村，而农村的“治安”主要依靠地方乡绅维持，城市治安也基本交由街坊保甲，市民和乡民实行高度自治。中国历代政府都没有颁布过“民法”，所以民事纠纷一般由乡绅根据“习惯法”或公序良俗，采取调解的方法解决。刑事案件有两种处置途径，一种是私刑处置，私刑的处置层级与国家刑律匹配，罚款、示众、流放直至死刑；另一种是解送官府。帝制时期基层国家机构是县政府一级，长官为县令一班人。县令有两种职能：劝农耕桑和判断官司，“劝农耕桑”主要是礼仪性的，县令到田间地头走一遍，以示亲民。“判断官司”层面，涉及接案、侦查、拘捕、拷问、监禁、执行等行为，政“警”合一，县令指挥下一班人的这些行为，可以约略等于“警务行为”，但实行这些行为的，却是国家最低等的从业人员，他们既不是官，也不是吏，他们的正式名称是“役夫”。
役夫由县令自行招聘，县令上任时自带心腹，充任役夫的头目，头目和役夫的薪金来自本县赋税截留。清廉县令和贫瘠地方的县令截留的赋税微薄，他就得从自己的薪水中支付账房、听差、厨师、班头，包括役夫们的薪金，所以，帝制时期的役夫们薪金微薄。即使如此，县令也往往入不敷出，只好用家财贴补官用，做官把家做穷了的也不在少数。
役夫薪酬低微，地位卑微，他们为了养家，就开拓生财渠道，因此，役夫们的收入并不总是低微的，他们可以通过勒索在押犯罪嫌疑人及其家属，以及通过“旧例”即探监者的供奉，获得远远高过薪金的财物。所以富庶地方的役夫们可能并不穷，役夫也往往是一份肥缺，需要通过“关系”才能获得。不过，这些收入毕竟是弹性的，极不稳定，如果地方官治理有方，百姓终生不入公门，役夫们无法巧立名目勒索乡民，或本县地处偏乡僻壤，官司勒索无着，或根本就没有官司，狱中空空，役夫的隐性收入会随之大幅度缩减以至于无。
民国时期，仿效欧美各国，创立现代警察制度，把治安刑事等事务从政府剥离出来，招募专职警察，设立警察局。民国警察与帝制时期役夫的根本区别，在于警察属于国家公务人员即政府雇员，从警察局领取工资，不再私人聘用，警察的社会地位提高，尊严得以树立。但是民国历史短暂，军阀林立，四方战乱不休，很多方面没有转入正轨，警察制度尤其如此，警察机构及警员还残存帝制时期的痕迹，比如警察局需要自筹资金应付各种开销，警察的工资没有保障。所以，警察营私舞弊、巧取豪夺、欺压良善的现象比较普遍，人们对民国时期的警察评价趋向于负面。
共和国成立，人民政府清除帝制时期役夫与民国警察的残余，树立警察新风尚，把警察定位为“人民警察”，警察从事的工作称为“公安”，从事警务工作的人员成为“公安人员”，纳入国家工作人员序列。废除“警察”的称谓，是为了与传统的警察相区别，应为一种“更化”，表示除旧布新。但“警察”毕竟是世界各国对公安人员的习惯用语，废除“警察”，对外交往等十分不便，作为补充措施，共和国政府决定在“警察”名词前增加“人民”这一限制词，既表示人民政府一元开始，“警务”也随之更新，与旧传统彻底决裂，更突出共和国警察一心一意为人民谋福利，是人民群众的一员，人民警察不具有任何特权，当然也不能以权谋私。
共和国警察是人民的，警察的社会定位就具有双重性质，公安人员于是成为“双面人”：对人民，公安是公民，每个警察都是人民的一分子，这时，它显示的“热面”，人民警察人民爱，人民警察为人民，有困难找警察，警察实际承担社会保姆的职能；对非法公民和违法公民，公安是强制力量，警察表现为“冷面”，缉凶擒敌，平息争斗，承担社会卫士的职能。因此，警察的基本宗旨就是：“严格执法，热情服务。”这也是共和国警察一直遵循的思想原则和工作方针。
这种特殊的政治定位，滋育了中国特有的文化类型：“公安文化”。公安文化具有三个层面的意义：公安既是一个行业，也是一项事业，更是政府的一套系统机构。其他行业和事业越分越细，尽可能地趋向单一化，因此，形成“文化”的因素远远不如“公安”这一门类充分，所谓“企业文化”的“文化”一词，只是隐喻意义的。军队由于自成系统，属于例外。所以，“公安文化”得到社会认可，其他部门、行业文化组成单一，不能构成文化集群，社会面目是行业、事业、部门，不是“文化”。
二、公安文化的内容
公安文化是中国文化的一个分支，根源于中国传统文化。
（一）物态文化。人类活动中所形成的一切物质生产活动及其产品的总和，是文化中可以具体感知的具有物质形态的事物。物态文化是文化诸要素中最基础的内容，直接体现了文化的性质、文明程度的高低。公安物态文化，指公安群体所处的物质环境，警队、设备、用品等。这里的第一层面是警队，警察存在的第一场所，也是最重要的场所。警队的范围明确，标志醒目，易于识别。广义的队营，凡是标注“公安”“警务”的场所，都是警队。警队按照组织序列，为公安部、公安厅（局）、公安局（分局、警察署）、分局派出所（队）、警务工作站（室）。实战意义的警队即狭义的警队特指分局派出所和警队一级。分局以上的公安机关实行八小时工作制，警务工作站等是派出所的临时备用设施，只有派出所和特殊性质的警队属于全天候工作制，这里具有“队”和“家”的大部分功能，孕育形成公安特有的“警队文化”。
公安物态文化包括：（1）警队设施：警队建筑、建筑外观装饰、设施功能、室内装潢、标语字画、办公室及房间设计等。（2）设备：警用设备的枪械盾牌、车辆、工作台、电脑等。（3）用品：生活设备的宿舍、餐饮、洗浴、休闲、娱乐、健身器材等。
（二）状态文化。物理学上的状态，是指物质系统所处状况的物理表征。公安状态文化，指公安群体的行为规范，公安人员的法律、规章、制度等。警察代表国家权力，警察个人是国家权力的实现者，在现代法治国家，首先要避免公权私用。警察的公权被私用的可能性相对较大，因为警察掌握案件的处置权，处置权包含自由裁量权，而自由裁量权是最可能被私用的部分。为此，必须制定相应的规章制度，限制警察的公权私用。法律法规等规章制度，就表现为公安文化的状态。
公安状态文化包括：（1）国家法律、法令。除了国家根本法，举凡所有法律、法令，都与公安有直接的关系，公安人员的执法行为，都必须依法进行。专门为警察制定的，有《中华人民共和国人民警察法》，为人民警察的状态文化设定了基本框架，而《治安管理处罚法》则从执法侧面确定了警察的状态。（2）公安条例。条例是临时颁布的准法律，由于公安工作的复杂多变化，所以，公安的条例比较多，有些条例延续时段相当久远，如《治安管理处罚条例》。（3）部门规定。部门规定虽然不是法律，但对公安队伍建设有重大意义，因为这些规定只针对公安部门，执行和监督容易到位，取得的效果也相对明显，比如公安部关于警察行为规范的“五条禁令”，对于整肃公安队伍、树立良好的公安形象起到了重大的作用。（4）单位的章程、办法等。
（三）意态文化。意态文化，即意识形态文化，是支配人们生存方式的文化体系，人们言行中自觉遵守的价值准则和思维方式，体现在神话、宗教、哲学、历史、文学、艺术、伦理道德、政治法律等文化形态。公安的意态文化，指公安群体的精神，以及由此衍生的公安礼仪、言语、学术、文艺等。警察是相对独立的社会群体，这个群体既区别于其他的社会群落，又与所有的社会群落发生联系，而这种联系又是多层次的，于是，以公安为核心，通往各行业事业部门，形成密集的联系线路。警察的这种存在形态，在警察群体和每一个体形成强烈的心理投影，形成独特的中国式警察心理类型，上升为意识形态，就是公安意识形态文化，即意态文化。意态文化是公安文化的较高级形式，也是通常意义上公安文化的核心。
意态文化表现为：公安工作赋予人民警察的职责要求他们必须具备显现其职业特点的素养：忠诚可靠，秉公执法，英勇善战，无私奉献。同时要具备正义、卓越、主动的内在素质，树立具有亲和力的、可信赖的、权威性的警察形象。形成并体现严谨、可靠、冷静、果敢的人民警察所特有的精神气质，不断提高公安工作效率，更好地服务于社会。然而人民警察精神气质的形成不是一朝一夕的，而是在长期的工作实践与精神铸炼中形成，并不断发展的，公安文化与人民警察核心价值观的形成发展一脉相承。
公安意态文化包括：（1）公安群体的思想定位，即公安的核心价值观，忠诚、廉洁、公正、为民。（2）公安群体的工作作风，即服从、整齐、迅速的行为宗旨。（3）公安教育，包括全日制学历教育、专门培训教育和岗位学习，也包括结合形势的思想政治教育。（4）广义公安文艺，即公安文学艺术，包括公安类的小说、诗歌、散文、戏剧、电影、电视剧。其中公安文学又有两项含义，第一，职业警察创作的文学文艺作品；第二，非警人员创作的以公安为题材的文学文艺作品。此外，还有游离性质的“公安文学”，即一般性的涉警涉案文学作品。（5）狭义公安文艺，包括公安部门举办的晚会、赛会、游艺会等。（6）公安社团，指附属于各级公安机关的非盈利的协会和学会，这类组织以兴趣、技能为标志，以活跃公安群体的生活状态为目标，增进学习兴趣，增强警队的凝聚力和感召力。
三、公安文化建设
第一，公安文化建设要让警察在品位上获得提升。文化的本质在引领、教育和示范。之所以提倡公安文化建设，就是因为公安行业文化的内涵不足，需要补充和提高。公安文化建设的预期目标，是使全国的公安干警成为“文化干警”。文化不仅仅指学历学术和学以致用的能力，还包括对世界和社会事物的认知能力。总之，就是要培养有知识、有思想、有能力的新型公安干警。为此，公安文化对基层警察的吸附力也可以归并到两个方面：一方面，在局、队、所等基层单位举办或常设各类学习班、兴趣班、技能班，培养发挥公安人的创造力，让他们在警期间工作愉快，退休以后生活充实；另一方面，广开渠道，让基层警察有机会暂时脱产学习进修，实现其他部门和行业已经实行的终身修业。
第二，公安文化与其他文化类型应有所区别。公安文化，首先是公安，然后才是文化，而且这里的“文化”限定在“公安”范围。根据目前比较通行的定义，公安文化是特定民警制度和社会物质基础的上层建筑，它是以民警行为和物化行为为外壳的行为文化；以管理机制为内在机制的管理文化，以民警价值观为核心的精神文化的总和。依照这项表述，公安民警的“文化”与其他类型的文化区别很大，这里特别需要提出民警的核心价值观，价值观在这里具有引领作用，而民警的核心价值观的总括就是为人民服务。我国任何一个行业的从业人员都是在为人民服务，但人民警察的特点是最直接地全面地为人民服务。为了这一目的，行为文化和管理文化也必须相应地提升和优化。总之，建设完成的公安文化应当担负起引领全警全心全意为人民服务的时代风尚。
