秦始皇没有马上表态，而把王绾的这一建议交给群臣讨论。大多数官员都以为分封可行，支持王绾。但廷尉李斯力排众议，反对封地立国。
李斯说：当初周王朝分封了那么多的子弟，可他们到后来视若仇敌，互相攻击。目前幸赖始皇帝领导统一战争获取胜利，因而对皇室公子与功臣不宜分地立国，以免生出后患。对他们可以多赏赐些金钱，分与部分的赋税收入，从而易于控制。秦始皇听后，十分赞同，并指出：“这么多年来天下征战不休，根源就在于有诸侯王。现在又要裂土封国，无疑是制造战争因素。如此而求安宁，岂不难上加难！”秦始皇果断地决定，不采取分封制。所以后来司马迁在《史记·李斯列传》中评论说：“秦无尺土之封，不立子弟为王、功臣为诸侯者，使后无攻伐之患。”这话道出了秦始皇不搞分封制、在全国全面推行郡县制，是利在后世。
秦王朝建立了统一的地方行政制度——郡县制。起先，秦分天下为36郡。这些郡大多是秦国和各诸侯国原来就设置的，秦王朝加以沿袭。以后，随着疆界的拓展和郡治的调整，郡的总数达到46个。它们是：
巴郡（今四川阆中以东）原为巴国地，公元前316年秦灭巴建郡。
蜀郡（四川阆中以西）原为蜀国地，公元前285年秦在此设郡。
陇西郡（甘肃临夏以西）公元前279年秦伐义渠（戎人），在此设郡。
北地郡（宁夏青铜峡以东）公元前271年秦灭义渠，在此设郡。
以上4郡为秦国早先所置。
太原郡（今山西境内）公元前245年，秦在占领的赵国地置此郡。
云中郡（内蒙古大青山以南）战国时赵破林胡在此设郡。公元前234年秦取赵地，在原地重建郡。
邯郸郡（河北泜河南）公元前228年秦灭赵后设此郡。
巨鹿郡（河北白洋淀以南）公元前222年秦置此郡。
雁门郡（山西省北部）战国时赵破楼烦（北方少数族国名）置此郡。公元前234年前后，秦取其地重建郡。
代郡（山西东北部及河北一部）原为代国地，后为赵所灭，赵武灵王时置郡。公元前222年秦占该地重建郡。
常山郡（河北正定南）不见于秦始皇二十六年所建的36郡郡名中，可能为秦末改置。
以上7郡置于赵国故地。
上郡（今陕北至内蒙古伊金霍洛旗、乌审旗）战国时魏国设此郡，后秦得其地，于公元前304年重置郡。
河东郡（山西沁水以西、黄河东）战国时魏置此郡，公元前290年秦得魏地重置郡。
东郡（山东东河以西、河南延津东）原为魏地，公元前242年秦得魏地建郡。后又将卫国旧都濮阳并入。
砀郡（安徽砀山西）原为魏地。公元前225年秦灭魏建此郡。
河内郡（河南中部）不在秦始皇二十六年所建36郡之中，以后置。
以上5郡置于魏国故地。
三川郡（今河南灵宝东）战国时韩国置此郡。公元前234年秦得其地重置郡。
上党郡（山西西北地区）战国时韩国置此郡。公元前246年秦得其地重置郡。
颖川郡（河南登封以东）原为韩地，公元前230年秦灭韩，取其地置郡。
以上3郡置于韩国故地。
汉中郡（今陕西西南、湖北西北）战国时楚国置此郡，公元前312年秦取汉中地重建郡。
南郡（湖北武汉以西、襄樊以南）原为楚地，公元前278年秦取该地置郡。
黔中郡（湖南洞庭湖以西）战国时楚国置郡，公元前277年秦取该地重建郡。
南阳郡（湖北北部、河南西峡以东）原为韩、楚、魏交界地，公元前273年秦得该地，建此郡。
陈郡（河南淮阳、太康、西华等地）为秦始皇二十六年以后所置。
薛郡（山东新汶、枣庄、济宁之间）原为薛国旧地，后归齐，秦取其地后于公元前224年设郡。
泗水郡（安徽淮河以北）先后为宋、齐、魏地，秦得其地后于公元前224年置郡。
九江郡（淮河以南及江西大部）原为楚地，公元前223年秦灭楚后置郡。
会稽郡（江苏长江以南、浙江金华以北）原为吴、越、楚地，公元前222年秦灭取该地置郡。
长沙郡（湖南洞庭湖以南及江西西部）原为楚地，公元前223年秦灭楚后置郡。
衡山郡（湖南衡山周围）秦始皇二十六年以后始置郡。
以上11郡置于楚国故地。
东海郡（今山东费城以南）原为齐地，秦始皇二十六年以后置郡。
齐郡（山东境内）原为齐地，公元前221年秦灭齐后置郡。
琅琊郡（山东沂源南、临沂北）公元前221年秦灭齐后置郡。
胶东郡（山东平度一带）始皇二十六年以后置郡。
济北郡（山东境内）始皇二十六年以后置郡。
以上5郡置于齐国故地。
