公众参与法案的起草过程，通常是通过大众传媒如广播、电视、报刊、信件、电话、电子邮件等渠道，反映个人或者团体等对起草的法案的意见。在有的国家如瑞士，允许若干选民联名，提出他们拟具的法案。在中国，近年来多采取将重要法案在报纸上公布，以广泛征求和听取群众意见的做法。这些形式对于推进立法起草的民主化，都有一定功效，但要从根本上解决问题，还需要进一步研究。例如，在“电子民主”时代，能否允许民众通过电子信箱直接参加立法起草，或者将已经起草完毕的法案初稿通过电子信箱交由民众评说、修改甚至进行预表决；另外，为了更好地反映民众的要求，可以通过互联网络就某项立法主题设立专门主页，下分若干小专题，供民众查询和发表意见；也可用此方法向公众进行专门的实证问卷调查，以取得量化的分析数字，保证立法决策的科学性。
四、立法程序的民主化
立法程序是指“立法机关在制定、认可、修改、补充、解释和废止法律方面的活动程序。 在民主政体下，立法程序的民主化有两方面的要求：一是要求立法机关应当有民主化的立法活动程序，包括它的立法活动应当有更多的公开性；二是公民和社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程。立法程序民主化的精义，就是立法要体现人民意志，保护人民利益。18世纪法国杰出的启蒙思想家霍尔巴赫曾经特别强调指出：“法律手续是为保护人民而规定出来的——这就是我们时代的公理。” 立法程序的民主化是人民当家作主的公理，是一种制度或者程序设计，并以立法方式固定下来的人民权利和利益。
所谓立法的公开性，也称为议事的公开制度，它是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见等各种制度的总称。 民主政治的性质，要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外，都应当是公开的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的：立法机关的合法性来自人民的同意，其权力来源于人民的授予，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其一切活动要对人民负责，受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动，但是它与人民的联系是经由占人口极少数的代表来实现的，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠道。没有立法的公开性，就不会有立法的民主性。为了防止人民代表对人民的蜕变，保证立法能够始终站在人民的立场，保证人民在行使选举权之后还是国家的主人，就要求立法机关的立法应当具有最大限度的公开性。
对于人民来讲，立法机关的立法和议事公开，就是保证他们享有知情权（Right To Know）。充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，是人民参政议政的前提。孟德斯鸠曾经讲过，不受监督的权力，必然导致腐败；绝对的权力，产生绝对的腐败。人民如何监督立法机关，防止其滥用权力，杜绝其腐败，重要的途径之一是包括大众传媒、民众团体、社会各界对立法机关进行有效的监督。了解和知道立法机关的活动情况，是实施民主监督的前提，否则这种监督只能形同虚设。
在实践中，为保证立法机关立法和议事的公开性，许多国家都采取了相应的措施，形成了一些行之有效的做法，包括公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电台、电视对议会辩论、表决等活动进行转播，举行立法公开听证会，实行自由旁听制度，公开议会的全部档案和议事录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用，等等。据笔者对亚洲和欧洲61个制定有成文宪法的国家的统计，有34个国家的宪法和法律规定了立法机关实行公开制度，占这些国家总数的5573%。 另据世界议会联盟对81个国家议会的统计，有70个国家使用电台对议会审议法案进行实况转播，有58个国家使用电视转播议会辩论的情况，分别占864%和716%。
在中国，立法的公开性已经受到有关方面某种程度的重视，实行了公布立法规划、公布某些法律草案、举行专家论证会等做法，取得了一定成效。但是，这些举措的力度与中国社会主义民主政治的无比优越性以及人民当家作主的政权性质的要求，还有相当大的距离。以中国社会主义民主的要求来看，立法的公开性应当体现在立法活动的各个方面和环节：在立法规划的制定上，应当公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议；在立法起草阶段，应当允许公民、利害关系人和团体等以适当的方式发表意见，阐述社会各界对法律草案的看法，以便更加广泛地汇集民意；在立法提案阶段，应当允许若干数量的公民联名，直接向立法机关提出法案；在立法审议阶段，不仅应当采取电视和电台直接转播的形式让公民了解立法的情况，应当尽可能多地在报刊上公布法律草案以征求各方面的意见，而且应当经常举行立法的公开听证会，允许公民自由旁听立法讨论；在法案表决阶段，应当允许公民旁观并以电视和电台转播全过程；在法律公布阶段，不仅要公布法律文本本身，而且应当公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。 只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程，才能更加有效地保障公民参与立法活动，切实保障人民在立法时当家作主。
（一）进一步完善法案的提出程序
提出法案是有权主体依照法定程式将法律草案正式提交立法机关的行为。在中国，完善现行的立法提案程序，亟待做好三个方面的工作。