第三，凡是文化都是有事实支撑的，正是有强劲的事实作依托，才会有对这种事实做阐述的文化，那么，文化就是对事实的阐述，而且是形成规模的强大的事实存在，所谓文化软实力，真正的软实力一定来源于强大的实体，一个国家一个集团发声的资本。公安文化也是如此，公安形成“文化”首先是有坚定的公安队伍这个实体，这个实体的作为是其他社会实体和国家政权实体不能承担的。公安文化建设，首先要加强对这个实体的建设，把公安这个队伍做大做强，在现有的国家政治格局之内，公安的发声机会更多，发声的回应更强烈，这就需要公安做出更大的成绩，获得人民群众的社会满意，然后才是务虚，比如提高公安人的艺术欣赏品位，提升公安人的社会行为品位，等等。所以关于公安文化的定义，顺序是行为文化、管理文化和精神文化。行为文化属于物化，精神文化则属于人化，管理文化在人物之间，三者形成从物到人的过渡关系。
第四，公安文化建设不要成为各级公安机关的警察的负担，不要因此附加新的任务。公安文化的进展迅速，各级各地公安部门大力倡导公安文化，形成一种强劲的社会风气，这是好现象，说明公安文化终于有了精神物质一起提升的机会。但是公安文化建设不可忽略的问题，是一定要保证文化建设是惠民，而不是扰民。文化建设有一个突出的问题，就是一刀切，这还是极“左”时期的思维。比如读书室的建设，有关部门要求必须保证图书室开放期间的上座率，还有警员食堂，必须保证就餐率。即使身在外地，为了完成“吃饭”的任务，也得长途跋涉赶回机关食堂。这样的规定，不管是人化还是物化，都不是文化。
以上这几条，反映了基层警察对于公安文化建设的切身体会和意见，既然基层警察也参与公安文化建设的总体设计，这项事业的“设计师”是基层群众，那么，公安文化建设的基本体系应该把这些意见归纳进去并且积极采用，使公安确实成为惠育广大公安干警的“惠民工程”。
第二节 公安文化历史进程
公安文化与共和国同时诞生，历经四个阶段，分别是发轫期、发展期、停滞期和活跃期。
一、发轫期
中华人民共和国创立初期，公安文化的基本形态就具备了，这是共和国“人民”性质决定的。在中国共产党的一元化领导下，各行各业都强调为人民服务。为人民服务，对于警察来说，就有了保护人民和打击敌人的双重意义，这就产生与其他国家有显著差异的中国警察定位，公安文化随之诞生。
“公安文化”作为一种概念和学说，是时任公安部长的罗瑞卿同志提出的。1958年8月16日，罗瑞卿同志在第九次全国公安会议上阐明对公安文化的理解和要求，他说：“公安理论、公安文化要提高。我们要学会搞电影、唱戏。”他还说：“我们要会写小说，会演电影，会唱歌，会作曲。”他主张办学校：“要办又红又专的大学，以公安业务为主，搞点文化，搞点理论，公安本身就是有理论有文化。”但在上世纪50年代，公安文化的本体仍然比较单一，有拼接和借用的现象。
上世纪50年代的十年，是公安文化的发轫期，这个时期的公安文化主要表现在意态层面，即注意对警察的思想政治教育，包括对旧警察的“归化”教育。共和国早期的警察绝大多数来自军队，即“军转警”，警察干部由军官充任，士兵则直接转为警察。对军队干部和士兵的警察职业教育，是当时的一项重要任务，因为军人转为警察，观念上需要做较大的转变。军队的“工作”单一：对敌斗争。对敌斗争的第一需要是勇敢，而且不存在“第二”。服从指挥，勇敢战斗，是士兵的唯一责任。虽然八路军、解放军有帮助驻地居民担水扫院子的传统，但这只是一种姿态，不具有实质上的意义。野战部队流动性大，不会建立长期紧密的军民关系，公安则长期驻守在行政辖区，与老百姓的“血肉联系”就不会是担水扫院子那么简单，那么仪式化。公安双面作战，是“双面人”，而且“正面”对待人民大众即自己人的时候更多些。教育官兵转变思想，顺利从警，成为当时警队的核心任务。
共和国政府还从民国政府的警察局招收没有劣迹的旧警察，充实到人民警察队伍。人民政府经过严格的遴选，录用那些有技术特长的警察。把这些警察改造为人民警察，树立他们的为人民服务的思想，也是当时警队的重要工作。
共和国政府依靠公安，迅速掌控了全国的治安局面，也为公安文化建设创造了先决条件。警察走上街面，运用强力，恢复治安秩序，很快转入攻坚战，扫除积淀成习的“黄赌毒”，各地的这项工作几乎在一个早晨的时间完成，这是共产党进城之后的第一场和平“战役”，也是人民警察即“公安”的第一次亮相，为共产党在城市获得民心奠定了坚实的基础。
上世纪50年代初期，以公安为主力，开展取缔“一贯道”等邪教组织。邪教一贯道、九宫道猖獗，形成遍布全国的与政府平行的一套邪教组织体系，与新生的共和国政府对抗，毒害民众，扰乱社会秩序。公安部门借鉴军事理念，发动“歼灭战”，迅速出击，阶段清理，在很短时间内铲除各类邪教，并清除它们的残余和影响，在思想和文化领域，肃清流毒，保证几十年时间内邪教不能复发。这是第二个“战役”。经过这两个战役，人民警察的威信得以确立，在公众中树立了良好的形象。人民警察的伟大成就为公安文化的产生和发展奠定了坚实的基础，到上世纪50年代末，公安文化的三种形态都已具备雏形。
发轫期的公安物态文化简约，所谓“警营”“警队”多是占用和借用民房或寺庙，不能保证治安基本功能需求，设备和装备以拼凑为主，主要来自军队装备的更新替代品。即使如此，人民警察仍然创造出自己的物态公安文化，在有限的条件下，体现这些物品的公安特色。这时期公安状态文化成就突出，依托国家法律法规和公安部门的规章制度，警察队伍迅速走上正轨，以崭新的面貌出现在公众面前，迅速地树立起了“人民警察”的公众形象。这时颁布了一系列的法律法规，1957年集结成《中华人民共和国公安工作法规汇编》。这部法规的效力一直延续到1966年“文化大革命”开始。公安意态文化成就最著，主要是公安坚定“警民一家”的理念，主动与人民群众建立良好的社会关系和人际关系，树立人民警察的正面形象，这时的警察给人们的第一感觉就是“为人民服务”，从而获得人民群众的高度信任。“有事情找警察”是一句流行语，但这个时候“找警察”是请他评判是非曲直，或请他代表政府保管财产，著名儿歌《一分钱》就是这一时期公安意态文化的生动写照。
二、发展期
公安文化发展期很短促，前后只有三四年的时间。当时的国家领导人错误发动“大跃进”，全国陷入大饥荒，国家各项工作停顿，国民忙于自救，公安文化建设被迫停止。1962年，饥荒有所缓解，公安工作恢复正常，公安文化转入快速发展阶段。
之后的短暂的三四年时间内，公安文化各个方面都取得了巨大的成就。在物态文化方面，各地公安派出所和警队正规化建设基本完成。此前各地派出所大部分为借用和占用，地点多为寺庙、商号或富户的院落，结构功能与公安的需要有差距。在发展期，各地政府修建了大量的功能性公安派出所，为公安工作正规化创造了物质条件，这是公安物态文化的坚实基础。这个时期公安派出所及警队的标识尚未统一，但一地一城的公安标志已经统一化。公安状态文化方面，延续前一时期的建设，公安工作完全走向正轨，对旧警察改造完成，共和国培养的警察能够独立办案。人民警察表现为亲民形象，公众对警察的信赖感持续增强。公安意态文化的发展较之前两者更为迅速，一些关于警察文化、公安文化的论著相继发表，在理论上确立公安文化的地位，罗瑞卿同志倡导的公安文化各项工作有条不紊地进行。公安的文学、艺术活动从无到有，持续活跃。公安题材和类公安小说繁荣，公安题材的电影在公众中有很大的影响力，尤其是“反特”题材的电影，成为电影的主流，有的成为中国电影的经典，“票房”最佳，社会效益尤为突出。
在公安文化的发展期，国家政治出现“左”的倾向，表现为阶级斗争扩大化，片面强调警惕资本主义复辟的危险，公安文化建设也受到影响。这是一个曲折前进的过程，公安文化排除不良影响，保持了强劲的发展势头。
三、停滞期
“文革”初起，公安成为最先受害的部门，以后长期是“文革”的重灾区。“文革”尚“左”，一切以“左”为考量，互相攀比，终于极“左”。“左”的特点是极端，公安的宗旨却是公正，公正的公安与极“左”的“文革”根本不相容。当时公安部的主要领导人出于政治投机心理，提出要“砸烂公检法”，这一口号得到了当时“中央文革”的支持。当时的中央文革负责人在人民大会堂接见各地来京的造反派时说：“公安机关十七年来干尽了坏事，要打倒，要砸烂。”所谓“红卫兵”在他们的授意下，用暴力手段武装冲击国家专政机关公安部及各地公安机关，全国公安系统迅速瓦解、瘫痪，国家长期进入无秩序无政府状态。“红卫兵”等借口“破四旧”，纠集成伙，闯入民宅，肆行搜检，抢夺珍宝古玩字画，焚烧藏书，拘禁殴打居民，随意限制人身自由，向“当权派”“权威”“高贵者”发动持续不断的进攻，被批斗殴打致死和不堪凌辱自杀者不计其数。当时的公安部一位主要领导人在一次重要会议上说：“民警要站在红卫兵一边，供给他们情况，把‘五类分子’的情况介绍给他们。”并说：“群众打死人，我不赞成，但群众对坏人恨之入骨，我们劝阻不住，就不要勉强。”公开纵容鼓励乱捕、乱杀行为。他认为造反派的行为是革命行动，极力支持，而对于反对“文革”的人，则认为是阶级敌人的捣乱和反扑，所以，公安部门的工作中心就是支持“文革”。1966年12月，他与一些人炮制了《关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》，1967年1月13日颁布，使用中简称《公安六条》。《公安六条》还注明，这个规定可在城乡广泛张贴。所以这个《公安六条》流毒甚广，人人皆知。《公安六条》在1979年2月17日由中共中央宣布撤销。
