就立法主体来说，不同的时代情况不同。在奴隶、封建等专制社会，当时的国家还没有专门的立法机关，国家的立法行为完全是专制者单一意志的产物，虽然有的国家如雅典城邦，有的时期如欧洲中世纪实行等级代表君主制时期，立法权不是君主独掌或不完全由君主独掌，但绝大多数国家的大部分时期中，立法权是独掌于君主之手。在君主之外无所谓立法机关，只是在君主认为必要时，才指定有关立法大臣组成临时的、对君主负责的起草法的机关，某项法起草完毕并由君主审议颁布后，该机关便不复存在。虽然这种专制式的立法也不能完全离开社会大众的需求，但是从立法的公民参与而言，这种类型的立法与民主毫不相干。现代国家大不相同，设置专门的立法机关，或主要职能是立法的机关，已经是一种很普遍的现象。
就立法观念来说，在中国古代，人们倾向于认为法律是天道的体现，是先天的，先验的，是天道生法，先王制法，圣王制法。圣人是天道的代言人，先王和天子是代天行道者。在西方古代，亚里士多德认为法律是人类智慧的体现，是一个“中道的权衡”。古罗马著名的思想家西塞罗认为，“法律乃是自然中固有的最高理性”。欧洲中世纪的神学家奥古斯丁，把法分为神法和人法，所谓神法就是“上帝的法律”或“永恒法”，它是真理，是正义。而人法则是国家的成文法与风俗习惯，必须努力满足永恒法的要求，即体现真理和正义。进入近现代社会以来，人们的立法理念发生转变，在西方的理性主义时代，人们认为国家和社会是人们协议的结果，人们组成社会和国家的目的，在于保障自己的安全和幸福，卢梭认为，法律是作为主权者的全体人民对作为臣民的全体人民所做出的决定，在他看来，法律就是全体人民自己的意志的记录，是公意的行动。
就立法体系来看，古今的法律发展更是显而易见。古代法律主要是规范人民的行为，要求人们遵守社会秩序，服从统治，保持社会稳定。而到了近代，随着宪政的发展，有限政府学说的出现，法律更注重规范政府的行为，要求政府必须在法律赋予的范围内行使职权，不得侵害公民的权利。一般地说，在古代大多数国家的法律，是以国家为中心以对犯罪进行处罚的刑法为主体的公法体系。到了近代，以调整人们的经济交往关系的私法体系成为各个主要文明国家法律体系的主要内容。而现代则以第三法域——社会法的出现和发展为标志，形成了公法、私法和社会法在内的更加完整的立法体系。
上述各方面的发展变化实际是伴随着整个人类文明的进程，政治文明和法制文明不断进步的表现。在这一过程中，能够体现政治文明的最本质的变化是立法制度的变化，即民主立法和科学立法制度的建立和发展。
民主立法和科学立法不是一个简单创制法律的过程，而是一种政治文化成果，是政治文明的集中体现。它具有下列特征：一是以民主政治为前提，与民主共和相贯通，保障人权，反对专制和暴政。卢梭说得好：“凡是实行法治的国家—— 无论其形式如何—— 我都称之为共和国；因为惟有在这里才是公共利益在统治着，公共事物才是作数的。”［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第51页。二是法律具有至上权威，在国家和社会生活中起主导性的调整作用。正如潘恩所说：“在专制政府中国王便是法律，同样地，在自由国家中法律便应成为国王。”［美］潘恩：《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1982年版，第35-36页。三是坚持法律面前人人平等，法律无差别适用，反对各种形式的特权。四是坚持权利本位，在权利和义务的辩证统一关系中，权利是基本的。可见，法治与政治文明相契合，集中体现了人类追求政治民主、社会正义、保证公民权利所取得的成就，反映了人类在构建有序化的社会组织和社会秩序的目标下追求自由、平等的共同要求，是进步的、健康的、和平的、宽容的政治生活的显著标志。
政治文明为民主立法科学立法提供了指针。政治意识文明蕴含了法治的价值。以社会公正、社会平等、社会共同富裕为价值倾向，使人类政治文明的价值选择，趋向于表现社会进步和时代要求的道路。“三个代表”重要思想中，“立党为公、执政为民”的本质要求和“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”应是我国政治文明的价值选择。在政治文明的运行理念上，要崇尚民主和法治，确信法律面前人人平等，正确认识和处理公民权利和国家权力的关系，规范和限制国家权力，确认和保障公民权利，树立宪法至上、法律权威的意识，使法治意识成为指导人们社会行为的主流意识。
