在资源配置中如何处理好政府和市场的关系，一直是我国经济发展和经济体制改革的核心问题。政府和市场配置资源的特点不同，适用的领域也不同。分析政府和市场各自的特点，明确其在资源配置中的有效领域和范围，对于发挥它们各自的优势，实现全社会资源的优化配置，具有十分重要的意义。
第一节 资源配置及其方式
人类社会始终存在着一个基本矛盾，即资源的有限性与人类需要的无限性之间的矛盾，因此就需要通过合适的方式来配置资源，以使有限的资源最大程度地满足人们的各种需要。
一、资源配置的内涵
所谓资源配置是指稀缺的资源在各种不同用途上的分布和安排，以满足人们无限而多样化的需要。按照心理学家亚伯拉罕·马斯洛的解释，人的需要可以分成五个层次：一是生理的需要，也称生存的需要，如饮食、居住等，这是最低层次的需要。二是安全的需要。如免受伤害、免于疾病、免于失业等。三是情感的需要，如归属感的需要、爱的需要等。四是尊重的需要，如希望得到别人的尊重等。五是自我实现的需要，包括个人潜力的实现、对理想的追求等需要。一般说来，一个人在一定时期内对某一种产品的需要是有限的，但是原有的需要满足了，就会产生新的需要。因此，人们的需要或欲望实际上是无限的。
与此同时，用来满足人们需要的资源却是有限的。满足人们需要的物品大体分成两类：自由取用物品和经济物品。自由取用物品相对于人的需要来说，其数量在一定条件下是无限的，如空气等。而经济物品则数量有限，即具有稀缺性。所谓资源，指的就是具有效用同时又稀缺的经济物品，包括各种自然资源、消费品、生产资料、土地、资金、技术、管理、信息甚至时间等，只要它们能够满足人的需要，同时又数量有限，都属于资源的范畴。
由于人们的需要是无穷的，而用于满足人们需要的资源是稀缺的，因此，人们就有必要对资源作出合理的安排，以使有限的资源最大程度地满足人们的各种需要。这些安排包括在资源有限的条件下生产什么、生产多少、如何生产；生产出来的产品如何分配；在收入有限的条件下消费什么、消费多少、如何消费等。
二、资源配置的原则
资源配置越能够满足人的需要，其配置效率就越高。反之，其配置效率就越低。如果资源的配置最大程度地满足了人的需要，这时，资源配置就处于最优状态。评价资源配置是否处于最优状态，主要有两个标准：效率标准和公平标准。效率和公平是人们经济活动追求的目标，也是资源配置应遵循的基本原则。
一是效率原则。效率是指资源的有效配置。当资源配置达到了这样一种状态，即对资源配置状态的任何改变，都不可能在不使其他任何人福利减少、境况变坏的情况下，而使一个人的福利增加，境况变得更好，这时，资源配置就处于最优状态，达到最高效率。经济学上把资源配置的这种状态称为“帕累托最优”状态。实际上，帕累托最优的标准是以反证法的逻辑方式给出的，即如果要判断一种资源配置状态是否最优，可以设想把这种状态予以改变，然后把改变后的状态与原先的状态进行对比。如果改变后的状态比原先的状态要好，那么就说明原先的状态不是最优的。如果改变后状态不如原先的状态，就说明原先的状态优于其他状态。“帕累托最优”状态是资源配置的理想状态。在实际经济活动中，“帕累托最优”状态不可能完全实现。绝大多数经济活动通常是一部分人的福利水平的提高是以另一部分人的福利水平下降为代价实现的。在现实经济中，可以对受损失者进行补偿。如果受损失者得到补偿之后，受益者的境况仍然比过去好，那么，社会福利就是增加的。因此，只要资源配置的改变在总体上使受益者所得多于损失者所失，就可以看作是有效率的。
二是公平原则。评价资源配置状态的优劣，仅有效率标准是不够的。这是因为人人生而平等、每个人都拥有生存权和追求幸福的权利，是现代社会的一个普遍原则。而在“帕累托最优”状态下，也可能会出现极少数人拥有大多数资源，而绝大多数人只拥有较少资源的情况，这显然不符合平等原则。因此，评价资源配置的状况必须引入另一个标准，即公平标准。公平是指人们福利的均等化，尤其是收入分配的均等化。衡量收入分配的均等化程度的一个重要指标是基尼系数。基尼系数在0（绝对平等）到l（绝对不平等）之间变动，不会大于1，也不会小于0。国际上一般认为，基尼系数在0.2以下，表明收入分配趋于绝对平均，基尼系数在0.2—0.33之间为相对平均，基尼系数在0.3—0.4之间属于比较适度，0.4以上则被认为是收入分配趋于绝对不平等状态。
三是效率和公平兼顾原则。效率和公平是人们经济活动的两大准则。但是，这两者之间存在交替关系，即要使经济有效率，就必须使报酬有差别，使收入有差距，但这会影响到公平；而要使收入均等化，又会影响到效率。例如，过高的个人所得税可以缩小贫富差距，但也会使效率降低，因为它会促使人们少工作和多休闲，或少消费和多储蓄。过多的失业补助金和救济金可以改善低收入者的处境，促进社会平等，但也会妨碍效率，因为它会使失业者不急于寻找工作，使低收入者不急于提高效率和努力工作。因此，在实际资源配置中，社会不会遵循单一的效率原则或公平原则，而是效率与公平兼顾：或者效率优先兼顾公平，或者公平优先兼顾效率，或者两者并重。
三、资源配置的方式
资源配置的方式有多种。不同资源配置方式适用的范围不同，配置资源的效率也不同。在现代社会，资源配置方式有政府配置、市场配置、企业配置和社会习惯配置等。其中，政府与市场又是最主要的资源配置方式，它们都曾作为基本的资源配置方式被社会采用过。
以政府作为配置资源基本方式的典型代表是计划经济。在计划经济中，政府是资源配置的主体。在宏观经济领域，政府按照经济社会发展的需要，确定国民经济发展计划，通过计划体系层层下达指标，并用强制性的行政手段来确保指标的实现，进而实现政府既定的资源配置目标。在微观经济领域，政府决定企业生产什么、生产多少，如何生产，甚至决定人们吃什么、穿什么和吃穿多少等问题。
以市场作为配置资源基本方式的经济就是市场经济。在市场经济中，资源主要通过价格机制、供求机制和竞争机制实现配置，消费者、生产者和要素所有者拥有充分的自由选择权，自主决定生产什么、生产多少，如何生产等问题，他们从各自的经济利益出发，根据价格信号，分散地进行经济决策。对于绝大部分资源来说，市场机制在配置效率方面具有明显的优势，因此当今世界上几乎所有国家都选择市场作为资源配置的基本方式。不过，各国经济一般不是纯粹的市场经济，而是以市场调节为基础，同时发挥市场和政府作用的混合经济，但政府作用的大小在不同国家有所不同。
第二节 市场在资源配置中的作用
市场通过价格机制、供求机制和竞争机制来调节经济主体的行为，决定各种资源的配置，是当今世界各国普遍采用的主要资源配置方式，也是最有效的资源配置方式。
一、市场的内涵
市场的概念有广义和狭义之分。狭义的市场是指人们交换商品和劳务的场所，如粮食市场、股票市场等。广义的市场则是交易行为的总称，所有产权发生转移和交换的关系都可以成为市场。市场是社会分工和商品经济发展的必然产物，同时，市场在其发育和壮大过程中，也推动着社会分工和商品经济的进一步发展。市场由市场主体、市场客体、市场交易等基本要素构成。
市场主体是指在市场上从事交易活动的个人或组织，他们以买方或卖方的身份出现于市场中。这些个人和组织可以分为四种类型：企业、居民、事业单位和政府。在现代市场经济中，企业是最主要的市场主体，企业是商品和劳务的主要提供者，也是商品和劳务的主要购买者，市场上的交易行为绝大部分是由企业进行的。居民作为劳动力和资本等生产要素的提供者，以及商品和劳务的最终购买和消费者，也是重要的市场主体。事业单位如学校、文化和体育单位等，虽然不像企业那样以营利为目的，但也要向社会提供有偿服务，也要购买和消费商品和劳务，因而也是市场主体。政府在履行社会经济管理职能时，不仅要对经济运行进行宏观调控，承担社会公共事务，也是某些商品和劳务的直接购买者和消费者，因而也是重要的市场主体。
市场客体也称市场交易对象，是指交易活动的标的物即买卖的对象物。市场客体分为商品和劳务两类。前者是人们在交换中能够看得见、摸得着的有形的物质产品，如各种生产资料和生活资料。后者是以无形客体形式存在于市场上的交换物，如服务、知识、信息、专利和商誉等。物品或劳务要成为市场交换的客体，必须具有以下特性：首先，它必须具有使用价值或效用，能够满足人的某种需要。没有效用的物品或劳务不能用于交换。其次，它的数量是有限的，是稀缺的经济物品。数量无限的物品尽管具有效用也不能用于交换。
市场交易是指市场主体买卖商品和劳务的活动，它是连接市场主体和客体的中间环节。不同的市场主体通过市场交易完成对市场客体的交换，达到满足各自需要的目的。在市场交易中，实现交易的媒介是货币，实现交易的手段包括交易必需的各种物质条件，如交易场所、计量工具、交通工具以及仓库等。
二、市场体系