《公安六条》的序言说：“无产阶级文化大革命，是毛泽东思想挂帅下的，无产阶级专政条件下的大民主运动，它把广大群众的革命积极性调动起来了，形势大好。没有无产阶级专政，就不可能实行人民群众的大民主。公安机关是无产阶级专政的重要工具之一，必须适应无产阶级文化大革命形势发展的需要，采取恰当的方式，加强对敌人的专政，保障人民的民主权利，保障大鸣、大放、大字报、大辩论、大串联的正常进行，保障无产阶级的革命秩序。”鼓吹“大民主”，实际就是取消对“造反派”非法行为的任何限制，让“造反派”无法无天。
《公安六条》正文简约，只有六条：
（1）对于确有证据的杀人、放火、放毒、抢劫、制造交通事故进行暗害、冲击监狱和管制犯人机关、里通外国、盗窃国家机密、进行破坏活动等现行反革命分子，应当依法惩办。
（2）凡是投寄反革命匿名信，秘密或公开张贴、散发反革命传单，写反动标语，喊反动口号，以攻击污蔑伟大领袖毛主席和他的亲密战友林彪同志的，都是现行反革命行为，应当依法惩办。
（3）保护革命群众和革命群众组织，保护左派，严禁武斗。凡袭击革命群众组织，殴打和拘留革命群众的，都是违法行为。一般的，由党政领导和革命群众组织进行批判教育。对那些打死人民群众的首犯，情节严重的打手，以及幕后操纵者，要依法惩办。
（4）地、富、反、坏、右分子，劳动教养人员和刑满留场（厂）就业人员，反动党团骨干分子，反动会道门的中小道首和职业办道人员，敌伪的军（连长以上）、政（保长以上）、警（警长以上）、宪（宪兵）、特（特务）分子，刑满释放、解除劳动教养但改造得不好的分子，投机倒把分子，和被杀、被关、被管制、外逃的反革命分子的坚持反动立场的家属，一律不准外出串联，不许改换姓名，伪造历史，混入革命群众组织，不准背后操纵煽动，更不准他们自己建立组织。这些分子，如有破坏行为，要依法严办。
（5）凡是利用大民主，或者用其他手段，散布反动言论，一般的，由革命群众同他们进行斗争。严重的，公安部门要和革命群众相结合，及时进行调查，必要时，酌情处理。
（6）党、政、军机关和公安机关人员，如果歪曲以上规定，捏造事实，对革命群众进行镇压，要依法查办。
第五条的“酌情处理”一语，极端不负责任，等于把“犯罪嫌疑人”的处置权力完全下放，任何造反组织都有权处死他们想处死的人。此外，还有一个“附则”：“以上规定，要向广大群众宣传，号召革命群众协助和监督公安机关执行职务，维护革命秩序，保证公安机关人员能正常执行职务。”等于在全民布置一个“法外之网”，牢笼全体人民。
由于公检法包括各地公安机关在“文革”初期已经被废除，只保留“公安局”等名称，所以，所谓《公安六条》的制定和出笼都在非正常状态下进行，这一时期代替警察实际行使“公安”职能的，分为两个阶段。前一阶段是一些所谓造反派组建的“群众组织”，这类组织没有经过任何授权，却拥有至高无上的权力，可以处分任何事情，只要他们认为这些事情应当由他们处分。这些“组织”制发搜查令、拘捕令、逮捕令，制作判决书，宣判“人犯”各种刑法，由于其他刑法执行起来很困难，没有相应的场所和看管人员，所以这些“组织”宣判的“人犯”大多是死刑。刑事文书的签署往往是某街道、某公社甚至大队或生产队的“最高人民法院”。最混乱的时期，连这些本来就非法的“文书”也被他们废除，根据《公安六条》，不需要任何手续就可以做任何事情，包括判处“人犯”死刑。在造反派主导的刑事案件中，不存在“犯罪嫌疑人”，他们抓获的人犯全部都“证据确凿”“气焰嚣张”，而且“民愤极大”，故“不杀不足以平民愤”。难以计数的所谓“犯人”被处死。这时被逮捕、被处死的人们，实际是遭受法治社会本不应存在的私刑的侵害，国家公权力已经被摧毁。在没有公检法代表国家公权力的时代，对人的任何处分都是私刑。也不能排除执掌权柄的人在挟私报复。只是“文革”期间的私刑假“群众”的名义实行，叫作“人民群众专政”，简称“群专”，而群专的真实情况，是少数有犯罪前科的人借“造反”之名行打砸抢和挟私报复之实。
后一阶段，根据“中央文革”的指示，对全国包括公安机关实行“军管”，本来是专政机关的公安机关被“专政”。军管和实质军管持续到1967年7月。接管公检法的支左军队干部，不熟悉地方社会关系，难以正确处理公安事务。“文革”大乱之后，军、干、群成立各级“革命委员会”，同时异想天开建立公检法合一的“人民保卫组”。“人保组”将公安的侦缉、防保、预审，检察院的核查、批捕、起诉，和法院的庭审、判决一手包办，公、检、法相互监督和制约不复存在，使原有为保障民主法治和公民权利的社会主义法制架构全部毁灭，滋生出大量冤假错案，导致各级干部和群众死难伤残。这一阶段的公安文化建设完全停滞，形成较长时间段的公安文化空白期。
“群专”虽然是“文革”初期的现象，但是它的恶劣影响久远。群专风之后，“军管”时期和“革命委员会”时期，对罪错人的处分比群专时期慎重些，但是公检法相互制约的架构长期不能恢复，国家公权力不是掌握在国家机关，而是以“群众”的名义，掌握在极少数个人手里，而这些“个人”往往劣迹昭彰，借“文革”之际，“手握王权，口含天宪”，肆意生杀予夺。即使后期已经恢复的公检法机关，也不能正常履行职能，因为公检法人员还没有走出“文革”的阴霾，不敢放手工作。而且，公检法人员本身经历“文革”，也是“文革”中人，不可避免地沾染了“文革”风。
在公检法连自身的存在都不能保障的时代，所谓“公安文化”当然沉寂，这是公安文化的停滞期，这个时期大约持续十年。
四、活跃期
“文革”结束，国家全面拨乱反正，公安文化进入活跃期。
1976年，国务院重组公安部，各地公安机关正式确立自己的地位，经过三年的整改，公安部门完成了从乱到治的大转变，人民警察再度成为保护人民，防范、战胜违法犯罪人的坚强队伍。经过几次全国公安会议，警察的定位和核心任务进一步明确，公安文化也再次被提出并引起社会广泛的注意。
这个时期公安文化的首要任务是重塑公安形象。“文革”初期公安机关及公安系统瘫痪，“文革”期间的许多冤假错案，公安已经无能为力。但是这不能成为公安置身事外的理由，因为名义上的各级公安机关还在，所以，警察队伍有必要重新树立法制观念，检讨“文革”期间的错误，重新树立全心全意为人民服务的思想，从文化的深层次认识公安工作。
活跃期的公安文化建设分为三个阶段。
第一阶段，上世纪70年代后期至80年代。这是公安文化的恢复期，也是公安重拾自信的时期。这一阶段，公安的核心任务是“严打”，打击各种刑事犯罪。“严打”从法制的角度分析，有若干不完善的地方，这在法理上可以商榷，但是要清除“文革”的恶劣影响，在法制上拨乱反正，采取这种非常手段，有一定的历史必然性，获得了国民的强力支持。但是“严打”在此后还持续了相当长的时期，却是需要认真反思的。
这个阶段，公安加强自身建设，练内功，强内力。这个阶段的文化建设核心是恢复“文革”前警民亲密关系，定位为“警民一家亲”。这项建设有先天有利条件，“文革”前我国警界就坚持这项信念，“文革”中由于公安机关早早被废除，警察没有参与造反派红卫兵之类的打砸抢，群专的罪行被分别承担，实际上被消解。现在重拾警民亲密关系，进展顺利。
第二阶段，上世纪90年代。这是公安文化转型期。转型期的公安工作出现了许多新问题，公安面临严峻的挑战。主要是警民关系陷入紧张状态。第一阶段恢复的良性状态的警民关系，在上世纪90年代发生剧烈的变化，这种变化符合社会政治学逻辑。上世纪80年代以后，毫无意义的政治运动绝迹，国家全力进行经济建设，积累财富，偿还欠账，改善人民群众的生活。但是由于“文革”极“左”势力消失，公安队伍与人民群众共同的“敌人”已不复存在，人民群众与国家权力机构的矛盾就凸显出来了。这是政治的常态，比如在西方多党执政的情况下，在野党会比执政党受欢迎。上世纪90年代的中国，警察在国家各项事务中被推向前台，相当于西方社会的“执政党”，因而承受全社会几乎所有指责。这时期国家建设发展迅速，社会矛盾也急剧爆发，公安成为矛盾各方的调解人和处分人。公安的处分未必完全合理，有时可能有偏差，或被认为有偏差，于是矛盾激化。更多的情况则是矛盾各方狭隘地、固执地坚持自己的利益，于是对公安办案产生不满。
除了民众自身的原因之外，中国公安的特殊身份和所处地位，也导致它被动地成为“执政党”。我国公安是党和政府的一部分，公安的实际职能超出了国际通行的“警察”的职责，所以，地方政府部门可能频繁动用警力，利用警察的强制力量处理社会矛盾，弹压聚集的群众，导致公安的社会美誉度下降。地方政府动用警力无顾忌，还有经济的因素，多数地方的公安财政与地方财政捆绑，公安相当于地方政府的雇员，公安执行政府的指示、指令，在政府看来理所应当。
公安自身的问题也不可忽视。有的警察不能正确对待权力，或利用手里的权力谋取个人私利，导致贪污腐败。随着城市规模扩大，功能繁复，以往的单一层次社会转变为多层次社会，社会形态由平面转为立体。立体化的社会，各层次盘根错节，牵一发动全局，城市成了巨大的迷宫。这些城市阶层集团中，黑恶势力最为负面，对社会的破坏也最严重。而黑恶势力惯于在警界寻求保护人，警界的某些变质分子就成为他们的保护伞；警界那些蜕化变质者也乐于“权力寻租”，形成“警匪勾结”的现象。也有警员对工作有疏于职守的情况，民间总结为“四难”：门难进，脸难看，话难听，事难办。
这一阶段主要抓队伍建设，公安文化建设与警察队伍建设同步进行。公安工作水平取决于警察队伍的质量，而警察队伍的质量和水平主要是文化决定的。所以，必须加强公安文化建设，使之与时代前进的步伐合拍。对公安队伍从业人员的“执政为公、执法为民”的教育是这一时期公安文化建设的主要内容。引导警察认识到自身的历史地位和现实价值，增强他们的历史责任感，培养警察的崇高意识。改革开放以来，公安文化在物态文化建设和形态文化建设方面有了巨大的进步，针对当前的情况，公安部着重强调意态文化建设，即对警察的政治思想教育。
第三阶段，即现阶段，自本世纪初开始。现阶段的公安文化建设是开创性的，表现在公安文化与公安业务紧密联系，与公安实战紧密联系，与公安群体及个体工作生活紧密联系。