民主立法和科学立法的成果反映政治文明的内容。亚里斯多德在《政治学》里指出法治有双重含义：法律得到大家很好的服从，和大家所服从的法律本身应该是制定得良好的。所以说法治首先必须是良法之治，而民主立法的目标就是创制出合乎调整对象自身规律，符合正义并促进社会公共利益，并在形式上是科学的良法。民主立法的成果为政府提供了合法的权源。政府及其行政部门通过立法寻求管理和执法依据，这也是行政领域消除人治思想、张扬法治观念的表现。民主立法和科学立法通过规定权利和义务的方式，为人们提供了一个人人都须遵从的非人格的法律体系。这个体系在形式上表现为一套逻辑清晰、首尾一贯、普遍有效的抽象规则。
总之，法治和民主作为现代政治文明的两项核心标志，二者相互依存，不可分割。民主需要法治，因为没有法治，民主就不能巩固；法治更需要民主，因为没有民主，法治就要落空。建设社会主义政治文明，就是要建立民主与法治相统一的国家，即实质意义的法治国家。全面落实依法治国基本方略，不仅意味着法律制度将得到全面的遵守，而且意味着法律原则、法律精神、法律价值等法的“内核”将得到全面的体现。这正是从形式法治转向实质法治的根本要求。民主立法和科学立法则是实现法治和民主，建设社会主义法治国家的基本条件和正确途径。
二 、立法机关的民主化
（一）立法权的民主性
在民主政体下，立法是汇集、整合民意的过程。现代民主政治理论认为，国家的一切权力来自人民，人民作为主权者，其管理国家的主要方式是实行代议民主制，即通过选出自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关执行法律，以此实现人民对国家的统治和管理，实现主权在民的原则。代议民主制是目前人类发明的能够解决人民参与政府的最有效的形式。正如密尔在分析实行代议制政府的必要性之后所得出的结论那样：“能够充分满足社会所有要求的惟一政府是全体人民参加的政府；但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。” 在代议民主制度下，立法机关是民意的汇集和体现。人民通过选举来间接行使立法权，并通过他们选出的代表来直接行使立法权，以达到按照人民意志治理国家（依法治国）的目的。法国18世纪的启蒙思想家霍尔巴赫在论及立法权问题时指出，国家“最高权力的本质就是立法权。当法律旨在保障社会的福利和安全的时候，这些法律应当认为是全体公民意志的表示。” 霍尔巴赫强调法律应当体现公民的意志，但他并不认为作为最高权力的立法机关应当不折不扣地由人民来掌握，而可以由国王和臣民分别或者共同掌握。与之相比，康德从人性论出发来论证立法权的本性，要显得更有分量。康德说：“立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。因为一切权利都应该从这个权力中产生，它的法律必须对任何人不能有不公正的做法。……俗话说：‘自己不会损害自己。’可见，只有全体人民联合并集中起来的意志（这就是每一个人为全体决定同一件事，以及全体为每一个人决定同一件事），应该在国家中拥有制定法律的权力。”
立法权最大的特点在于它的民主性，即立法机关的产生和存续要以民主为基础，立法权的活动和运行要以民主为价值取向。在民主宪政体制下，任何公共权力的产生（获得）都必须具有合法性，立法权也不例外。但是，立法权是一种创制性的国家权力，可以通过立法为行政权和司法权提供合法性的依据或基础，但立法权不能自己为自己提供合法性的基础，必须以民主作为基础。这就是，经由普遍、平等的直接或者间接选举，组成代议制的议会，由议会行使立法权。