在现代市场经济中，市场对资源的配置是以市场体系的形式进行的。所谓市场体系是指包括各类市场在内的有机统一体，是相互影响、相互作用的各类市场的总和。在简单商品生产阶段，市场主要是商品市场。随着商品经济的不断发展，进入市场交换的生产要素越来越多，在商品市场中又派生出各种要素市场，并逐渐形成复杂的市场体系。市场体系的结构可以从不同的角度来划分。从市场交易对象来看，可分为消费品市场、服务市场和生产要素市场。消费品市场包括粮食市场、水果市场、服装市场等。服务市场包括旅游市场、娱乐市场、文化市场、教育市场等。生产要素市场包括金融市场、劳动力市场、技术市场、土地市场等。从市场交易时间看，可分为现货交易市场和期货交易市场。从市场空间看，可以分为地方市场、区域市场、全国市场和国际市场。从市场形态看，可以分为有形商品市场和无形商品市场。下面从交易对象角度来分析几种主要市场。
一是消费品市场。消费品市场是用于满足个人生活消费需要以及社会消费需要的消费品的交易市场，包括生活必需品市场、日用小商品市场、耐用消费品市场、奢侈品市场和艺术品市场等。消费品市场是社会再生产过程最终的市场实现过程，具有以下特点：它涉及千家万户和社会的所有成员，与人们的日常生活息息相关；交易批量小但交易次数频繁；由于社会需求的内容、形式和结构的多样性和多变性，消费品市场也呈现多样性和多变性。
二是生产资料市场。它是生产中所需要的生产工具和加工对象的交易市场，包括机械设备市场、原材料市场、化肥市场、农药市场、种子市场等。生产资料市场有以下特点：交易的商品主要是用于生产过程的初级产品和中间产品；交易者是单生产部门，交易数量大，交易方式多是大宗交易或订货交易，供销关系比较固定；生产资料需求属于派生性、引发性需求，其规模、种类和数量取决于社会对于消费品需求的状况。
三是劳动力市场。它是以劳动力或人力资源为交易对象的市场。我国劳动力市场有农民工市场、高校毕业生市场、经理人市场等。通过劳动力市场，可以实现劳动力资源的合理配置，并对劳动力质量进行客观评价，促使劳动者提高自身的业务技术素质。由于劳动力商品的特殊性，受法律、工会组织等因素的影响较大，劳动力市场的竞争性受到一定限制，如劳动价格即工资易涨不易跌，具有一定刚性；用人单位解雇劳动力受到越来越多的制约。
四是土地市场。它是以土地及其地上建筑物和其他附着物为交易对象的市场，也称地产市场。我国的土地市场主要是国有土地市场，而且交易的是国有土地使用权而非土地所有权，土地使用权也具有期限性。我国土地市场又分为土地一级市场和土地二级市场。土地一级市场是土地使用权出让市场，即政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用或征收为国有土地后出让给使用者的市场。土地二级市场是指出让土地使用权的转让或再转让市场，其交易方式主要有转让、出租、抵押三种。
五是金融市场。它是进行资金融通和有价证券买卖的市场。按交易期限划分，通常把经营一年期以内货币融通业务的金融市场称为货币市场，如同业拆借市场、票据贴现市场、短期证券市场；把经营一年期以上中长期资金的借贷和证券业务的金融市场称为资本市场。在现实中，金融市场既可以有固定地点和相应的设施，也可以没有固定场所，由参加交易者利用电信等手段进行联系洽谈来完成交易。
六是技术市场。它是以技术商品为交易对象的市场。技术市场有以下特点：技术商品是知识商品，以图纸、数据、技术资料、工艺流程、操作技巧、配方等形式出现；由于技术存在于技术人员身体内，技术商品交易的往往只是部分权利；技术商品转让形式比较特殊，往往通过转让、咨询、交流、鉴定等形式，直到买方掌握了这项技术，交换过程才完成。
三、市场机制
市场机制是指市场配置资源的机制，包括供求机制、价格机制和竞争机制，三者相互交织在一起，自动地调节着资源的流向和流量，实现资源的合理配置。
供求机制是市场机制的基础，供求关系市场最基本的关系，是市场配置资源的起点和终点。作为市场机制核心的市场价格是由市场供给和需求决定的。当生产者提供某一商品时，生产的边际成本决定了该商品的供给价格。当消费者在购买某一商品时，该商品对消费者的边际效用决定了该商品的需求价格。不过，商品的实际市场价格不是由生产者或消费者单方面决定，即不是单方面取决于该商品的供给价格或需求价格，而是由供求双方共同决定，并随供求状况而波动。商品供过于求则价格下降，供不应求则价格上升，供求平衡则价格相对稳定而适中。
价格机制是市场机制的核心，是市场配置资源的主要杠杆。价格直接影响着生产者的和消费者的利益，生产者和消费者会根据价格的变动来决定商品的供给量和消费量，因此，由供求决定的价格反过来又调节供求，并使供给和需求趋向一致。当某种商品供不应求时，价格就会上升，从而引起该商品的需求量的减少和供给量的增加，使供求趋向平衡。当某种商品供过于求时，价格就会下降，从而引起该商品的需求量的增加和供给量的减少，也使供求趋向平衡。价格机制就像一只“看不见的手”，不断地调节供求，使偏离均衡点的供求重新达到均衡状态。
竞争机制是市场机制的重要组成部分，是价格机制和供求机制有效发挥作用的必要条件。生产者为了将自己的商品销售出去，获取利润或减少亏损，就会在价格、品种、质量、性能、服务和销售等方面展开竞争，如提高管理水平、采用更先进的生产工艺和科学技术、降低成本、改进服务，或降低商品的价格等，以确立自己在市场中的优势地位。消费者之间也会产生竞争。市场竞争提高了资源配置的效率。同时，市场竞争的优胜劣汰机制，还能使市场经济始终保持生机和活力。
在资源配置中，供求机制、价格机制、竞争机制三者相互联系、相互影响，共同发挥作用。市场对资源的配置主要是通过市场价格的变动来最终实现的，而价格变动是价格对供求变动的灵敏反应，是供求机制与竞争机制作用的结果。在三种机制的共同作用下，资源实现了优化配置。
四、市场的资源配置作用
市场具有提高资源配置效率、促进资源配置优化的功能和作用。具体功能和作用主要有以下几个方面：
首先，市场能够促进经济均衡。在充分竞争的市场中，当供求出现失衡时，可以通过价格上下波动来使供求趋向平衡。如果供给大于需求，价格就会下跌，从而引起供给减少和需求增加，使供给和需求实现平衡。如果需求大于供给，价格就会上涨，从而引起需求减少和供给增加，也使供给和需求实现平衡。当市场价格为均衡价格，供求处于均衡状态时，资源配置也就处于最优状态，这时对价格进行干预会降低资源的配置效率。干预价格的方式主要有两种：一是支持价格，也称保护价格，即政府为扶持某种商品生产而规定最低价，实行支持价格往往会导致商品过剩。二是限制价格，即政府对某种商品规定最高价，实行限制价格往往会导致商品短缺。对价格的人为干预，虽然可以实现政府的某些目标，但常常会因其带来资源配置效率下降而得不偿失。因此，对市场要常怀敬畏之心。
其次，市场能够促进经济结构调整和优化。市场具有调整商品供求结构的作用，当某种商品供不应求时，市场不但可以通过价格的上涨来使该商品的供求总量趋于平衡，还会刺激替代品的开发和生产，从而使商品供求结构趋于平衡。市场具有调整和优化企业结构的作用。市场竞争会使资源流向那些效率高的企业，从而效率高的企业会不断发展壮大；而那些效率低的企业终将破产、倒闭或被效率更高的企业兼并，结果是使企业的效率结构提高到一个新水平。市场会促进形成大中小企业合理配置的企业规模结构。市场还具有调整和优化产业结构的作用。在市场调节下，企业为了追求利润最大化，会不断将资源从供过于求、价格较低的产业转移到供不应求、价格较高的产业中，使产业结构趋于均衡化和合理化。同时，市场竞争会促使生产者不断生产新的产品，创造出新的需求，从而促进落后产业的淘汰和新兴产业的发展，推动产业结构不断升级。
第三，市场能够有效促进技术创新和进步。市场对技术进步的促进作用是通过市场竞争压力和技术的市场交易来实现的。市场竞争分为价格竞争和非价格竞争两种形式。在价格竞争条件下，企业为了降低价格以增强自身的竞争力，就必须降低成本。为此企业必须进行技术创新，采用新工艺、新技术、新设备，对现有技术设备进行更新改造，使生产成本达到最小。在非价格竞争下，企业必须通过技术和管理创新，来提高产品质量、增加花色品种或改善售后服务等途径，在竞争中获得优势。同时，技术市场对技术创新和进步也有极大地促进作用。技术市场不仅有利于技术发明和创新转化为现实生产力，而且技术市场的等价交换能够使技术发明者得到合理的发明报酬，从而刺激他们进行发明创造，为技术创新提供了源源不断的动力。各种技术创新要素的市场化也为组织技术创新提供了有利条件。技术市场还能通过市场需求信号为创新提供方向指引，使技术创新沿着正确的方向进行。