公安文化与公安业务，是共生的关系，没有离开公安业务单纯的公安文化，公安业务的实施与完成，本身就是文化行为，因为它们不是单独的事件或案件，而所谓文化，就是人与事物的关联。工作涉及面呈放射状的公安部门，所有行为都是文化背景支持的。而所谓文化，就是“植根于内心的修养，无须提醒的自觉，以约束为前提的自由，为别人着想的内心良善”。公安人员的思想行为正符合这个关于“文化”的通俗描述。这种思想感情贯穿在公安实际工作中。同理，公安文化的性质就蕴藏其中。公安文化与公安实战的关系，也是显而易见的，文化是从社会实践中产生的较高级的社会表现，这种表现有相对的稳定性。公安实战已经成为一种文化规范和模式，这种模式一定从实战中产生，经过多次反复检验和淘汰，行之有效的部分就成为规范和模式。公安文化与公安群体及个体的工作与生活的关系，是这一阶段的重要创造。这一创造的理论根据在于，既然公安群体工作生活状态具有明显的特殊性，他们身心与工作的联系最为亲密，一生中的工作阶段，大部分时间在工作单位，远远突破了八小时的界定，那么，换一种思路，让公安人员把心思转移到工作单位，就是合情合理且合适的处置安排。心思转到工作单位，不能简单理解为“以所为家”“以队为家”，而是相反，是官方把家的功能转移到所与队，让警员在所、队享受到家的温暖，甚至家的舒适。所以，自2000年以来，各地公安机关投入较大力量，筹建新型派出所和警队，组建人民警察的“幸福警队”。
幸福警队，就是让在警队中的每一个人都感受到幸福与快乐，让工作与生活趋同。杭州一所警局的警员对幸福警队的理解可以作为这一工作的合理诠释：一是在日常生活中，能多倾听官兵的心声，能重视官兵提出的每条建议，每一项意见；二是战友之间能够和睦相处，警队氛围和谐，相亲相爱；三是兴趣爱好特长有发挥的舞台，有成长的平台；四是能圆满完成每一项工作任务；五是队伍建设正规化的同时，警队文化建设也要跟上，尽可能营造轻松、愉快、活跃的警队氛围；六是人人自律，人人自觉，杜绝一切不利于队伍发展，不利于官兵成长的因素。经过约几年的建设，各地各种风格的“幸福警队”基本完成，由于各地经济发展水平的差距，这些警队的条件差距很大，但即使西部边远地区的警队，也基本具备了“幸福”的各项要素。这是从上世纪90年代各地公安机关统一标志之后，最为整齐划一的创造，也是成效最为显著的创造。
第三节 公安文化效应
公安文化是中国各类型文化中发生较晚的一个门类。在公安文化的发育发展过程中，接受了西方警察文化的影响，也吸收了中国古代治安文化的活力因素，形成具有中国特色的“公安文化”。完全意义的公安文化仅有几十年的历史，但是它的影响即在社会产生的效应却是显著的，已经成为民众社会活动的重要组成部分。
一、本体效应
公安文化从公安中来，服务于公安，所以公安文化的着力点当然是公安。文化属于隐性的力量，影响不可见，但是影响的结果是显性的、客观实在的，就是公安文化的“效应”。
（一）亲缘效应
在社会交际中，人们往往会因为彼此间存在着某种共同或近似之处，感到相互之间更加容易接近，而这种相互接近，通常又会使交往对象之间萌生亲切感，产生相互体谅的认同情绪。这就是所谓的“亲和效应”。“亲缘效应”是亲和效应的更高层级，以集团、行业、社会阶层为依托，同一集合的人们的亲和程度更为深厚。人类历史上，比较重要的亲缘关系有：家庭关系、家族关系、宗族关系、氏族关系、种族关系，及前述集团、行业、社会阶层的集合关系。在不同的历史时代和不同的社会制度下，亲缘关系的亲密程度和作用有异。在原始社会中，血缘关系是社会的基本关系，是社会组织的基础，对社会生产及人们的生活起着决定性作用。近现代以来，随着社会生产的发展，血缘关系的地位和作用有下降趋势，不断让位于地缘关系和业缘关系即“集合关系”。
民族、国家、种群都有自己的凝聚力，它们的凝聚力无一例外是文化，文化具有全方位团结群体的功能，所以一个民族才能千百年延续，文化在这里具有亲缘关系的意义。文化，实际就是一种亲缘关系，称为“文化血缘”，而血缘不需要论证，自在自为。公安是一个战斗的组织，战斗的对方有两类，传统上的“阶级敌人”和违法犯罪人。既然构成一个“阶级”，参照军事定义，“阶级敌人”必然成建制存在，对国家和人民的生命财产造成威胁，公安必须严阵以待，随时准备粉碎阶级敌人的各种攻势。所以长期以来，军与警的性质相近甚至相同：阶级斗争的工具。军队抵抗外敌入侵，这个外敌与本国的反动阶级一定是同谋，如“文革”期间张扬阶级斗争、民族斗争一体化思想的《红灯记》，就把日本帝国主义和中国军阀相提并论；警察处置犯罪人，也一定加上敌对阶级的罪名，如“反革命盗窃犯”，甚至有“反革命强奸犯”的罪名。国家步入常态，共和国政府调整各项政策和策略，废黜令人草木皆兵的“阶级斗争”学说，全体国民政治身份一致，于是公安的阶级镇压职能自动消失，只有执法和服务功能。无论镇压职能，还是执法功能，以及服务功能，对公安的基本要求是一致的，就是公安必须是一个整体，是一支召之即来、来之能战、战之能胜的坚强队伍。公安的阶级镇压职能取消以后，它的战斗性质没有改变，战斗力也不会减弱。它仍然是一个战斗的群体，既是群体，就需要凝聚力。这种凝聚力可以理解为公安文化“血缘”或“亲缘”。
公安文化的亲缘传承可以参照军队。军队的番号一旦确定，若非重大变故。不会撤销，几十年延续下去，老兵战死或退伍，但他的部队一直在，战士离去了，血脉留下来，所以同一支部队，同一个连队，就是共同的血缘和亲缘。这种亲缘关系产生强大凝聚力，凝聚力因为鲜血的考验则会变得更为强大。
公安文化有“血缘”传承，是因为公安群体经过了血的考验，公安人员以流血和牺牲维护了国民的安全，进而维护了国家的安全。在非战争的和平年代，人民警察却不能享受和平的幸福和快乐，共和国每年有几百名警察在岗位上牺牲，几千名警察流血负伤。他们的流血牺牲无形中有一种召唤作用，把全体警察团结在“公安”这面旗帜之下。公安文化在这方面具有引领和启示作用，完成牺牲同志的遗愿，接续他们的任务，一代一代为民众的幸福而英勇奋斗。经过流血牺牲考验的群体，具有更强固的凝聚力。
（二）精英效应
一个社会集团，与一个族群的存在形式有很多相似之处，其中一条，就是这个集团或族群有一群文化精英，这些精英位居时代前沿，对事物敏感，能够指引族群或集团的前进方向。这些精英引领文化，客观上建构族群的文化格局，提升族群的文化水平。长期以来，公安群体的素质为外界质疑，公众认为警察属于“枪杆子”，是国家专政的工具，文化修养欠缺，质木无文，因此，警察总是与“没文化”相提并论。追本溯源，从工作性质来说，警察应该属于文武并举的一类，既有枪杆子，也有笔杆子。外界认为警察“没文化”，与警察的人员构成有关系，因为共和国警察长期的补充来源是复员退伍军人，而复员退伍兵绝大多数没有受过正规的学历教育。后来国家实行九年义务教育，退伍士兵的学历达到初中。这些人成为公安队伍的主体部分，公安的整体文化素质当然不高。
改革开放以来，公安群体的人员构成发生根本性的改变，这种改变有两项标志。第一，复员退伍军人不再是警察补充的主要来源，警察的大门向全社会开放，社会各界符合警察条件的青年，都可以申请加入公安队伍，社会招警的人员使公安队伍组成多元化，增加公安队伍的活力。第二，国家相继开设公安类学校，包括开设本科高等学校，各级公安学校毕业的本科生、研究生，源源不断地补充到公安队伍，公安群体的组成结构发生了重大的、根本性的变化。
这些拥有较高学历的毕业生和社会招聘警员，形成文化上的优势，经过较长时期的沉淀累积，大批精英人物脱颖而出，成为“警队精英”。精英对于一个团队能够发挥引领作用，精英们的思想高度，逐渐成为团队的思想高度。改革开放以来，公安文化的蓬勃发展，很大程度上得力于警队精英的推动。
警察在公众中是精英形象。这种“精英”不是社会学意义上的，公众认为警察是维护秩序的精英。社会秩序需要维持，而且是持久意义上的维持，这项任务任何公众个体都无法承担，只有警察才有可能承担并且能够顺利完成，那么警察就是精英。在帝制时代，出面维护社会秩序的是行侠仗义的“精英”，他们抑强扶弱，铲除世间不平，还受害者以正义，给社会创造公道，人们对这些侠义之士尊敬景仰，他们当然是精英，实际承担“警察”的职能。但是，这些貌似精英的“警察”的出现随意性大，不能保证每当有危机情况时他们都能及时赶到，因为这些侠士仗剑走四方，期待着扬名天下，发生不平需要他出手时，他早已在千里之外。还有，侠士们的除暴安良是否公正，完全凭自律，所以不排除他们被暴力集团收买，自己也转变为暴力集团合伙人的可能性。最后，即使他们坚持正义，疾恶如仇，但是究竟何为恶，他们未必能判断准确。《水浒传》里的鲁达，仅凭金老的一面之词，就决定除暴安良，出拳打死郑屠户。县令接案子，要三推六问，三刺三讯，还可能出现冤假错案，侠士“警察”凭三言两语就决断官司，未免过于儿戏，很可能是另一种形式的武断乡曲，造成更大的冤假错案。那郑屠亲自操刀卖肉，还满脸堆笑，他不是黑社会。
比较而言，真正警察精英会产生更深远的精英效应。“警察”抑制豪强，除暴安良，依照法律，遵守程序，结果能够经受历史的考验，为阻断错误，还有相应的纠察机制。所以，警察的精英行为，既不同于侠士的不问青红皂白，也不同于文学艺术作品中的故弄玄虚，他们一步一个脚印地为百姓伸张正义，创造百姓头上永远的蓝天。
但警察不被称为“青天”，是因为警察公正执法是本职行为，他们创造蓝天是常态，而帝制时期出现一位“好官”可能纯属偶然。因为法治条件下，保证了案件的真实，最大可能地剔除虚假信息，从更多方面和方向为法院的公正审判提供坚实的证据支持。这一切，警察的精英角色起到至关重要的作用。
（三）示范效应