从立法权与选民的关系来看，在一个民主政体的国家，选举是立法权存续的前提。所以，立法权要具有民主法治社会中的合理性与合法性，首先要得到选民的认可。换言之，选民的状况在一定程度上决定着立法权的政治属性。用政治学的语言来表述，就是选民作为民主社会的主体，他的政治参与对立法权的影响具有重要作用，而选民的政治参与又与其经济地位有密切关联。美国学者奥勒姆指出：人的经济地位（SES）和政治参与之间存在着相当明确的关联。就是说，一个人在社会分层等级中折合为SES的地位越高，他的政治参与比率也就越高。 因此，在社会中富人比穷人更为积极地参与政治。在瑞士这个以实行直接民主制而著称于世的国家，选民对于选举的态度，也往往采取“弃权主义。多年来，瑞士选民参加投票的从未超过选民总数的一半，平均参选率仅有35%。 而参加投票选举的那些最具代表性的人的形象是：“典型的投票者年龄为40至60岁不等。他已婚，受过相当高的教育。此人从事一种自由职业，或任干部工作。他的心脏在右边为某个资产阶级政党跳动。” 政治学研究显示，选民以投票方式进行的政治参与，从一开始就容易受到金钱和特权的左右。在美国，选举的“胜利只对花钱最多的候选人微笑”，“在受传媒权威支配的多党体制中，民主原则完全乱了套。所谓在选举权面前人人平等实际上成了幻想，成了骗人的原则。” 在有的国家和地区，选举还有“黑道”介入。选民与立法权的关系，实际上是控制在金钱、权力和黑道人物手中，很难说一般民众与立法权有什么实质性的关联。
（二）坚持和完善人民代表大会制度
在中国，由于社会主义国体和政体的确立，形成了新型的选民与立法权的关系，全国平均参选率一直保持在90%左右。在全国县乡选举中，选民参选率1953年为8588%，1981年为9582%，1993年为9358%，与其他实行自愿投票制的西方国家相比，中国公民的参选率要高很多。然而，在1980年代的选举中，有现象表明，一些选民对于投票行为的认识还有相当的误区或者差距。据张明澍先生的一项对1995名中国公民“投票时的想法”的调查统计显示，认为投票“只不过是在尽公民责任”的有708人，占354%；认为“投一票应付应付至于选谁无关紧要”的有654人，占327%。 这种偏于冷漠的政治参与态度，至少从一个侧面反映了中国选民与立法权相互关系的质量。
在立法权确立民主政体中的立法权的本性，要求它应当反映和代表人民利益，但是，立法权的运作和行使并不能完全保证它不出现偏差。就主观而言，立法权与民意之间往往容易产生差距。这种差距，既可能表现为立法主体的故意，也可能表现为立法主体的无意。因为在代议制条件下，议会代表不可能完全代表选民的利益，他们既可能由于受到权力者的操纵、利益集团的压力、新闻媒体的影响等客观原因，也可能由于自己思想认识的局限、立法知识的欠缺、立法能力的低下等主观原因，而做出与人民意志和利益的要求不尽一致甚至相背离的选择。早在18世纪代议民主制的呼声响彻欧洲大陆的时候，卢梭曾针对当时英国议会选举的异化现象发表了深刻的见解：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。” 在把人民（选民）视为奴隶的情况下，“人民代表（议员）”是不可能真正反映和代表民意的。立法助理制度是当代西方国家议会普遍采行的做法，议员可以配有若干个立法助理帮助立法等工作，但是，立法助理却时常蜕变成行使立法权的主体，操纵或者控制了议会的立法工作。”在有的西方国家，立法助理已不仅仅是议员的助手，而成为‘议程的安排者’、‘政策的创议者’、‘政策的妥协者’、‘议会的首席调查员’和‘法律的制定者’。在这些国家，几乎每个法案的通过都是助理们的杰作，……议员在决策中的作用不过是立法助理的代言人罢了。而且，立法助理本身还可能结成利益集团，蜕变为官僚，同时也可能与行政部门的公务员或社会利益集团的代表伙同起来控制某些立法，使议会官僚化。” 立法机关滥用、误用或者错用立法权的现象并不罕见，其结果多导致对人民意志和利益的背叛、歪曲或者偏离。如何确保立法权真实直接地反映和代表人民意志，是实行民主政治需要研究解决的问题，在中国也不例外。
毛泽东同志在《论联合政府》中明确指出：只有人民代表大会“这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1953年版，第1057页。如何通过选举产生具有广泛性、代表性、先进性的代表，即构建怎样的人大代表的产生机制，可以说是完善人民代表大会制度实现立法民主化的重中之重。
人大代表构成不尽合理的问题，较为明显的就是代表中的“三多三少”现象，即党员多、非党员少，干部多、群众少，男的多、女的少，并且这种格局多年来一直没有得到改变。近年来，代表中又出现新“两多两少”的趋势，即个私业主多、社会弱势群体少；经营管理者多、普通职工少。张敬武：《从代表构成看公民的政治参与》，载《人大研究》2005年第1期。