第四，市场能够有效促进经济增长。市场不仅能促进经济质的提升，也能促进经济总量的增长和社会财富的增加。市场能够自发地促进资本要素的积累，进而促进经济增长。市场主体的自利性是商品生产者自发地进行资本积累的内在动力，市场的竞争性迫使商品生产者增加资本积累以获取竞争优势，是商品生产者自发进行资本积累的外部压力。而资本市场又为加快资本积累创造了有利条件。市场还能够自发地促进劳动力素质的提高，进而促进经济增长。劳动力市场中的工资差别，会引导劳动者在不同地点、不同行业和不同岗位之间自由流动，促进人力资本充分和有效的利用；同时接受教育的程度不同而获得的收入不同，会促进人们增加教育投入，提高劳动力素质，从而促进经济增长。
五、市场发挥作用的条件
市场要发挥资源优化配置的作用，必须具备一定条件。这些条件越充分，市场配置资源的效率就越高；反之，市场配置资源的效率就越低，甚至无效率。市场发挥作用的条件主要有以下几方面：
第一，市场主体是追求自身利益最大化的理性经济人。市场主体通常指参与市场交易的个人和企业，也包括作为交易者出现于市场的政府机构和其他组织。所谓“经济人”是指市场主体具有自利性，当他在经济活动中面临不同选择机会时，总是倾向于选择能够给自己带来更大经济利益的那种机会，总是追求自身利益的最大化。具体地说，当市场主体作为生产者时，总是追求利润最大化；当市场主体作为消费者时，总是追求效用最大化。同时，经济人是理性的，即他懂得如何趋利避损，实现自身利益的最大化。在市场经济中，自利性是人们从事经济活动的根本动力，甚至人们的利他行为也是出于利己动机。例如商品生产者生产社会所需要的东西，并不是因为其对社会怀有仁慈之心，而只是因为唯有如此，生产的东西才卖得出去，才能获得利润。市场主体的经济人特性是市场机制有效运行的最重要条件。因为只有在自身利益最大化的激励下，市场主体才会积极参与市场竞争，并对市场价格信号作出灵敏的反应，调整自己的生产或消费行为。如果市场主体不具有经济人特性，不追求利益最大化，市场机制将会失灵。虽然市场主体从事经济活动是为了增加自己的利益，但从社会角度来看，则会提高国民总福利水平。
第二，市场是自由竞争的市场。在一个有效的市场中，存在大量买者和卖者，他们之间自由、充分地竞争。由于市场上的买者和卖者数量很大，每个个别买者的商品需求量，相对于市场总需求量而言都是比较小的，任何个别买者都不具备买者垄断的力量，其需求量的增加或减少不能影响市场总需求；同样，每个个别卖者的商品供给量，相对于市场总供给量而言都是比较小的，任何个别卖者都不具备卖者垄断的力量，其供给量的增加或减少不能影响市场总供给。在这种情况下，没有一个买者和卖者能够控制价格，每个买者和卖者都是价格的接受者。自由竞争是市场有效率的一个重要条件。如果市场为一个或少数几个主体所垄断，则市场失灵。
第三，市场是统一开放的市场。一个有效的市场应当是统一的和开放的市场，生产要素可以自由流动，没有进入或退出的壁垒，没有地区和行业的限制。任何一种生产要素都可以自由地从一个企业转移到另一个企业，从一个行业转移到另一个行业，从一个地区转移到另一个地区，如劳动力可以在企业、行业和地区间自由流动、原材料的流动不受控制、资本可以自由流出和流入等。如果市场分割封闭，则其配置资源的效率就将丧失。
此外，有效的市场还应是诚信的市场、产权明晰的市场。如果失信行为盛行，社会诚信缺失，就会破坏市场正常秩序，导致市场失灵。如果产权不明晰，就会使市场主体的行为产生外部性，也会导致市场失灵。这些在后文中还将进一步论述。
第三节 政府在资源配置中的作用
政府作为一个具有权威性和强制性的公共权力机构，为了实现公共利益目标，往往会通过法律、行政和经济等手段调节资源配置。政府配置是资源配置的一种重要方式，在某些特殊时期甚至是资源配置的主要方式。
一、政府的内涵
政府有狭义和广义之分。狭义的政府是指一个国家的中央和地方的行政机关，如外国的内阁、总统、政务院等，我国的国务院、地方各级人民政府。《美国百科全书》对政府的定义是：“政府一词适应管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序。就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中的成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的代理机构。”[1]在这一定义中，政府是处理国家事务、行使国家权力的机构。
我国宪法中规定的“人民政府”就是指狭义的政府，即各级行政机关。我国《宪法》规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府《组织法》规定：“全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从国务院。”宪法和有关法律还明确规定了政府行政管理的范围是：“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城市建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”
从资源配置角度来看，政府通常是指广义的政府。广义的政府泛指一切国家政权机构，包括立法机构、司法机构、行政机构以及一切公共机构，如议会、内阁、总统、法院等。国际货币基金组织认为，政府一般是指由“公共当局及其通过政治程序设立的机构组成，并在它的疆域内或管辖地区实施强制的垄断权力”。[2]英国《大众百科全书》对政府的定义是：政府是“由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构”，政府的功能包括立法、司法、行政管理。
二、政府的特征
政府作为公共权力机构，具有以下基本特征：
第一，公共性。政府因社会公共需要而存在。按照英国政治学家约翰·洛克的解释，人们享受着生命、自由和财产占有的“自然权利”，但是由于资源的稀缺性，人们在竞争稀缺性资源的过程中难免会发生冲突，于是人们建立起政府，并把部分个人权利转让给政府，通过政府和法律保护人们的基本权利，并对个人过度的自利行为加以约束，以保证社会有序运转。因此，政府是公共需要的产物，必须体现公共利益即社会公众的共同利益，这就是政府的公共性。在市场经济中，政府公共性的具体体现，就是在那些企业或个人无法办、无力办的领域，由政府发挥出作用。而企业或个人能够办到的事，政府就不去过多干预。
第二，合法性。政府作为公共权力机构，必须具有合法性，这是社会成员服从政府的基础。政府合法性体现在以下方面。一是立法机构制定的法律、法规是适当的，是社会成员共同意志的体现，来自社会成员的广泛认同。二是政府的行政权力是通过宪法和法律授予的，是完全合法的。三是政府依照法律和行政程序办事，政府行为遵循合法合理的程序，包括立法程序、执法程序、审判程序、审批程序、申述程序、处罚程序等，以保证政府行为的公开、公平和公正。
第三，强制性。政府的强制性是指政府具有高度强制服从的权威。政府所制定的规则适用于全社会的全体成员，具有强制力；同时政府依法行使公共权力也具有强制性，社会成员必须服从。政府的强制性主要源于以下因素。一是政府是公共权力机构，要维护大多数人的利益，往往会不得不损害少数人的利益，这就必然招致后者反对，因此强制必不可少。二是政府在维护公共利益和公共规则过程中，必须对违法违规行为采取强制手段进行惩戒。三是政府自身的存在必须有经济收入来支持。虽然政府取得收入的目的是为了履行公共职能，但是由于具体的纳税人与公共事务的受益人往往并不一致，无法靠个人的自觉缴款来筹措政府所需资金，必须运用政府的强制力来迫使其缴纳，因此政府获取财政收入具有强制性。
第四，非营利性。政府的非营利性是指政府作为公共权力机构，其目标是保护全体居民的共同利益，最大限度地满足公共需求，而不是以营利或与私营部门争利为目标。政府在履行公共部门职能和提供公共服务过程中，所发生的各种支出如公务人员薪酬、公共设施建设和维护费用等，都是通过税收等强制方式由社会成员承担的，因此政府通常应当采取无偿方式提供公共服务。有时政府也要对某些服务项目收取一定的费用。但是，这些行政性收费是以政府提供某些特定服务、而享受这类服务的只是少数人为前提的，其目的是为了平衡受益者和非受益者的负担，更加公平地分配公共资源，而不是以营利为目的。政府在制定收费标准时会考虑到收益者的承担能力，通常低于或等于成本。因此，即使是行政性收费也体现了政府的非营利性。
三、政府的资源配置作用
现代政府作为一个公共权力机构，除了要承担保卫国家安全、维护社会秩序的政治、社会等职能外，还要承担促进资源优化配置的经济职能。与市场侧重于提高资源配置效率的作用不同，政府在资源配置中的作用主要是维护市场秩序、弥补市场不足和促进社会公平，具体有以下几个方面：