示范效应与精英效应连类而及。精英阐释一种文化现象，形成文化氛围，群众受氛围感召，置身于文化之中，成为文化的一部分，这就是示范效应。帝制时期的“役夫”只是谋食者，没有形成文化集团，役夫们的活动属于个人行为，一些良善者如“崇公道”，影响范围也仅限于“苏三”之类，没有形成示范效应，更多的则是监狱黑幕“效应”：凡是兴词告状，都要准备倾家荡产，所谓“衙门朝南（难）开”。民国时期的警察虽然采取西方制度，但警察自己却认同从前“役夫”的身份，仍然是谋食者。文化拥有强大的能量，这种能量一定是正面的，引导人们积极向上、向善，即“正能量”。对内，它是凝聚力，团结民众奔向一个共同的目标；对外，它是软实力，向四方输出自己的价值观，所谓“俫远人”，使之模仿我方的价值体系。帝制时期和民国时期的“警察”行为失范，属于“负能量”，因此不能称为“文化”，也就不存在所谓“示范效应”。
警察的英模可以产生强烈的示范效应。“一个先进就是一面旗帜，一个典型就是一座丰碑。”公安英模是践行人民警察核心价值观的典范，是公安队伍的无形资产和精神财富，是推动公安事业发展进步的强大动能。培养选树、宣传推介和崇尚关爱英模是公安工作的政治优势和优良传统，是思想政治工作的重要手段。先进典型的选树和推出，是时代发展和社会进步所需，是摒除社会消极影响的无形催化剂，是光大社会良好风尚的有力助推器。所谓“见贤思齐，见不贤而内自省也”。抓先进培植，鼓舞士气。树立典型要打破陈旧模式，切实创新培养选树英模典型的措施机制。长期以来，一批批先进典型如雨后春笋，成为全国公安民警、社会各界和广大群众竞相传颂、真心拥戴的典范。时代发展呼唤先进典型、公安事业发展呼唤先进典型。选树公安先进典型，是公安事业发展进步不可或缺的手段和途径。伴随着经济社会的快速发展、治安形势的日益严峻和公安工作任务的日趋繁重，党和政府对公安工作给予了前所未有的关注度，社会各界和广大群众对公安队伍给予了更加殷切的期盼，这为公安先进典型选树工作提供了更加适宜的土壤和更为广阔的空间。
营造争先气氛，面对新形势、新任务和新要求，用创新的思维和发展的眼光，用多种途径和形式发现和树立示范典型，同时，典型要避免“高、大、全”，转变为贴近实际的“真、善、美”，尽量聚焦先进典型的闪光点，着力总结提炼人物个性特色，从而“一花引来百花开”，使先进典型效应迅速转化为群体效应和社会效应。历年推出公安英模，就是希望发生全国范围的良性效应。
公安部门要充分尊重英模典型，真正让他们在社会上获得崇高地位。在当前价值观多元化、思想多元化潮流冲击下，要在社会上树立一个经得住“风吹浪打”的好口碑公安典型更是难上加难。一方面，必须充分尊重先进典型，要经常与其进行思想沟通，及时了解思想动态，解决思想问题，培养其正确的价值取向和生活习性，永葆先进性和纯洁性，珍惜自己的荣誉。另一方面，组织先进典型参加社会的公益活动和培训交流，为其营造良好、健康的舆论氛围和人际环境，让社会各界了解他们，尊敬他们。为此，公安机关必须对英模典型生活上的关爱到家到位，维持他们在群众中的品位，消除他们的后顾之忧，从而不断提升公安先进典型的“奉献感”和“幸福感”。这是另一种示范效应，让公众知道英模在作为示范作用的同时，自己的生存尊严也受到保护，他们的利益也同样得到关爱。
公安业务的示范效应也有同样的效果。早在上世纪60年代，公安部就推出过一个城镇派出所治理辖区的先进经验。这项经验得到中央高层的首肯，并做出“建议向全国推广”的批示，但很快就发生“文革”，公检法机关和相关事务被非法取缔，这项经验的推广被搁置。它得到肯定并赞扬的原因其实很简单，也很有实效，那就是结合中国治安传统办法，乡民自治，乡绅主持，邻里守望相助，地方自行消解官司，使百姓远离官府和官司。这就是上世纪60年代初，浙江省诸暨县枫桥镇创造的派出所工作经验，后来被称为“枫桥经验”。
枫桥经验的主要内容是：“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解。”它的核心是发动群众，利用人民群众的力量对不法行为实行专政，对不良行为进行制止。几十年后再看枫桥经验，人们发现它仍然具有旺盛的生命力，那就是放手发动群众，就地化解矛盾，让公众远离司法机关。所谓“枫桥经验”根本不是“新”经验，甚至连“经验”也谈不上，而是历代政府执政常态。这一点虽经时代变迁，仍然正确有效，所以，枫桥经验也适用于当下。不过枫桥经验在当代法学理论上也有明显缺陷，关于居民之间互相帮助，实际操作中可能沦为“互相监督”，这是帝制时期“连坐法”的残余。不但枫桥经验，其他一些经验也有这样的问题，这说明我们的思维方式也有帝制的残余。
经过改造的枫桥经验再次进入人们的视野，不但浙江公安把深化枫桥经验作为深化“平安浙江”建设的重要载体，还走向全国，希望为关注民情、改善民生、发展民主、维护民安、促进民和走出一条好路子。当前，“枫桥经验”得到不断发展，剔除封建残余部分，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，成为新时期专门工作与群众路线相结合的典范。新经验主要有两点：一是帮扶刑满释放人员。枫桥200多名刑满释放人员中，绝大部分已成为自食其力的劳动者，改好率达99.15%，有的人成了致富能手，有的人还入了党，当上了村干部。二是外来务工人员管理新模式。枫桥镇针对外来务工人员推出新管理模式，统一为外来员工解决住房和子女入学等问题，每年还评比“十佳外来优秀青年”，授予中高级人才以“荣誉镇民”称号。枫桥经验焕发了而且将继续焕发活力。
共和国警察是人民警察，当然把人民的利益放在第一位，这就决定了当代警察具有很高的意识起点和效率起点，这个起点本身就具有示范意义。人民警察的“人民”二字不是大而化之的门面，它被公安群体忠实地遵循着，一直是公安工作的宗旨和指针。马克思主义承认，警察是国家机器的组成部分，警察代表权威，承担镇压职能。但是共和国警察主动消解、淡化“权威”职能，增添、强化“服务”职能，贴近人民，服务人民。首先，这些决策代表了公安的高境界，本身就有强烈的示范作用；其次，落实这些决策，更需要公安群体中的先进分子，他们也是示范者。
二、边际效应
公安的社会关系广泛而复杂，各个行业各个部门，都与公安发生实际意义上的关联，这种关联不是暂时的，而是长久的牢固的富有建设意义的。与帝制时期百姓远离官府衙门不同，共和国的“衙门”随时向公众打开，公安文化的边际效应于是产生。
（一）权威效应
权威效应，也叫“权威暗示效应”。由于人们有“安全心理”，总认为权威人物往往是正确的楷模，服从他们会增加“保险系数”，更具安全感。还有人们的“赞许心理”，即人们总认为权威人物的要求往往和社会规范相一致，按照权威人物的要求去做，会得到各方面的赞许和奖励。警察个体不具有权威资格，但是公安这一国家机构的权威地位，决定公安群体天然具有权威品格，而公安群体由众多的警察个体组成，由机构到群体，再到个体，权威的资格依次递减，但是权威品格依次递升，因为权威更多表现为人格，不是物格。作为国家权威机关中人的警察，其权威的实现通过一个个具象的警察达到，而不是物质化的机关大楼。
权威在控制被命令者行动时受到其他同时发生作用的机制的影响。合法权威可以通过同时发生作用的权威运用者与被命令者之间的交换机制而得到加强，比如，后者可能获得特殊的报酬，作为他完成特定行动的报答。权威运用者和权威对象，在完成像赢得战斗或实现经济规划这样的集体目标方面也可能具有共同利益。权威运用者和权威对象可以通过团结而联合起来，这种团结是通过他们的协作而形成的；权威运用者与权威对象之间也可能具有个人感情或种族同一的纽带。不同的机制可能并不协调地发挥作用。例如，在合法权威的运用者与权威对象之间可能并不存在共同利益。权威运用者与权威对象之间可能没有联系的纽带或团结；他们作为个人可能实际上相互厌恶或者在基本价值观上相异。
警察的权威效应体现在两个方面，一是信从，二是敬畏。
关于信从。由于警察掌握权力，权力在很大程度上宣示社会的走向，使无序的社会转为有序，但这种转变不需要权力的具体宣示，权力机关的非权力行为、权力机关非权力人的非权力行为，也具有权力的潜在因素，这些因素给公众提供明确的观察窗口。根据避害心理，人民选择那些对自己有利，至少无害的行为路径。作为权力机关的非权力人，警察周围最可能无害或有利。所以人们在遇到选择困难的时候，尽可能向警察靠拢，希望获得警察的直接援助，最好处于警察视线范围内，以期获得最大安全。离开安全因素，其他行事也如此，警察的行为动向很可能具有社会宣示意义和行为示范性，对公众产生诱导效果。比如警察对于一些社会现象的评价，在众多评价声音中，警察的声音可能最有说服力。这种信从保持社会发展的正能量，需要维护。
关于敬畏。孔子认为，君子（正常人）应该“敬畏”国家权力即权力的代表者，即“大人”。由尊敬而产生距离，这样的距离感叫“敬畏”。孔子时期及以后几千年，公众与国家权力关系疏远，政府权力及权力人主动地、刻意地拉开与公众的距离。同样，公众也主动地疏远权力及权力人，这就造成了一种“位差”，韩非称之为“势”。势携带能量，物理学称之为“势能”。为政者了解并利用势能，居高临下，则形成劈竹之势，位差越大，权力者的势能就越大，对公众的压迫力也就越强。历代权力者凭借这样的位差对民众进行有效管理与统治。共和国建立，政府与国民是全新的同位关系，因为人民同时就是主人，领导者同时也是“人民”。但是根据马克思主义原理，所有国家政权都是根据等级确立的，同理，因为等级存在，才有国家政权，为了打碎等级制的国家政权，才有巴黎公社这样的探索性实验。除了巴黎公社以外的政权运行顺利的前提条件，就是各等级各安其位，他们这些位造成的“位差”，产生势及势能。拥有势的一方，对公众可以因势利导，引导公众顺应己方的意思，施政方针的实行就会比较顺利。孔子说：“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃。”俗语说：“人随王法草随风。”都特别看到势的力量。君子，高位者；小人，卑位者。位卑者简称为“人”，属于概念人，不带有任何附加价值。警察身处国家权力机构，拥有势，能够获得公众的敬畏。公众在遇到问题时，会信从警察，除此之外，公众很少主动接近警察，并非因为警察的态度冷漠，而是警察的地位造成公众的疏远与敬畏。这种现象长期被误认为警察脱离群众，与人民警察的宗旨相背离。其实，公众保持对警察的敬畏感，有助于维护社会治安，因为这样的敬畏感对公众有震慑作用，能够有效地遏制人们的犯罪冲动。一些地方为了强调人民警察的“人民”性质，刻意降低自己与人民的“位差”，削减、消灭自己的“势”，有时候也属于矫枉过正，警察失去权威性和震慑力。