广阳郡（今河北境内）原为燕地，公元前226年秦灭燕后置郡。
上谷郡（河北张家口以东、北京昌平以北）原为燕郡，秦灭燕后，于公元前222年重设郡。
渔县郡（内蒙古赤峰以南、北京怀柔以东）战国时燕设郡，秦于公元前224年重建郡。
右北平郡（河北蓟县东、辽宁大凌河上游以南）战国时燕置郡，秦于公元前225年重建郡。
辽西郡（辽宁大凌河以西、河北迁西以东）战国时燕建郡，秦于公元前225年重建郡。
辽东郡（辽宁大凌河东）战国时燕置郡。秦于公元前222年重建郡。
以上6郡置于燕国故地。
闽中郡（今福建及浙江宁海以南）原为闽越地，始皇二十八年（公元前219年）秦占闽越后始置郡。
南海郡（广东珠江三角洲）原为南越地，始皇三十三年（公元前214年）秦灭南越后建郡。
桂林郡（广西境内）原为南越地，始皇三十三年秦灭南越后建郡。
象郡（广西西部、越南北部和中部）原为南越地，始皇三十三年秦灭南越后建郡。
以上4郡建于南越故地。
九原郡（今内蒙古河套至包头）原为匈奴占领，始皇三十三年（公元前214年）秦伐匈奴得“河南地”后置郡。
以上1郡置于匈奴故地。
秦王朝在郡下面设县或道。内地均设县，只有边地少数民族地区才设道。
县是秦代统治机构中非常关键的一级组织，属于秦王朝从中央到地方基层一整套国家机器中具有相对独立性的一个单位。比如，人民的户籍、征收的粮食均以县为单位保管，地方的武装以县为单位编制，徭役也以县为单位征发。县的这种特点和职能在秦代确立后，对后世产生了深远的影响。
自秦代以降，中国整个基层一级地方行政区划，主要都是称县。仅有些朝代因政治需要出现了一些与县同级的其他行政区划名称，如汉代有侯国、邑、道，但它们过后即废，而且在数量上也是少数。历史上县的数量，也表现出一定的稳定性。秦代县数不太清楚，估计有好几百个，汉代达1500多个（除去侯国等外，县、邑有1300多个），以后历代几乎都在1100～1200个上下，仅唐代达1500多个，直到中华民国才增到2000个左右。
秦代至隋，郡基本上是县级以上的地方行政区划，但它远不如县那样稳定，变化较大。汉武帝时郡有一百零几个。东汉末年，在郡级之上又设“州”。魏晋南北朝时期，一直是州、郡、县3级，郡为二级政区。到隋唐时期，郡作为一个政区单位逐渐退出历史舞台。
秦代推行的郡县制的影响是深远的。今日中国的省县制，就是由郡县制逐渐演变、发展而来。
六、强化地方与基层政权组织
秦王朝的地方行政官员，郡一级的设守、尉、监等。郡的最高长官是郡守，主要掌管政务。郡尉负责军事和治安，不干预民事。监御史负责监察官吏，直属中央的御史大夫。
县一级设令（或长）、丞、尉。万户以上的县设县令，不满万户的设县长，他们主要掌管政务。县尉掌握军事，县丞掌管司法。
郡县的主要官吏，都由皇帝任免。
县以下有乡、里和亭两种不同的政权系统。乡和里是行政机构，亭是治安组织。
乡：乡是隶属于县的基层行政组织。其职能主要有四：（1）摊派徭役；（2）征收田赋；（3）查证本乡被告案情；（4）参与对国家仓库粮食的保管工作。
乡官设有“三老”、“啬夫”、“游徼（音教）”。“三老”掌教化。“啬夫”掌诉讼、收赋税。“游徼”掌捕盗贼。多数乡官由当地地主豪绅担任。
里：乡以下是里。里设里正或里典（为避秦始皇名“政”之讳，而改“正”为“典”）。里中设置严密的什伍户籍组织，以便支派差役，收纳赋税。并规定互相监督告奸，一人犯罪，邻里连坐。
亭：亭属于治安系统的基层组织，系县尉的派出机构。亭有亭长，下面还设有“亭父”、“求盗”各一人。亭除了主要管理治安，还负责接待往来的官吏，掌管为政府输送、采购、传递（文书）等事。
于上可见，秦王朝构拟或建立起一套严密而完整的地方与基层的政权系统，以强化国家对老百姓的管理。这套系统对后世产生了很大的影响。例如，汉代也设乡，有“三老”、“有秩”（类似于秦代的“啬夫”）、“游徼”；也设亭，有亭长。汉代郡、县两级的官制，也明显地承袭于秦代。
七、中华帝国的基业
秦始皇试图将嬴氏“家天下”传之永远的想法，不过是白日做梦。但是，秦始皇从“千秋万代”着眼而精心构造的帝制和一整套国家制度。却开创了此后延续了两千多年的中华帝国的基业。从这个角度看，秦始皇对于“永远”的企求和理想，并没有全然落空。