第一，制定市场规则，维护市场秩序。市场规则是指为了保证市场交易顺利实现和市场的有序运行而制定的规范市场主体活动的各种规章制度，包括法律、法规、公约等，一般由政府制定。市场规则主要有三类。一是市场进出规则。它是市场主体和市场客体进入或退出市场的行为准则与规范。市场主体进出市场规则主要目的是：规范市场主体进入市场的资格，即市场主体从事生产经营活动必须具备合法身份；规范市场主体的性质，如有限责任公司、股份有限公司、合伙企业和个体企业等；规范市场主体退出市场的程序，如破产、歇业、兼并、收购等程序。市场客体进出市场规则主要包括：市场客体上市交易必须合法；商品的质量、计量及包装等必须符合有关规定等。二是市场竞争规则。它是为维护市场各主体之间公平竞争、依法确立的市场竞争行为准则与规范。市场竞争规则主要目的是：禁止不正当竞争行为，如假冒伪劣等欺骗性行为、侵犯商业秘密行为、强买强卖行为等；禁止限制竞争行为，如经营者滥用其市场优势地位妨碍公平竞争的行为等；禁止垄断行为，如经营者通过独占、兼并和独家交易等形式控制市场等。三是市场交易规则。它是各市场主体在市场上进行交易活动所必须遵守的行为准则与规范。市场交易规则的目的是：规范市场交易方式，使市场交易公开化、货币化和规则化；规范交易行为，保障自愿和公平交易；规范交易价格，对作价原则、作价方法、价格监督等作出相应规定。政府在制定市场规则的同时，也承担确保市场主体遵守市场规则、维护正常的市场秩序的职责。一是仲裁争端。各种市场主体在经济活动中难免发生各种纠纷，需要由政府依据市场规则，进行公正裁决。二是惩处违规行为。对于违背市场规则、扰乱市场秩序的行为，政府通过政权工具进行惩处。
第二，实行宏观调控，保证经济稳定发展。经济发展过程是繁荣与萧条不断循环往复、经济活动周期性波动的过程。当经济繁荣时，生产迅速增加，投资增加，信用扩张，价格水平上升，就业增加。当经济萧条时，生产减少，投资下降，信用紧缩，价格水平下跌，失业增加。经济波动增加了经济活动的不确定性，造成了资源浪费，阻碍了经济发展。为了实现经济的稳定运行，需要政府对经济进行宏观调控。政府宏观调控的目标主要是实现就业充分、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。政府宏观调控措施主要是：对宏观经济进行经济预测和规划，明确经济发展方向；综合运用财政和货币政策，加强需求管理，保持总供给与总需求的平衡；运用产业政策，促进产业结构的合理化；运用收入分配政策，促进社会收入的均等化，进而扩大社会总需求；兴办公共事业，发挥其作为缓解周期波动、调节宏观经济流量的调节阀作用。
第三，提供公共产品和服务。公共产品（服务）是指满足社会成员集体公共需要的产品。如国防、社会治安、消防、城市公共基础设施、基础教育、公立医院、保障性住房等。政府作为公共部门，是公共产品和服务的主要提供者。政府提供公共产品主要有两种基本方式。一种方式是政府直接生产。这是一种最普通的公共产品供给方式。其中，全国性、跨地区、自然垄断程度很高、受益空间较大的公共产品通常由中央政府直接生产，如国防设施、国家图书馆、国家文献中心、社会福利、国家基础设施、重大基础科学研究和前沿科学技术研究、国家知识创新系统、大江大河的开发和利用、国土资源的保护和利用等。地方性公共产品如保健、医疗、警察、消防、城市设施、地区图书馆、博物馆、中小学教育、公路系统等则由地方政府直接生产。另一种方式是政府间接生产。即政府将市场机制引入公共管理，利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共产品的生产。政府间接生产的基本形式有如下几种：一是政府与企业签订生产合同。对于那些具有明显规模效益的准公共产品，如果收费不存在技术上的障碍，政府可以通过公开招标的形式，与合适的厂家签订合同。二是授予经营权。适合采取这种生产方式的公共产品，主要是那些利益外溢性显著的公共产品如自来水供应、电话、供电、广播电视、报纸杂志、书籍出版等。三是政府入股。主要是向私人企业提供资本和分散私人投资风险，又可分为政府控股、政府参股两种形式。四是经济资助。主要适用于那些难以盈利或盈利性不高的公共产品如教育、卫生服务等，或未来很长时间以后才能盈利、风险较大的公共产品如基础科学研究、宇航、生物工程、微电子技术等。政府经济资助的主要形式包括补贴、津贴、优惠、贷款、贴息贷款、减免税收等。
第四，进行收入再分配，实现社会公平正义。实现公平分配是资源配置的主要目标之一，也是市场经济发展的重要条件。如果社会分配不公，贫富差距悬殊，就会激化社会矛盾，破坏市场效率。为此，政府必须肩负起协调社会利益，兼顾效率与公平目标的责任，一方面，实行针对高收入者的税收政策，如按累进税率征收的个人所得税，针对财产转移征收的遗产税和赠与税，针对房屋、土地等不动产征收的财产税，针对某些高档商品和劳务消费征收的消费税等。另一方面，实行针对低收入者的社会福利政策，如增加教育投入，兴办公立学校、设立奖学金和大学生助学贷款、加强各种职业培训和成人教育等；建立多层次的社会保障体系，包括失业救济金制度、养老金制度、残疾人保险制度、未成年子女家庭补助制度、困难家庭补助制度、医疗保险和医疗援助制度、保障性住房制度等。政府通过这些再分配政策，促进社会成员共同富裕，实现社会公平正义。
第五，弥补市场缺陷。市场在资源配置中还存在一些缺陷，如垄断、外部性等，影响其配置资源的效率。对这些市场缺陷的规制是政府的重要职责。一是反垄断。垄断会使价格机制失去作用。政府反垄断的政策主要是反垄断法和政府管制。反垄断法是禁止某些控制市场行为的法规，主要目的是保护市场竞争活力和中小企业利益。西方很多国家都制定了反垄断法，以限制交易共谋、垄断、价格歧视、不正当竞争等行为。政府管制是政府出于保护消费者的考虑，对企业可能滥用垄断力量的行为进行管制。具体又分为经济性管制和社会性管制，前者涉及价格、生产、进入和退出条件等；后者旨在修正负的外部性、限制有损健康和安全的情况，如保护环境、劳工安全和消费者健康等。二是规制外部性。外部性是指市场主体的行为带来的损失或收益不由当事人承担或享有。这种情况会造成市场的无效率，需要政府进行规制，让外部效果由市场主体自行承受，使外部性内部化。具体措施有明确产权、征税和补贴、政府直接管制。明确财产权可以制止某些外部影响的发生。例如，某条河流的上游企业排污使下游用水者受到损害，如果给予用水者以使用一定质量水源的产权，则企业排污就必须争取用水者同意，给后者足够的补偿。这样，由排污产生的负外部性就转由企业负担。征税和补贴也可以促进外部性内部化。对造成负外部性的企业进行征税，其数额等于该企业给其他社会成员造成的损失，从而使该企业的私人成本恰好等于社会成本。对造成正外部性的企业则进行补贴，使企业的私人利益与社会利益相等，以鼓励企业正外部性行为。政府直接管制就是对各种污染制造者与污染物制定可容忍的污染标准，直接降低污染率。三是规制失信行为。在信息不对称情况下，某些市场主体会出现失信行为，影响市场的正常运行，需要政府进行规制，包括建立信用法律法规体系，对失信行为进行监督和惩戒，形成良好的社会诚信环境。
四、政府的资源配置手段
政府对资源的配置是通过各种具体手段进行的。政府配置资源的手段大体可以分为以下几种类型：
第一，经济手段。经济手段是指政府通过经济杠杆对国民经济活动进行调节和控制，以实现政府公共目标的管理方法。它是政府调控经济最常用的手段。经济手段又分为很多种类，常见的有财税政策、货币政策、价格政策等。财税政策主要是政府根据经济发展的需要，运用各种财税工具调控经济的政策措施，通过财政支出增减、税收征免和税率高低，体现对不同产业和不同地区在政策上的鼓励或限制，从而调节其经济活动。货币政策是中央银行为实现宏观经济目标，运用各种工具如控制货币发行、开展公开市场业务、调整存款准备金率、调整再贴现率、选择性信用管制等，调节货币供应量，进而影响宏观经济的政策措施。经济手段的特点：一是间接性。经济手段不像行政手段那样对经济进行直接干预，而是利用经济杠杆作用对相关方面的经济利益进行调节，来实现对经济的间接调控。二是有限的强制性。政府利用财政、税收、金融等经济杠杆调整市场主体经济活动的损益空间，通过利益诱导来使市场主体的行为与政府经济目标相一致。但市场主体在决策上仍有很大的自主性。三是灵活性。经济手段的力度如财政支出的多少、税率的高低、再贴现率等都可以根据需要随时进行调整。