宪法、法律和法规赋予公安机关和警察执法权，而执法权是公安机关重要的社会角色定位，在民警执行执法职能时，当事人和其他社会主体都必须尊重执法活动。对于当事人而言，这样的尊重带有强制性。而人民警察又是代表国家行使行政执法权和部分刑事司法权力，这种权力以国家强制力为后盾。公安机关人民警察是部分国家权力的代言人。但人民警察和执法当事人是执法和被执法的关系，由于这种矛盾如此直接又尖锐，有时会出现当事人不服从或者抗拒民警执法的现象。在执法过程中，也经常发生警察被诬告陷害的事件。有人恶意造谣生事，严重损害执法权威，使执法机关的执法行动受阻。尤其是民事纠纷和案件解决时，纠缠耍赖、拉扯伤害执法民警的事件屡屡发生，造成执法活动完全中断。更为严重的是，一些不法分子对民警执法没有敬畏心理，公然直接抗法甚至暴力袭警，民警执法中的人身安全受到威胁。全国多地出现侮辱谩骂、围攻阻挠甚至暴力抗法、恶意伤害袭警等行为，呈现出公开性、盲从性和残忍性的特点，并从个人突发性抗法向有组织群体性抗法发展。不仅危及警察生命安全，而且严重损害了警察的执法权威和法律尊严，降低了人民群众的公共安全感。为此，2015年修订的“刑法修正案（九）”新增一个条款，内容是：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，按照妨害公务罪的规定从重处罚。”这一条款对日益频发的袭警事件会产生有效遏制作用。不仅能保证执法活动顺利进行，而且还能加强公安机关的执法权威。刑法除了惩罚犯罪，还具有强大的震慑作用，《刑九》在妨害公务罪中将袭警行为明确列举出来，可以更好地起到震慑和预防犯罪的作用，必然在公众中产生强烈的警察权威效应，对于公安文化建设也具有很大的现实意义。
（二）发散效应
发散效应也可以称为“辐射效应”或“扩散效应”。指人物或现象在周边引起持续连锁反应，这种反应衰减速度缓慢，但可能会因为外力刺激，中途出现振幅增强。发散效应以著名的人物和事件为标志，借助大众传媒的宣传手段，形成集中舆论势力，向公众进行定向性的意识灌输。发散效应原理长期被应用于理论宣传部门，成为一项重要的宣传依据。改革开放以来，人物事件的发散效应效果明显降低，经常出现反向效果，但是这种效应仍然有充分的理论和实践价值。为了适应新形势，有必要改变一些做法。
公安先进人物和事件，是发散效应的核心材料，公安系统涌现众多英烈，他们的事迹不但在公安系统传播，还为公众周知。围绕他们，形成一个密集的舆论核心，这个核心就是公安立党为公、执政为民的核心价值观。通过公安英烈，真实地昭示在公众面前，这样的宣传很容易为公众所接受。接受这种价值观的公众又会影响周边的“公众”，形成波式效应，这些“波”有交叉，因为公众可能从另一个信息源获得同一事件的宣传，不过这些交叉衍射波不但不会抵消，相反他们会增强力度，这就是信息的强化效果。军界的雷锋，政界的焦裕禄、孔繁森，警界的任长霞，都是发散效应的突出例子。
英模的崇高精神与英雄行为引起连锁式的发散效应，普通人也有这样的“功能”，所以每个公安人都是一个传播者，用自己的行动传播着各种信息，影响周边群众，再通过这些群众接力向各自的周边传播。郑州花园路农业路口交叉口“杨华民交通岗”是一座交通文明示范岗，杨华民往路口一站，就相当于一座立交桥。在汽车尾气和各种车辆的包围中，他没有语言，没有修饰，只有一个人顶在那里。由于他管的事情太多太杂太絮烦，人们把他叫“郑州最烦人交警”，这个称呼包含着人们对他的喜爱，他的微博“粉丝”直线上升，俨然一个“草根明星”。这些粉丝，都是他的个人魅力的发散效应。
杨华民的出现，打破了执法者就应该冷若冰霜的既定思维，温婉地进行严格执法，效果可能还要更好。“杨华民交通岗”已经取得良好的发散效应，但一两个榜样的发散效果还不够，要引导全体公安干警都能够自觉根据发散效应原理，“制造”无数这样的发散点。目前一些单位和个人不愿致力于消除隔阂，而是极力保持距离，刻意制造警察的“位势”。小到城市日常管理，大到危机事件处理，发生过太多因缺少有效沟通而产生的隔阂，纵使强势的管理者可以暂时压制一方声音，但终究无法使人信服。
发散效应还表现在公安日常事务上。警员在处理具体事务时的表现，更有可能成为发散效应的源头。他在派出所办事，受到良好的接待，警员热情周到，办事顺利圆满，他对警员和公安的评价就会是正面的、赞许的，在相应的场合，他会把这种赞许复述一遍乃至许多遍，影响周边人群。人群接受来自他的信息，在相似的场合，也会复述他的意见，这样的发散效应，根据消息的倍增原理，会十百千万相传。根据这个原理，可以预知，警员的个人行为，会代表整个警队和公安全体。个人的文化行为，带动警队全员的文化大跃进。
第四节 公安文化边界
一般意义上的“边界”，是指产业在同类或者有密切替代关系的企业群或企业集合中，由于同一产业内的企业之间存在竞争关系和资源置换的合作关系，而在不同产业之间存在着进入壁垒与退出壁垒，从而导致不同产业之间存在着的各自的边界。对警察来说，如果以行业做判定，它与国内的所有行业都发生交集，因此它与其他行业都会发生边界问题；如果以事业做判定，警察与其他事业单位，则处于既平等又有约束权的地位，所谓“约束权”，即在法律范围内，公安机关有权对这些事业单位采取必要的强制措施，使它们的行为符合法律的规定。
一、警民边界
警民之间存在坚固的边界，这种边界的存在引发警民矛盾。从共产党执政的理念出发，警民不应该存在边界，因为警民一家。但事实上，警民之间不但有严格的边界，而且这种边界关系还比较紧张。人民警察既是构建和谐社会、维护社会稳定的专门力量，同时又是和谐社会的主体之一。人民警察和人民群众的关系（即警民关系）是和谐社会的重要内容。在众多复杂的社会关系中，警民关系因为涉及社会治安和行政管理的方方面面，关系着政府的形象，因而显得更为重要和敏感。
（一）代位对立
社会矛盾的增加，在一定程度上影响了警民的和谐关系。当前，社会各类矛盾和各类利益诉求不能获得利益关系者满意的解决，酿成群体性事件。这类事件不断增多，并且呈蔓延趋势，成为严峻的社会问题。比如贫富差距、城乡差距、社会保障、分配不公、劳动就业等问题。这些问题的发生和发展，关键在地方政府的执政能力欠缺，不能及时化解矛盾，问题堆积，矛盾尖锐，形成社会问题，甚至爆发冲突，这时警察受命处置群体性事件。这类事件处理的难度大，遗留的问题更多，群众把怨气怒气施向警察，事件的发展过程往往转化为警民对立。群体性事件的警民对立中“警”的一方本来是政府或企业或其他部门、单位，现在警察出面，代替它们与群众对立，这是代位对立。
群体性事件由某一特定身份制造和参与，参与人员众多，达到“群众”的规模，一般在百人以上，可称为“群体性事件”。有的群体性事件参与人员多达数万人。群体性事件涉及的行业也十分复杂，主体成分呈多元化。群体性事件波及范围广泛，几乎各个省份都有苗头，有的已经爆发成具有巨大影响的大事件。2010年前的群体性事件参与者多是农民、下岗职工、厂矿企业退休人员，当前的参与者则是在职工人、农民、个体业主、复转军人、教师、学生、技术人员、干部等各阶层人员。
群体性事件常常对国家的法制秩序、治安秩序、交通秩序产生冲击和破坏，影响社会安宁，扰乱社会正常的工作、生产、生活秩序。参与者多采取各种极端行为发泄不满情绪，给国家和社会造成较大的损失，严重影响局部地区的社会稳定。聚集起来的群众容易失控，失去对犯罪的恐惧感，导致参与人不计后果，容易发生过激行为。其危害的主要表现，一是冲击党政机关，扰乱办公秩序。许多群众在政府机关和有关主管部门办公场所前聚集、静坐。少数群众情绪激烈，甚至强行冲击政府机关，打伤政府工作人员，砸坏办公用具和交通工具，严重危害社会稳定。二是堵塞铁路、公路等交通要地，迫使这些地方停止生产和工作，给国家和社会造成重大损失。三是极易引发暴力，造成严重的人员伤亡。群体性事件的参与者在发泄不满时，当这些事件有具体指向，而对方也有类似的人员聚集时，往往形成大规模冲突，引发械斗，演变为“文革”武斗式的大规模骚乱。如果这样的骚乱持续一段时间，国家就将陷入全面混乱。但如果这些“群体”的构成比较单一，目的是向政府和一些部门交涉，同样具有较大的危险性，它可能演化成冲击政府机关的恶性事件，与政府工作人员和执法人员发生冲突，有可能造成较大规模的人员伤亡。
由于群体性事件反映的问题错综复杂，涉及社会生活领域的方方面面，而且不同矛盾主体、合理的要求与不合法的行为、不同的原因动机、历史纠纷和现实矛盾相互交织、相互作用，由此引发的群体性事件处置难度大。也有群众把政府或有关单位为化解矛盾及时解决一些问题，误解为群体性事件“闹”的结果，错误地认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，造成事件反复不断，逐步升级。而且某些地方政府的确有头痛医头、脚痛医脚的现象，客观上等于鼓励群体性事件的爆发与蔓延。
一旦发生了矛盾纠纷和群体性事件，公安机关作为维护稳定的生力军，就要首当其冲，被直接推到“前沿”站在维稳的“第一线”。中国传统对于“警察”的认知在较低的层面，群众不认为警察具有独立的权威，而且警察的确不具有独立权威。因而他们在平时对警察的工作漠然，而一旦出现问题，首先寻求警察出面干预，他们认为警察就是在危急时刻冲锋在前的。其实，很多问题不需要警察出面，政府官员与群众直接对话，效果会更好，但是我国政府官员长期在封闭的状态下工作，对于突发事件缺乏应变能力和应急指挥能力。2007年无锡群众为政府担保贷款的事件聚集，阻断铁路列车，一位副市长到现场处理这个事件，动员群众让开铁道，但是这位副市长在距离现场只有几百米的一段路上，居然几次小解。他对聚集起来的群众感到恐惧，不敢面对面。从前中共特别善于动员群众，共产党员来到群众中间，如鱼得水，优游自如，执政六七十年，党员干部尤其是高级干部反倒害怕群众了。这至少反映出高级官员习惯养尊处优，在群众的动员组织和利用方面严重退化。