第二，法律手段。法律手段是政府依靠法律的强制力量来调节和规范经济活动，实现经济政策目标的手段。法律手段的特点：一是权威性。法律作为一种社会行为的最高规范，对全体公民具有普遍的约束力，比行政手段具有更高的权威性。二是强制性。法律手段是凭借国家政权力量强制实施，违者必究，比行政手段的强制性更严厉。三是规范性。法律是以明确的、不能产生任何歧义的语言严格规制人们的社会行为，是所有组织和个人行为的统一准则。四是严肃性。法律一经制定颁布，便具有相对稳定性和严肃性，不得因人而异、随时随意更改。法律手段是政府进行资源配置时运用其他方法的基础、前提和保障，为政府的经济行为提供基本的规范程序。
第三，行政手段。行政手段是政府依靠行政机构、按照行政方式来约束经济主体经济行为，使之符合政府宏观管理目标的手段。行政手段主要包括行政命令手段、行政引导手段、行政信息手段、行政咨询服务手段。行政手段的特点：一是权威性。行政手段以权威和服从为前提，行政命令接受率的高低很大程度上取决于政府权威的大小。二是强制性。行政机构强制要求人们服从自己的意志，在行政机构内部，上级发出的命令、指示、决定等，下级也必须坚决服从和执行。三是垂直性。行政指示和命令是按行政组织系统的层级纵向直线传达，强调上下级的垂直隶属关系，横向结构之间一般无约束力。四是具体性。某一行政命令或指示只在特定时间对特定对象起作用。五是无偿性。行政主体与行政对象之间的关系不是经济利益关系，而是一种无偿的行政统辖关系，两者之间不存在经济利益利害关系的纽带。行政手段可以保证整个政府行政管理系统及其管理活动，朝着一个共同的目标前进，有利于政府协调和控制关系国计民生的重大事业的发展。但是，行政手段与经济手段相比，手段过于单一，难以顾及不同地区、不同企业、不同消费者的特殊性，容易出现主观主义、瞎指挥和简单强迫命令等情况。与法律手段相比，则权威性不足，容易出现“上有政策，下有对策”等情况。
此外，还有思想教育手段，即政府通过宣传说服、精神鼓励、道德教育等方式，促使经济个体在决策时考虑其社会责任和社会公共利益，从而使经济个体的利益符合社会利益。
第四节 两种资源配置方式的作用边界
政府和市场作为两种资源配置方式，其特点各不相同，有效作用的范围也不同。科学确定政府与市场在资源配置中的作用边界，让政府与市场各司其职、各就各位，充分发挥它们各自的优势并扬长避短，是正确处理好政府与市场的关系、实现资源优化配置的关键。
一、政府失灵与市场的作用边界
就一般性资源而言，市场的配置效率明显高于政府。这是由两种资源配置方式的不同特点决定的。
第一，权力模式不同。政府配置资源的模式是一种集权模式。其典型代表就是计划经济体制，在这种体制中，资源配置权力高度集中于政府，政府决定社会生产什么、生产多少、如何生产、为谁生产，企业和个人必须服从政府的计划安排，没有决策自主权，其主动性、积极性和创造性被严重压抑。在政府完全掌控资源配置权力的情况下，要实现资源优化配置，就要求政府是一个全能政府，而这是不可能的。因此，集权模式配置资源的效率是比较低的。而市场配置资源的模式是一种分权模式。企业和个人拥有决策自主权，自由决定生产什么、生产多少、如何生产、为谁生产、如何消费等，其积极性、主动性、创造性彻底释放出来。他们根据价格信号以及自身的生产和消费条件，按照利益最大化原则作出最优选择，从而使资源处于合理的配置状态。
第二，调节手段不同。政府调节经济、配置资源的手段主要是法律手段、行政手段和经济手段。法律手段和行政手段具有强制性、一刀切的特点，无法顾及经济个体的差异，从而影响资源配置效率。即使是经济手段如税收、利率等虽然与法律手段和行政手段相比有较大的灵活性，但仍不能完全摆脱一刀切的局限。市场配置资源的手段主要是价格机制、供求机制和竞争机制。在市场机制调节下，市场主体可以根据自身情况和外部条件，自由作出最有利于自己的选择，不但实现个体资源的优化配置，社会整体资源配置也能取得较好的效果。
第三，信息水平不同。在政府配置资源时，信息来源于基层，而决策权则集中于政府特别是中央政府。由于经济生活中的生产者和消费者往往数以万计，每个生产者的生产条件都千差万别，每个消费者的消费需求也不一样。即使是同一个生产者或消费者，其在不同时间的生产或消费情况也不同。相关信息极其庞杂而多变，即使是一个由最有才干、最有经验的人组成的政府，要对经济信息全面准确把握也是不可能的。经济规模越大，经济联系就越复杂，政府掌握充分信息的难度也就越大。加之，基层传上来的种种信息都要经过层层筛选、过滤和整理，其层次和环节越多，信息失真的可能性就越大。因此，政府很难掌握充分信息来作出资源优化配置的正确决策。在市场配置资源时，信息传递具有直接性、及时性和准确性的特点。市场中的生产者和消费者虽然彼此不一定熟悉，但是他们的供求状况可以通过市场价格反映出来，价格信号能够为市场主体的经济行为提供准确的信息指引。同时，生产和消费当事人对自己的生产和消费状况也最清楚。因此他们有比较充分的信息作出相对合理的决策。
第四，决策效率不同。这主要是由政府和市场在决策方面存在以下两个差异。一是预算约束不同。在市场经济中，一个企业的支出要受其收入的制约，若其收不抵支，就要倒闭、破产。在此硬预算约束下，企业必须要精打细算、提高效率、降低成本。但对政府来说并不存在这个问题。政府是一个非经营性机构，其收入来源于税收，支出则用于公共开支等，其预算约束是软的。这样一来，政府也就缺乏提高效率、降低成本的动力。在政府活动中，同样的产出往往要用更多的资源；或者产出过多，供给超过实际需求，如政绩工程、形象工程、面子工程等。二是时滞不同。政府作出一项决策要比私人部门决策慢得多，存在认识时滞、决策时滞、执行与生效时滞。认识时滞是指从问题产生到被纳入政府考虑的这一段时间往往过长。如果是中央政府决策，则还要加上地方政府反映、报告问题的时间。决策时滞是指从政府认识到某一问题到政府最后得出解决方案的这一段时间往往过长，其中可能要经过反复的讨论、争论。执行与生效时滞是指从政府公布某项决策到付诸实施以致产生效果的时间往往也比较长。由于存在上述时滞，有时某一政策已经作出但尚未真正起作用，情况已发生了变化，政策已经失效。而私人部门的决策相对简单直接，时滞较短，效率较高。
第五，利益取向不同。政府调节活动存在双重利益取向。一方面，政府作为社会公共机构，其经济调节活动的目标是公共利益最大化。另一方面，政府经济职能是通过政府工作人员来履行的，而往往有其自身利益，且与公共利益并不总是一致。例如，有些政府工作人员总是希望不断扩大其所在机构的规模，提高其机构的级别；或制定更多的规章制度，扩大其自身的权势和影响。有些人则希望增加自己的薪俸和待遇，如更高级的公用轿车、更舒适的办公室、更多的出差旅游机会等。有些人为了维持个人利益，在决策中总是避开有风险的敏感问题，采取推托、敷衍的态度，以求明哲保身。当政府权力制约机制不健全时，有些政府工作人员甚至会出现腐败行为。这些都影响到公共目标的实现和政府效率。在市场调节下，市场机制和市场主体只有一个共同目标，即实现市场主体利益最大化，或者说，市场机制其实只是市场主体实现自身利益最大化的一种有效手段。因此市场的效率目标更容易实现。
政府与市场的上述区别表明，在以效率为目标的一般竞争性领域，政府的局限使它不能有效发挥资源优化配置的作用，即所谓政府失灵。在这些领域，要提高资源配置效率，实现发展生产力、推动经济增长的目标，就必须充分发挥市场配置资源的作用。一般说来，只要市场能够有效发挥作用的领域，政府就不应进行不当干预。
二、市场失灵与政府的作用边界
市场虽然是配置资源的最优手段，但是并不是所有的资源配置活动、所有的经济领域都可以纳入到市场机制的有效调节范围内。在资源配置的某些领域，市场机制并不能有效地发挥作用，这就是所谓市场失灵。在这些领域就需要政府发挥作用，以弥补市场的不足。市场失灵的领域如下：
第一，市场规则的制定和维护失灵。市场规则是为维持市场秩序而制定的规范市场主体活动的各种规章制度，是参与市场活动的各方必须共同遵守的行为准则。由于市场主体的经济人特性，总是追求自身利益最大化，市场规则不能由参与市场的当事人来制定，而应由公正的第三方来制定，才能保证规则的公平和公正。当市场主体在经济交往中出现矛盾和争端时，也不能由当事人仲裁，而应由第三方来进行公正裁决。行业协会虽然也可以制定某些市场规则，并对某些经济纠纷进行仲裁，但是，由于其权威性和强制力不够，无法在制定市场规则、维护市场秩序中起主导作用。政府作为公共权力机构，最适合充当公正的第三方，来制定市场规则，并对市场主体的争端进行裁决。当市场主体的经济行为违反市场规则时，政府可以通过政权工具进行相应惩处。因此，政府在制定市场规则、维护市场秩序中起着主导作用。当然，政府的作用主要是为市场经济的顺利运行创造必要的条件，而不是干涉企业和个人的经济活动，插手市场经济的运转。这就好像是足球比赛，政府就像比赛中的裁判，而企业和个人就像足球运动员。裁判员的职责不是去参加比赛，亲自去展示脚下功夫；也不是对运动员指手画脚，为他们出谋划策，而是不偏不倚地使运动员遵守比赛规则，保证比赛的顺利进行。
第二，垄断性失灵。市场高效率是以充分竞争为前提的，但是在市场经济中却往往出现垄断，影响资源配置效率。垄断是指一个或少数经济主体控制了市场的供求和价格，主要有以下类型。一是自然垄断。这是由规模经济造成的垄断。某些行业如邮电、通信、供电、铁路等，有着生产规模越大、平均成本越低的特点，决定了这些行业只有在一个企业生产的时候才是最有效率的，于是垄断就产生了。二是经济性垄断。这是市场主体利用自己的经济优势，通过联合组织或共谋等方式排斥市场竞争而形成的垄断，包括协议定价、串通投标、瓜分市场或顾客、定额分配生产量和销售量、联合抵制交易、实行价格歧视、掠夺性定价、签订搭售和附加不合理交易条款等。三是行政性垄断。这是依靠公共权力或通过专门的法律规定而形成的垄断。例如，政府对某些市场业务如电话服务、闭路电视、供电供水等实行市场进入许可管制，只允许一家或几家企业经营，从而形成垄断。垄断的存在严重降低了配置资源效率。垄断者通过限制产量、抬高价格来获得额外利润，不仅带来产出的减少，造成产品质量下降，垄断者也失去进行技术创新和提高管理水平的压力和动力。垄断还阻碍生产要素的充分流动，垄断价格扭曲资源配置信号。这些都会造成效率的损失。为保障市场竞争和活力，必须由政府对垄断行为进行规制。
第三，外部性失灵。外部性是指某个个体的经济活动或行为对社会其他成员造成影响而又不承担这些影响所带来的成本和收益。外部性分为两种：一是正外部性，即某个经济主体的活动使他人或社会受益，但是他自己却没有得到相应的补偿，如消费者在自己的住宅周围养花种树，净化环境，会使他的邻居收益，但是他的邻居并不会为此向他作出任何支付。果园主扩大果树种植面积会使养蜂者受益，养蜂者无须向果园主付费。在果树授粉期养蜂者同样使果园主受益，果园主也无须向养蜂者付费。二是负外部性，即某个经济主体的活动使他人或社会受损，但是他却没有为此承担相应的成本，如消费者在公众场合抽烟、扔垃圾则会影响他人健康，但他并不会因此向受害者支付任何形式的补偿费；化工、钢铁、炼油等厂家在生产过程中排放的废水、废气等污染物会给其他生产者与消费者造成损害，但是污染物的排放者却没有给受害者以应有的赔偿。外部性会降低资源配置的效率，因为某个经济主体进行决策的时候，只是将其实际承担的成本和得到的收益进行比较，而无须对外部成本进行赔偿，在这种情况下，经济主体实际承担的成本会小于其活动的总成本，因而会过量从事产生外部成本的活动，由其决定的产出规模会大于社会需要的最优规模；相反，在外部收益得不到补偿的情况下，经济主体会选择较少地从事该类活动，产出规模会小于社会需要的最优规模。可见，无论是正外部性还是负外部性，都会造成市场的无效率。要提高资源配置效率，就需要政府通过明确产权、征税和补贴、直接管制等措施来减弱或消除外部性，让外部效果由市场主体自行负担或承受，使外部性内部化。
第四，信息不对称失灵。虽然市场调节的信息水平较政府调节充分，但是也存在信息不对称问题。所谓信息不对称是指在市场交易中，交易双方掌握的信息状况是不对等的，一方掌握的信息比较充分，是信息优势方；另一方掌握的信息比较贫乏，是信息劣势方。信息不对称形成的原因是多方面的：一是人的认识能力有限。人们不可能知道在任何时候、任何地方发生的或即将发生的任何情况，尤其在社会分工越来越细的时代，每个人只是从事某一方面的工作，不可能成为“万事通”。二是掌握信息的成本太高。人们要把与自己经济活动有关的信息都掌握有时并非不可能，但与掌握这些信息后的收益相比，成本太高，不具有操作上的可行性。三是信息商品具有特殊性。信息商品与普通商品不同，无法事先了解其价值。人们之所以愿意掏钱买信息，是因为不知道，一旦知道，就不再愿意掏钱购买了。因此，信息出卖者不可能在购买者购买之前就使其充分了解所售信息。四是机会主义倾向。在信息不对称条件下，经济人特性就可能使市场主体出现机会主义倾向，拥有信息优势的人可能会利用自己的信息优势，或者隐藏“私人信息”，以求得自身利益最大化，从而损害他人利益，影响市场的有效运行。对于失信行为，信用中介机构虽然可以起一定的监督和约束作用，但是从根本上说，还必须依靠政府通过法律和行政手段进行监管和惩戒，才能从根本上防止失信行为，保证市场有效运行。
第五，公共产品失灵。公共产品是具有以下特性的产品或服务。一是非分割性，即公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，它通常没有一定的计量单位，消费者消费公共产品一般不能自主选择消费的数量，通常是所有消费者都消费同样数量的公共产品。二是非竞争性，即任何人对公共产品的享用，并不妨碍其他人同时享用，不会因此而影响其他人享用该种产品的数量或质量。换言之，每新增一个消费者，公共产品的生产成本并不相应增加，其边际成本为零。以路灯为例，一个人享用已有的路灯提供的光亮并不妨碍其他人对该路灯的使用，而其他人的享用也不会减损这个人的享用。换言之，多一个人享用这些路灯不会增加使用成本。三是非排他性，即在一些人享用公共产品带来的利益时，无法排除其他人同时从此种产品中获得利益，或者说，对于公共产品的提供者来说，在技术上无法将拒绝付款者排除在此种产品的受益范围之外。以社会治安为例，无论个人是否为该物品的提供出资，他都将从中获益，因为要想把他从该产品的受益者中排除出去是不可能的。公共产品的这些特性使其很难由市场机制来提供。公共产品的非竞争性意味着多一个人消费该产品不会增加其边际成本，这样一来，公共产品的成本就难以量化，公共产品提供者就难以向个别消费者收取合理费用，公共产品也就无法按市场原则生产出来。公共产品的非排他性使公共产品的提供者无法排斥任何消费者的利益分享，消费者就不会自愿向公共产品提供者付费，出现所谓“搭便车”行为。面对搭便车行为，私人企业付出了成本却无法获得收益，或者收益远远小于其成本，它们就不会有动力提供这类公共产品。公共产品十分重要而私人又难以供给，因此，作为公共部门的政府必须承担起提供公共产品的责任。
第六，宏观性失灵。市场调节虽然会使社会总供给和总需求趋向均衡，但是实际上，宏观经济的完全均衡是偶然现象，而非均衡则是常态。当经济失衡十分严重时，会出现生产过剩、失业、通货膨胀和周期性经济萧条等问题，造成资源的巨大浪费。引起经济失衡的原因主要有：一是需求不足。随着人口增加，新发明出现，资本增长，生产量有长期增长的趋势，并要求有相应的消费能力。但是，由于储蓄过多、储藏增加，或者由于收入分配不公引起消费能力相对下降，从而使价格水平下降，储蓄无法转化为投资，最后导致经济萧条。特别是经济繁荣时，工资的增长落后于价格，更使消费能力相对下降，引起生产过剩和经济萧条。二是投资过度。投资的增加首先引起对投资品需求的增加以及投资品价格的上升，这样就刺激了用于生产投资品的投资，投资的增加带来了经济的繁荣。但是，在这一过程中，消费品的生产并没有得到同等程度的扩展，消费品的需求不能得到很好地满足，这种生产结构的失调最终会引起经济萧条而使经济发生波动。三是乘数——加速原理的作用。产出的快速增长刺激投资的更大增长，而大规模的投资反过来又刺激产出增长得更多。这个过程一直持续下去，直至潜在经济能力完全被利用殆尽。当产出达到饱和点之后，经济增长率便开始放慢。放慢的增长反过来又会减少投资和存货。这将使经济进入衰退直至到达谷底。然后经济过程又呈现相反的运作状态，重新回稳并兴起。在乘数与加速原理的共同作用下，经济形成了由繁荣到萧条，又由萧条到繁荣的周期性波动。此外，战争、革命、石油价格等也会引起经济波动。宏观经济的失衡和周期性波动是市场经济无法避免和有效解决的，必须依靠政府这只“看得见的手”来调控宏观经济，熨平经济周期。
第七，公平分配失灵。分配公平是资源配置的重要目标，但是市场无法实现这一目标。在市场机制中，人们收入分配的多少取决于两个因素：一是所拥有的生产要素的价格，它取决于该要素的稀缺程度和边际生产力。二是所拥有的生产要素的数量。换言之，在市场调节分配收入的条件下，人们的收入水平取决于他们对生产诸要素的占有状况。不同的要素所有者由于拥有要素的数量和质量不同，获得的收入也就不平等，占有资源禀赋多的人获得的收入较多，占有资源禀赋少的人获得的收入也较少。因此，完全靠市场机制调节收入分配，就会使社会收入差别扩大，甚至导致贫富两极分化。收入差距过大不仅有悖于资源配置的公平原则，也会破坏市场效率，影响经济发展和社会安定。但是，市场本身无法解决收入差距过大问题，必须由政府通过收入再分配政策来促进收入分配的均等化。