由于不敢面对群众，政府官员指定由警察维持局面，群众对警察有好感的也不多，警察出动，点燃了他们的怨恨情绪，矛盾无形中被激化。法律和纪律要求警察对这些群众不能采取过激手段，警察在这种情况下进退维谷，充当聚集群众发泄不满情绪的“出气筒”。他们依仗人多，认为“法不责众”，在少数人的带动煽惑下，恶意袭警，打砸警车，毁坏警局，群体性事件进一步升级。警察奉行“打不还手，骂不还口”的金科玉律，忍辱负重。组织劝离，又要晓之以法律条文，动之以真情实感，以维护警民关系。其实，公安对警民关系的定位和评价一直处于一种错误的意识状态，决策者认为警民关系良好，每年街区为警察评分高达99分，说明警察在群众中的美誉度，和群众对警察的满意度已经接近完美，之所以没有出现100分，那是规则不允许，不然肯定个个都是百分。这样的评分水分有多大，警察自己很清楚。让心有怨警仇警情绪的群众接受警察的指令，无异于火上浇油。有些事情本来可以由政府部门或当事双方协商解决，却非要调来警察压阵，调来警察不算，还指令警察驱散积聚者，这些措施促使事情转变为事件。
代位对立把警察放置在一个很尴尬的境地，使本来已经不很融洽的警民关系更趋紧张。近年来，一些权力部门经过处理群体性事件积累了经验，它们逐渐学会怎么与公众打交道，知道频繁动用警力结果于事无补，已经开始慎用警力，即使指令警察到群体性事件的现场，也只是维持秩序，不参与事件的一方。但是地方政府尤其是较低级别的政府机关还不能领会这个问题的实质，仍然在肆无忌惮地动用警力，美其名曰“为改革开放保驾护航”，实则对群众恐惧，让警察为他们壮胆，这种现象应该尽早断绝。
（二）情感疏离
警察队伍的业务水平还有待提高的情况下，各地公安机关为解决现实工作中存在警力相对于日益发展的社会形势严重不足的矛盾，不同程度地招用了一些“协勤人员”。这些人员笼统地被称作“临时工”。这些临时工与帝制时代的“衙役”相似，他们不是国家公务员，随时可能被解聘，就像县令一旦离任，他招聘的衙役就会失业一样。协勤人员是公安机关聘用的合同制、临时性辅助警察工作的人员，也称协警、辅警。协勤人员没有人民警察编制，他们与用人单位签订劳动合同，成立劳动关系，合同期满，聘用关系即予解除。协勤人员一定程度上能缓解公安一线人员相对短缺的现象，同时也能缓解社会就业压力。
协勤人员大都充实到了一线或服务窗口，直接与群众打交道。由于大多数协管（勤）员文化程度低，自身素质不高，又缺乏专业培训——实际上公安有关机构确实找不出对他们进行培训的时间和场合，于是招聘之后匆匆上岗——他们业务水平当然不高，处理事情很难圆满，很难保证群众满意、当事人心服口服。
理论上，协警、辅警的工作只是协助警察办案，辅助警察完成指挥疏导等任务，不具备执法资格，但由于警力不足，个别地方也有辅警单独执勤的情况发生。由于协警的服装与警察近似，群众分不清他是协警还是民警。单独执勤甚至出警的协警，处理事件所引发的问题可能更多，这会导致警民关系的疏远和隔离。协警们由于工作繁忙，再有本身的知识文化水平不高，能够抽出的学习时间微乎其微，所以知识更新缓慢，对法律的学习运用难以做到精、深、透，只能停留在表面常用的几个条款。应变能力不强，执法规范化水平和服务质量就难以提高。面对复杂形势，就产生了力不从心、勉强应对的被动局面，造成执法和服务质量相对下降，影响了群众对公安机关的满意度。辅警和协警在处理相关问题时底气不足，也会把简单问题复杂化，小问题极端化。民众对这个建构的存在持理解和宽容的态度，但群众的意见也集中于此，警民关系或警民矛盾也大部分集中在这个层面。
造成冲突的主要方是警察的时候，警方发言人几乎无一例外都宣称事件的制造者是“临时工”，而且这位临时工“已经被辞退”。这种格式化的发言使群众愤慨，即使那些对警方有好感的人，听到这类发言，好感也荡然无存。警民关系就这样被割裂凌迟了，原初的责任如果说还是各百分之五十，经过这种不明事理把群众当傻瓜的发言人的“游说”，现在的责任已经百分之百被归在警方。如果警方实事求是介绍问题，说明情况，群众通情达理，不会强求警方做那些不可能完成的事情，而“临时工”的推诿塞责，一句话就把群众推至千里之外。发言人秉承领导的意思，以为说话面面俱到，滴水不漏，其实反映了政府机关的不作为作风，因为不作为不会犯错误，多作为则可能多犯错误，一句“临时工，已被辞退”，可以解决所有的问题，包括根除了可能的后续问题，所以各地各级发言人才特别热衷于这句话。这也真实地反映出某些官员的执政能力迫切需要提高，执政不为民的顽固官衙门理念必须彻底清除。
（三）行为排斥
情感与行为本来就是一体的，警民在情感上疏离，行为上自然处于排斥状态。不过这里所说“警民关系”，仅从距离一面着眼，这是考虑到本节主要说边界，与上一节的边际效应应该互为补充。警察与民众的排斥，在新时期有加剧的趋势，表现在民众对警察的惧怕心理迅速减弱，以致不但不惧怕警察，还主动地找警察在执法过程中的纰漏，挑动警察发怒，对他采取超过程度需要的行动，然后据以指控警察损害他的基本权利即“人权”。历史上把这类人叫作“刁民”。对待刁民，帝制时期有专门的办法，叫作分别对待。一般来说，刁民没有深厚的背景，因为在地方作威作福惯了，无人敢惹，官府一发威，刁民立刻颓丧如土。对那些极少数有背景而且深厚不可测的刁民，官府则曲断官司，袒护刁民，苦主只能吞下委屈，自认命薄。后一种情况极为少见，背景深厚的“衙内”级大人物不会与升斗小民发生交际。所以官府需要处置的皆为流氓无赖。对这类刁民，国法高悬，打死勿论。除非皇权沦丧，不能统治地方，否则，刁民虽多，也不会成为问题。
共和国时期也有所谓“刁民”，但是这些人具有完整的权利，警察对他们无可奈何，绝无可能使用皇帝的法律。所谓“完整的权利”，是指他们拥有公民基本权利，在这方面人人平等。所以，在共和国范围内，不存在所谓“刁民”和“顺民”及“良民”，人群中只有守法公民和“犯罪嫌疑人”。犯罪嫌疑人在被判决之前，拥有完整的公民基本权利，总之，在民主社会，不存在所谓“刁民”。
但“刁民”的确存在，而且给公安工作带来诸多的困扰。因为他们是“公民”不是“刁民”，警察对他们的处置就必须十分小心。他们的出现，在于他们不再害怕代表国家强制权力机关的警察，这一方面，造成执法的不利情况，很可能演变为暴力抗法，进一步还会激化为群体性事件。但是另一方面，也说明法治社会的建设有了长足的进展，人们知道用法律维护自己的权利，尽管有些人的维权属于无理取闹，甚至别有用心。
警察这一侧，是警民关系疏离或对立的主要因素，因为在社会序列中，警察无疑处于较高位次，他们代表国家权力机关行使对他人的处置权。那么，如何慎重地运用权力，就是警察的最核心的问题，警民矛盾也正因此而起。有的民警缺乏理想信念，为人民服务的宗旨、观念淡漠，对人民群众冷漠，相反，有浓厚的特权思想，滥用手中的执法权，“吃、拿、卡、要”，以权谋私。在公安队伍中，还存在民警执勤执法不规范，对群众服务不到位，对群众投诉存在“冷、硬、横、推”现象；有的民警对群众的疾苦置若罔闻，在工作中不深入群众，不能为群众解决实际困难。这些都不同程度地影响了警察自身形象，伤害了群众感情，疏远了警民关系。
上面提到的八个字，是群众对警察不良作风的总结，这些现象肯定不是主流，甚至也不常见到，只是极少数警察的极个别的行为，但是只要这个现象存在，就可能被无限放大，在舆论层面被认定为警察行为的主流，而那些辛辛苦苦昼夜奔忙的人和事，被舆论完全忽略过去。不能责备舆论以偏概全，报道事件不公正，其实舆论本身就是以偏概全的产物，要求舆论公正，显出这种要求的幼稚。公安是国家的窗口，而每一个公安人，都是公安事业和行业的窗口，站在这个窗口前，要始终记得自己的职责，记得自己不是一个个体的人，他代表着全国200万警察，代表着国家的荣誉。这个比喻很有说服力：你家里的客厅，来人之前还要扫一扫，为的是自己的脸面，还有对客人的尊重。何况一个国家，一个部门，更有自己的形象，以及对全国人民的尊重。为实现这个目的，除了文化修养、深厚内涵以外，组织纪律的约束也是必要的。这时，公安文化的第二种形式就可以派上用场，即公安群体行为规范，公安部门的规章、制度。这些形式上的东西。正好可以在形式上规范警察的行为，从而维护警察队伍的尊严和威严。文化，就是在这个层面清整厅堂，洒扫庭除。
二、警政边界
现代西方制度，警察独立行使职权，不接受其他组织和部门的领导指挥。在中国，实行共产党的一元化领导，在这种条件下，警察和政府边界关系就比较复杂了。
（一）政府职能
从本质上说，政府职能和警察职能不会发生交集。现代市场经济中的政府职能主要包括以下几个方面：（1）提供公共物品和公共服务。公共物品具有消费行为的非对抗性和消费者的非确定性等特点，其产品一般投资规模大，生产周期长，这就使私人无法生产或不愿提供此类产品。因而必须由政府提供公共物品，并监管其使用过程中的公平性与合理性。（2）为市场机制的有效运作提供基础性的制度保障。市场经济是法制经济，它的有效运行需要相应的制度基础，包括产权的界定与保护，监督合同的执行以及公正执法等，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础以及社会信用体系。这些规则都应由政府来制定和强制执行，以保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。在改革的初期阶段，政府在这方面的工作存在着立法速度慢、执法不利的缺点，随着改革的全面深入，政府应根据市场经济的要求完善这些制度。（3）调节收入分配。有效率的市场制度可能产生巨大的不平等，完全由市场机制调节收入分配，必然造成收入差距过大，因而通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配，防止贫富分化，兼顾公平就成为以公众利益最大化为目的的政府的重要职能。（4）加强宏观经济的总量调控。由于市场机制的不完备以及市场竞争的分散性、盲目性，总供给与总需求之间的均衡的实现具有长期性和波动性，有时甚至不可能或者即使达到均衡，经济上也要付出极大的代价，因而有必要针对市场调节在总量均衡目标实现上的局限，引入政府调节。（5）消除对改革的阻碍和反抗。改革是一种制度的重新安排，改革常态化，随时对某项制度和办法实行改革，它意味着经济利益关系的重大调整，这种调整必然会遇到那些不愿意放弃既得利益的人的阻碍和反抗。我国正处于经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济社会持续健康发展的重要前提，而这些问题的解决有赖于政府职能的有效发挥。通过政府综合运用经济政策、法律、行政和教育等手段，消除这种反抗。