总之，政府和市场各有长短，各有其有效的作用领域，两者总体上是一种互补关系。在一般竞争性领域，市场配置资源的效率最高，应让市场在资源配置中起决定性作用，只要市场能够有效发挥作用的地方，政府一般都不应干涉。政府的作用主要是维护市场秩序、提供公共产品和服务、促进共同富裕、保障宏观经济稳定、弥补市场缺陷。应当让政府与市场在各自擅长的领域和范围，各司其职，相互补充，共同促进资源优化配置。
第五节 政府与市场关系的理论演变
对于政府与市场关系及政府和市场在资源配置中的作用，无论是马克思主义经典理论家还是西方经济学家，其认识都是随着实践的发展而不断完善和发展的。
一、马克思主义经典理论家关于政府与市场关系的理论演变
在马克思主义发展的不同历史时期，马克思主义经典理论家有关政府与市场关系的理论观点有较大的变化，大体经历了一个从理论到实践、又到理论的不断丰富和完善的过程。
1.马克思和恩格斯关于政府与市场关系的理论
19世纪中叶，马克思和恩格斯创立了科学社会主义理论，揭示了社会主义必然取代资本主义的人类社会发展一般规律，对于国际共产主义运动的发展起着重要的指导作用。但对如何进行社会主义建设的问题，尤其是在社会主义初级阶段如何进行经济建设的问题，马克思和恩格斯受当时历史条件的限制，不可能进行详尽的预言。
马克思和恩格斯认为，在生产力高度发达的资本主义国家，由于私有制与社会化大生产的矛盾，无产阶级作为先进生产力的代表，必然起来在这些国家同时掀起革命，消灭私有制，建立社会主义制度，以适应高度发达的生产力进一步向前发展的要求。他们并且认为，“共产主义革命将不是仅仅一个国家的革命，而是将在一切文明国家里，至少在英国、美国、法国、德国同时发生的革命”[3]。马克思和恩格斯还对未来社会主义社会的政府与市场进行了设想，认为在社会占有生产资料基础上，将全面消除商品、货币和交换，取而代之的是政府全面的计划调节。“在一个集体的、以生产资料公有制为基础的社会，生产者不交换自己的产品；用在产品上的劳动，在这里也不表现为这些产品的价值”，[4]“社会的生产无政府状态就让位于按照社会总体和每个成员的需要对生产进行的社会的有计划的调节”。[5]马克思和恩格斯的这些设想是建立在生产力高度发达的基础上的，基本上没有考虑在生产力落后的国家如何进行社会主义建设的问题。而在现实中，社会主义革命都发生在生产力落后国家。1917年俄国十月社会主义革命取得胜利，建立起了第一个社会主义国家。二战后一批生产力落后的国家如东欧、中国等，也相继建立了社会主义制度。如何在生产力落后的国家进行社会主义建设，马克思和恩格斯并没有给出现成答案，需要后来的马克思主义经典作家在实践中总结出新的理论，来丰富和发展马克思主义，并指导社会主义建设实践。
2.列宁、斯大林和毛泽东关于政府与市场关系的理论
列宁在社会主义建设方面继承了马克思和恩格斯的产品经济和计划调节的设想，认为社会主义经济的本质属性不是商品经济，而是产品经济，他主张“要组织没有企业参加的大生产，首先就必须消灭社会经济的商品组织，代之以共产主义的组织，那时调节生产的就不像现在这样是市场，而是生产者自己，是工人社会本身”，[6]“把全部国家经济机构变成一整架大机器，变成一个使几万万人都遵照一个计划工作的经济机体”。[7]并认为“没有一个使千百万人在产品的生产和分配中严格遵守统一标准的有计划的国家组织，社会主义就无从设想”。[8]后来，由于十月革命后实行战时共产主义政策造成了巨大的经济困难，列宁的思想有所变化，提出了新经济政策，承认经济发展需要发挥市场机制的调节作用，“应当把商品交换提到首要地位，把它作为新经济政策的主要杠杆。”但他同时又强调“新经济政策并不是要改变政府统一的经济计划，而是改变实现这个计划的方法”。[9]
20世纪20年代后期，斯大林在推进工业化和农业集体化时，不再实行新经济政策，又开始排斥商品货币关系，并按照马克思和恩格斯的设想，建立起了高度集中的计划经济体制。斯大林也肯定了社会主义时期保持商品生产和发挥市场作用的必要性，认为“货币在我们这里还会长期存在，一直到共产主义的第一阶段即社会主义发展阶段完成的时候为止”。[10]但他同时强调，市场的作用也应当是有限的，只在解决两种公有制之间的关系，以及生活资料和农产品等方面发挥作用，其他领域仍需继续发挥政府的计划调节作用。
毛泽东也就我国社会主义时期是否还存在商品生产，是否需要发挥市场作用，以及如何发挥政府作用等问题进行了探索。毛泽东的经济理论基本上沿袭了斯大林的思想，仍然强调政府计划的主导地位，提出“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的”。[11]不过，毛泽东也曾在一定程度上肯定过价值规律在社会主义社会的作用，认为“这个法则是一个伟大的学校，只有利用它，才有可能教会我们几千万干部和几万万人民，才有可能建设我们的社会主义和共产主义。否则一切都不可能”。[12]“现在要利用商品生产、商品交换和价值法则，作为有用的工具，为社会主义服务。”[13]但“文革”时期，毛泽东又否定商品交换。1974年毛泽东在谈“无产阶级专政下继续革命理论”时，把商品交换和按劳分配看成是资本主义性质的东西，并在全国城乡进行批判。
3.邓小平关于政府与市场关系的理论
由于马克思恩格斯之后很长一个时期，经典作家们未能很好地解决在生产力落后的国家如何建设社会主义的问题，使社会主义建设事业乃至国际共产主义运动经历了不少挫折。党的十一届三中全会以后，邓小平从总结历史的经验和教训中，对社会主义本质和我国国情进行再认识，作出了我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段的科学判断。党的十三大召开前夕，邓小平在向外宾介绍时说：“我们党的十三大要阐述中国社会主义是处在一个什么阶段，就是处在初级阶段，是初级阶段的社会主义。社会主义本身是共产主义的初级阶段，而我们中国又处在社会主义的初级阶段，就是不发达的阶段。一切都要从这个实际出发，根据这个实际来制订规划。”[14]我国处在社会主义初级阶段包含两层基本涵义：第一，我国社会已经是社会主义社会，必须坚持而不能离开社会主义。第二，我国的社会主义社会还处在初级阶段，并将长期处于这一阶段。与马恩的设想不同，我国进入社会主义的时候，生产力发展水平还远远落后于发达国家，这就决定了我国必须在社会主义条件下经历一个相当长的初级阶段，去实现工业化和经济的社会化、市场化、现代化。我国社会主义经济建设必须从这个实际出发，而不能超越这个阶段。社会主义初级阶段理论是对马克思主义的丰富和发展，是科学社会主义的重要创新。
同时，邓小平也开始对传统的计划经济体制进行反思，对计划与市场的关系提出了新的思想。早在1979年，邓小平就明确指出社会主义可以搞市场经济，认为：“说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。……市场经济不能说只是资本主义的。市场经济在封建社会时期就有了萌芽。社会主义也可以搞市场经济。”[15]1990年12月，邓小平与中央领导人谈话时明确指出：“我们必须从理论上搞懂，资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。社会主义也有市场经济，资本主义也有计划控制。……不要以为搞点市场经济就是资本主义道路，没有那么回事。计划和市场都得要。不搞市场，连世界上的信息都不知道，是自甘落后。”[16]1992年邓小平在视察南方的谈话中进一步指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划与市场都是经济手段。”[17]邓小平关于计划与市场关系的思想和社会主义市场经济理论，从根本上解除了把社会主义与市场经济对立起来的思想束缚，对我国经济体制改革和社会主义经济建设产生了极大的推动作用，对于马克思主义理论的发展和国际共产主义事业作出了突出贡献。
二、西方经济学家关于政府与市场关系的理论演变
西方经济学界对于政府与市场的关系的认识也经历了一个反复过程，从最初的自由放任主义到后来的政府干预理论，再到今天的新自由主义，对政府和市场在资源配置中的作用及局限的认识一直在不断深化。
1.古典经济学关于政府与市场关系的理论
西方关于政府与市场关系的系统理论论述是从英国经济学家亚当·斯密开始的。1776年，亚当·斯密发表了《国民财富的性质和原因的研究》（简称《国富论》）一书，创立了古典经济学理论体系，提出了自由市场理论和政府不干预经济事务的政策主张。