（二）警察职能
警察的职能有法律依据。根据《中华人民共和国人民警察法》第六条的规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（1）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（2）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（3）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（4）组织、实施消防工作，实行消防监督；（5）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（6）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（7）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（8）管理集会、游行、示威活动；（9）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（10）维护国（边）境地区的治安秩序；（11）对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；（12）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（13）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；（14）法律、法规规定的其他职责。很明显，警察与政府的职能区别非常明显，两者几乎不交集。政府的职能在行政，对国家政治方向进行引导，对经济活动进行疏导和干预；警察的职能在司法，对社会秩序进行疏导，对违法犯罪行为进行纠弹和遏制。
（三）模糊的边界
但中国的各级公安部门与政府的职能交叉情形非常普遍，一是各级公安部门的财务来源主要是地方拨款，等于是地方财政“养”着警察，政府在财政上比公安具有占位的优势。二是公安部门实行条块领导，并且领导的力度有重大差异，即条的方面为“指导”，块的方面才是“领导”，所以本级别的政府权威大于公安上一级别机关的权威，警察机关必须接受本级别的政府的领导。简而言之，如果上级的意见与本级政府的意见相左，警察机关和警察队伍应该服从后者。当然，在党的一元化领导下，有政法委的指导和协调，这样的冲突情形出现的可能性并不大。
由于公安主要接受地方政府的领导，政府动用警察的主要目的是“维稳”，当维稳成为一个阶段的核心工作时，政府就会把警察作为维稳工作的核心“棋子”，截访、蹲守、安抚、善后等等，都要警察承担，至于警察究竟是做什么的，政府这时已经顾不上考虑，况且平时政府也未必就懂得人民警察的职能，也不熟悉《人民警察法》。警政关系的焦点是政府对公安业务的隔膜，表现为过度使用警力，不断造成执法者和被执法者的矛盾。比如说拆迁，这些都是政府的决策，出现问题，钉子户之类，则推出警察，让警察冲锋在前，这样做的结果，很可能恶化本来就有对立情绪的警民关系。警民边界问题延伸到警政边界，关系更为复杂了。
警政关系的主导方在政府方面，而警察处于被领导方，对于警政关系的和谐改善是被动者，很少有措置的权力。有关部门为解决这个问题提出相应的办法，各地政府将公安业务干部纳入决策班子，由公安局长兼任副市长，这是一个良好的政治设计，为理顺警政关系开拓了一条宽广的大道，至于公安局长在市常委班子发挥作用，彻底改善警政关系，还需假以时日。
三、警媒边界
警察与媒体边界形式复杂，矛盾纠结频繁。警察方面拥有权力，媒体方面拥有舆论，各自占领制高点，两者的关系因此十分微妙。
（一）警媒冲突
警察与媒体的关系是影响警察公信度、影响警察形象树立的重要因素。针对媒体的信息传播特点，警察希望其以客观公正态度反映警察职能的需求。现代警察机构需要与媒体进行有效的沟通，通过媒体的正面宣传，实现媒体与警察关系的和谐发展。针对媒体关系对警察形象、警察信息公布的影响，现代警察机构需要加强对媒体的重视，通过警察公共关系处理，与媒体的配合与合作等工作的开展，实现新时期警察形象的确立。
但是一些媒体为了赢得社会关注，赢得发行量等目的，在与警察相关的内容新闻采编中，夸张甚至扭曲事实，这样违背事实的片面宣传造成广大群众对警察的误解，也造成警察对媒体的抵触心理。而且，在媒体的采编过程中，选择性报道也误导群众对警察群体的认识。还有的不良媒体刻意煽动群众的不满情绪，激化群众与警察矛盾。个别媒体人员，以有偿报道、选择性报道要挟公安机关和警察，这在很大程度上也恶化了警媒关系。作为回报，某些地方的公安部门提出要对事实报道提起诉讼，凡是报纸歪曲事实真相攻击公安机关和民警的，就以单位起诉当事报社和撰稿人；如果他提及民警个人，且造成后果的，民警拿着证据到法院起诉记者，相关部门和民警所在单位要支持和协助。这就叫“双起”：公安机关起诉报社，民警起诉记者。这项办法恶化警媒关系，两者的边界发生混乱，使警媒完全对立起来，无疑是个“恶法”。
但这些事情不能改变警察与媒体是合作的关系，现代警务机关与媒体管理的处理中需要遵循相互合作的基本原则。通过警察与媒体的相互尊重，相互理解，建立和谐的合作关系。针对警察职业特殊性，避免执法过程中保密信息的泄露。根据案情的需求，在合法合情的基础上，对媒体提供适时、准确的信息。同时在对待媒体记者时也应注重相互的尊重，为和谐合作关系的构建奠定基础。在警察与媒体关系的合作中，受警察工作职能的特殊性影响，警察机关与媒体的合作中需要遵循基本的法制原则，避免信息泄露对执法工作的影响。在媒体宣传及信息发布过程中，媒体还需要遵循人权保护原则。以不侵害被诉讼人的人权为基础，进行信息的披露。同时考虑案情需求及公众关注案情信息的需求，有选择性地与媒体进行合作，保障侦破工作的有效开展。
针对网络媒体带来的信息传播速度增长问题，警察必须重视新闻媒体的关系处理。针对网络负面新闻等对警察形象的影响，负面新闻对警民关系造成的伤害，公安部门必须加强对媒体管理处理方式的关注。重视警察公共关系建设，提高警察对媒体管理的处理能力，促进警察机构现代化信息宣传能力的构建。
在公安机关的行政职能的发挥过程中，人民警察给群众的直观的、具体的形象是体现公安机关建设的重要内容。针对媒体宣传对警察形象的影响，公安机关应认识到媒体宣传的重要性。通过媒体宣传及媒体关系的处理，加强人民警察的形象建设。并通过警察素质的强化打造出严格、公正、文明执法的公安队伍，促进群众对人民警察的理解与评价。以全心全意为人民服务的宗旨为基础，以警察与媒体关系的争取处理为重点，满足新时期和谐社会主义建设中警察形象树立的意义，向人民群众展示人民警察的精神风貌及执法形象，促进和谐社会的构建。了解新闻媒体特点及工作规律，促进警察与媒体关系的建立。警察的工作需要宣传，而宣传的最佳平台当然是媒体。需要与媒体建立良好的关系。通过朋友式关系的建立以及有效的沟通，相互理解配合，相互支持。在一些一般性的警务任务中，公安机关可以主动邀请媒体记者随警作战，满足记者新闻报道需求。在一些新闻采访中，警务机关还应在不违反警察宣传纪律的前提下，给记者提供采访方便，提供合作单位基础的优先知情权，并要求合作的单位如实报道，以融洽警察与媒体的关系。
（二）警媒互信
在处理与媒体的关系问题时，公安机关应对新闻媒体、网络媒体的风格特点、工作规律等进行了解，确定与媒体的合作关系与工作重点，以此实现双方和谐的关系。针对媒体传播渠道的特点及受众特点，有针对性地提供新闻素材，和谐处理新闻媒体材料挖掘需求。警察机构还应认识到新闻工作的真实性需求及宣传需求。新闻工作者不可能帮助警察机关粉饰不良行为，因此警察机关需要强化自身的素质及工作方法，以尽快的表态、真诚的说明，将不良行为责任者的处理方式告知记者，树立警察自我反省、自我管理形象。
警察与媒体的边界应该呈现合作的状态，警察负面新闻及特殊人群刻意扭曲的警察形象，影响了我国和谐社会的构建。针对警察形象树立及宣传的要求，公安机关应树立公共关系意识。并通过媒体关系的正确处理，通过媒体树立警察形象。以新闻获取优先权为基础，要求主流媒体准确报道各类事件，避免小道消息、网络论坛等各类渠道发生扭曲事实、诋毁警察形象等事件。
警媒关系其实很简单，就是合作互惠共赢，警察给媒体提供丰富的新闻素材，借助媒体宣传警界的人和事，借此树立良好的警察形象；媒体给警察提供广阔的展示平台，也从警界获得鲜活的新闻资讯。某些媒体的丑警宣传不是主流，但也的确存在丑警的现象，某些极端的案例报道把警察和媒体推向对立，以致一些地方的警察机构有报道失实可以起诉媒体的说法。公安文化居于较高的视角看警媒关系，更注意到警媒和谐发展的方向，这将是公安文化健康发展给警媒带来的重大成果之一。