亚当·斯密从人的自利性和天赋人权出发，提出应当让每个人以自己的方式自由地追求自身利益。然而，一个人人都追求自身利益的社会，是如何免于因离心力的作用而分崩离析？是什么东西调节每个人的私人行为并使之符合社会需要？对此，斯密的解释是：在自由市场经济中，市场价格机制就像一只“看不见的手”，自发调节具有自利性的人们之间及其与社会之间的利益冲突，从而使社会处于井然有序的状态。他认为，每个人“一般地，他确实不打算促进公共利益，也不知道自己会在多大程度上促进这种利益。……他所考虑的只是自己的收益。但是，在这种场合，像在其他许多场合中一样，他受一只无形之手引导去促进一个并非本意要达到的目的。也并不因为事非出自本意，就对社会有害。他追求自己的利益，却往往使他能够比真心实意要促进时更有效地促进社会的利益”。他还说：“各个人都不断努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。固然，他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”[18]
那么，“看不见的手”是如何发挥作用的？斯密认为是由于市场竞争，在一个许多人的动机类似的社会环境中，正是自由竞争导致自利的个人由于自利而实现了公共利益。在重复的市场交易中，自由竞争会迫使经济当事人禁止采取那些缺乏远见的谋利行为或损人利己的行为。例如，如果企业主对其产品的索价太高，或支付给其雇员的工资太低，顾客会转向购买竞争对手的产品，工人也会离他而去。因此，企业主出于纯粹自利的考虑，会自愿按合理的价格出售产品，给工人以合理的工资。同样，市场主体内部的自由竞争会保证商品和劳务的价格保持尽可能的低廉，以造福于社会整体，同时又使各种资源在不同用途中的收益率趋于相等。这样，在“看不见的手”的指引下，人们从各自利益出发的行为，最终形成了社会所需要的物品、社会所希望的某种物品的数量以及人们为消费这些物品所愿意支付的价格。
对于政府的职能，斯密把它限定在“守夜人”的位置上。他认为，在自由市场经济中，政府只有三个应尽的义务：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”[19]即政府的职能是保障国家安全、维护社会秩序和提供公共产品，而不应深入经济生活内部直接干预。
继亚当·斯密之后，李嘉图、萨伊、约翰·穆勒等古典经济学家在政府与市场问题上基本上秉承了斯密的自由放任主义基本内核，如萨伊提出“供给能够自动创造出需求”的观点，把市场机制完美性提到“规律”的高度。而以马歇尔为代表的经济学家，包括瓦尔拉斯、杰文斯、庇古等，把古典经济学发展到了新古典经济理论阶段，并在19世纪末20世纪初占据西方经济学主导地位。古典经济学和新古典经济学尽管分析方法有很大不同，但是两者都主张经济自由放任，强调政府不干预经济。
2.凯恩斯主义关于政府与市场关系的理论
1929年爆发的经济大危机宣告了自由放任主义经济理论的破产。英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯1936年出版《就业、利息和货币通论》（简称《通论》）一书，对传统的自由市场理论进行了全面批判，建立了一个以政府干预为中心的全新理论体系。
凯恩斯否定“供给能够创造需求”的“萨伊定律”，提出有效需求不足理论。他认为，国民经济的均衡即社会总供给与社会总需求的均衡有两种情况：一是国民收入全部转变为社会需求，从而在充分就业的高水平状态上实现均衡；二是国民收入发生了漏出，没有全部转变为社会需求，这样就只能在低于充分就业水平的状态下实现均衡。在市场经济中，充分就业的高水平的均衡只是一个特例，大量存在的是低于充分就业的均衡。造成这种状况的原因是市场经济长期存在着“有效需求不足”。换言之，在市场经济条件下出现严重生产过剩和大量失业就在于有效需求不足。而有效需求不足又是由于消费不足和投资不足，消费不足和投资不足的根源则是三个基本“心理规律”，即“消费倾向递减规律”“资本边际生产率递减规律”和“灵活偏好规律”。“消费倾向递减规律”的作用使得消费的增长滞后于收入的增长，引起消费需求不足；“灵活偏好规律”及“资本边际生产率递减规律”的作用导致投资需求的不足。
凯恩斯认为，市场在宏观经济均衡方面失灵，单靠市场经济的自发调节不能消除有效需求不足，必须依靠政府力量对经济进行干预来扩大需求，以弥补私人有效需求的不足，进而使总需求与总供给在充分就业的水平上实现均衡。政府干预经济的政策主张包括：一是扩张性财政政策。主要是减税和增加政府财政支出，如增加政府购买、扩大公共事业投资等。二是扩张性货币政策。当经济出现衰退时，中央银行通过调整贴现率、调整法定准备金率和公开市场业务等政策来降低利息率和增加货币供应量，以刺激消费需求和投资需求，扩大社会总需求。在政策选择上，凯恩斯认为主要依靠财政政策，货币政策要与财政政策相配合。
凯恩斯的《通论》略去微观经济活动，直接分析宏观经济中存在的市场失灵问题，使人们看到了政府在解决宏观经济问题方面的重要作用，并为政府解决市场宏观性失灵提出了一套行之有效的办法，对西方经济学界产生了巨大影响。其后，许多经济学家对凯恩斯的经济理论进行解释、补充和发展。20世纪50年代之后，凯恩斯主义的继承者形成了两个学派，即以英国剑桥大学的罗宾逊为代表的新剑桥学派和以美国的萨缪尔森等人为代表的新古典综合派。两个派别在主张政府干预方面是一致的，只是在政府的具体经济职能上观点有所不同。80年代后期又兴起了新凯恩斯主义，在坚持政府干预市场必要性的同时，更加重视政府干预政策的有效性。
3.新自由主义关于政府与市场关系的理论
20世纪70年代以后，西方经济陷入严重的“滞胀”危机，政府干预经济的负面效应凸现出来。凯恩斯主义关于政府干预经济的理论失灵，新自由主义经济思潮随之兴起和发展。新自由主义经济学流派很多，如货币主义学派、理性预期学派、供给学派、弗莱堡学派、伦敦学派、公共选择学派等。这些学派的共同点是倡导自由市场，反对凯恩斯主义的政府干预经济理论。但是各学派的理论体系和政策主张有很大不同，大体可分为以下三类。
一是市场最优论。多数新自由主义学派都认为，市场虽然存在一些缺陷，但它仍然是配置资源的最优方式，在资源配置中应充分发挥市场的作用，严格限定政府的作用范围。这些学派的理论侧重点和政策主张各有不同。以美国经济学家弗里德曼为代表的货币主义学派认为，市场经济有其内在的稳定性，政府干预只会加剧经济的不稳定性，政府的作用应当是为市场经济的正常运行创造一个良好的环境。在经济政策上，弗里德曼强调货币作用的重要性，主张采用控制货币数量的办法来消除通货膨胀。以美国经济学家拉弗为代表的供给学派反对凯恩斯主义过分强调需求，认为经济衰退的原因是供给不足，政府应该采取措施增加供给，具体措施包括降低个人所得税和企业税、实行相对紧缩的货币政策、缩减政府开支、削减福利开支等。德国弗莱堡学派提出自由竞争与国家干预有机结合的“社会市场经济”理论，主张充分发挥市场机制的作用，政府的职能主要是反垄断、维持市场秩序、实现公平分配和发展社会性事业。
二是市场完美论。以英国经济学家哈耶克为代表的伦敦学派提出极端自由主义经济理论。哈耶克认为，市场经济是完美的，私人自由企业经济是最合理的，失业和通货膨胀并不是自由市场经济所致，而是政府干预的结果。他反对任何形式的政府干预，甚至认为“混合经济”和福利政策都是不必要的。他还提出废除国家货币制度，取消政府发行货币的垄断权，用私营银行发行竞争性货币代替国家货币。
三是政府失灵论。凯恩斯主义强调市场失灵，以美国经济学家布坎南为代表的公共选择学派则强调政府失灵。公共选择学派认为，政治领袖和政府官员像普通人一样具有自利性，他们常常会不顾公共利益去追求私利。从政府行为的成本看，由于政府官员没有利润概念，没有私人企业的硬预算约束，政府行为往往不计成本，其为社会的服务费用超出社会本应支付的限度。从政府行为的效果看，由于政府官员往往追求个人威信和政绩，政府部门具有提供过剩公共服务的倾向，从而造成资源的浪费。因此，政府干预经济的结果会使资源配置效率低于市场机制下的效率。不过，对于公共产品和服务，因其非竞争性和非排他性的属性，市场和私人无法生产，比较适宜由政府供给。
总的来看，当今中外理论界在关于政府与市场的关系问题上，尽管具体的理论和政策不尽相同，但是对于市场是配置资源的最有效率的形式，对于市场决定资源配置是市场经济的一般规律，却有着普遍的共识。推动这一共识形成的动力来自实践。我国从最初否定市场到今天提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，正是60多年的社会主义经济建设实践不断推动的结果。