首先，扩大提出法案主体的范围。在中国有关组织法和议事规则中规定的立法提案主体，不包括政党、社会组织和一定数量的公民个人，这对于发展民主、健全法制和依法治国，弊多利少。中国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，在共产党之外，还有八个民主党派，还有共青团、工会、妇联等社会组织，共产党是社会主义事业的领导核心，其他党派和社会组织都是社会主义建设的重要力量，它们在社会主义民主政治建设中发挥了不可或缺的作用。鉴于它们的代表性、组织性和实际作用，建议通过立法允许它们享有立法提案权，即规定上述党派组织可以依照宪法和法律向立法机关提出其任务范围内的法案。这种设计在中国是有先例可循的。从1988年以来中国三次修改宪法，最初的修宪动议均由中共中央提出来。这种做法在外国也不乏其例。据世界议会联盟对83个国家的统计，有8个国家的法律规定政党组织、社会组织或者经济组织享有立法提案权。
中国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，但是广大人民群众却不能依法直接向立法机关提出法案，这在民主实践上不能不说是一个遗憾。人民享有立法创制权并不是一种创新，在一些国家早已实行这种制度。例如，奥地利规定，20万以上的选民联名，可以提出法律草案；意大利和瑞士规定，5万以上选民联名，可以提出法律草案；索马里规定，1万以上选民可以联名提出法案。为了更加充分地体现社会主义民主的无比优越性，体现主权在民的原则，建议在修改《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国全国人民代表大会与地方各级人民代表大会组织法》时，应当允许50万以上选民联名可以向全国人大提出法案；30万以上选民联名可以向全国人大常委会提出法案；20万以上选民联名可以向省级人大提出法案；15万以上选民联名可以向省级人大常委会提出法案；10万以上选民可以向省会市和较大市的人大提出法案；8万以上选民联名可以向省会市和较大市的人大常委会提出法案。
其次，法律草案的规范化。如前所述，立法议案和立法动议是不同的，但中国立法机关常常把立法动议等同于立法议案。例如，据九届人大一次会议统计，共收到立法议案830件，这些立法议案往往仅有建议“应当制定法”或者建议“应当修改法”的内容和极为简单的理由。在立法学上，这些“立法议案”只能称作“立法动议”，因为立法议案最少应当有：名称，案由，宗旨（目的），基本框架，主要内容，条件论证，选择方案等。有少数国家的立法程序开始于提出立法动议，其后的程序是将立法议案交由议会和政府的有关部门（如法律委员会）加以论证，如认为需要和可行，则委托立法专家会同相关人员共同起草法案。在中国的立法程序中，没有这种咨询论证程序，也缺少专门的立法起草机构和人员，而且采行这种模式的立法程序给立法机关增加了许多工作量，也增大了立法成本，因此中国不宜采行这种立法程序的模式。为了降低立法成本，提高立法质量，应当把好立法的“入口”，即从立法程序一开始，就要求法案的提案者必须提交规范化的法律草案。立法机关应当要求，提出的法案必须具备有关内容：（1）法案的名称；（2）提出法案的理由；（3）法案的目的或者宗旨；（4）法案的主要原则和基本架构；（5）法案的主要条款及其内容；（6）提案人署名，附议者联署。对于不符合规范要求的法案，应当建立退回重新修改的制度予以处理。
第三，实行法案咨询论证程序。立法机关在受理法案时，应当在一定时期内由专家机构或者专家小组对法案进行咨询论证，以便立法机关决定是否接受法案，并决定是否以及何时将法案列入立法机关的议事日程。这种程序实质上是对法案的专业预审，目的在于保证立法的质量和效率。法案咨询论证程序主要是由具有专门知识的人员审视法案的形式要件和实质要件，考虑立法的条件和时机。审视法案的形式要件，是要看法案是否符合上述“其次”的规范化要求；审视法案的实质要件，是要看法案的内容是否符合宪法、相关法律和基本国策。如果法案经审视获得通过，专家应当建议立法机关受理该法案，否则就由立法机关退回提案人重新修改。对于已经受理的法案，专家还应当提出进一步修改完善的意见和列入立法机关议事日程的建议。法案咨询论证程序与审议法案程序有明显区别，从目的来看，前者主要是解决立法机关是否受理法案的问题，一旦受理，法案即进入立法程序，反之则退出立法程序；后者主要是解决法案是否“成熟”可以付诸表决的问题。即使不“成熟”，在法理上也不宜将法案退回原提案主体，而应当搁置法案，对它作进一步修改，待条件和时机“成熟”时再提交审议。
（二）进一步完善立法听证程序
听证，在国外原来是司法程序上的一个重要内容，后来被广泛运用于行政和立法领域。在我国，听证制度进入立法领域，是2000年3月九届全国人大三次会议通过的《立法法》。该法规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”这就以法律的形式确立了立法听证制度。
立法听证作为民主参与的法定形式确立之后，各个地方人大在地方立法中，进行了广泛的探索和试验。据统计，到2002年7月，全国已有19个省市人大常委会举行了立法听证活动，有17个省市的人大常委会制订了立法听证规则。2005年9月27日，全国人大举行立法听证会，讨论个人所得税法修正案草案中有关“个人所得税起征点”问题。北京大学“人大与议会研究中心”则于2001年12月公布了其制作的“立法听证规则（示范稿）”，提供给各地、各部门在制定听证规则时参考，对于立法听证的规范化起到了推动作用。应该进一步总结各地实践经验，完善立法听证程序。
首先，正确规定立法听证的地位。立法听证对于立法的民主化和科学化具有重要意义。但是，过分夸大它的作用也未必适当。显然，立法听证并不是一把万能的钥匙，更不能指望其用在立法上一听就灵。从根本上说，提高我国立法质量的关键是各级人大代表及常委会组成人员的成分素质及其决定性因素——人民代表产生方式的改进和立法制度各个方面包括立法决策、立法起草、立法程序等的更新。而立法听证仅仅是立法程序的内容之一。
另外，过去我国立法中广泛采取立法调研方式、召开立法座谈会和立法论证会等形式，保持在论证、拟订、审议法律草案的过程中与社会和公众的联系，获取客观真实的信息。与立法听证会相比，这些形式有其不足。例如缺乏程序性约束，如何调研、找谁座谈，怎样论证，随意性较大。立法听证程序克服了这些弊端。应该说，立法听证是诸多形式的补充，是联系民众方式的发展。但是发展不是取代。应当继续发挥座谈会、论证会等形式的作用。正如立法法规定的，座谈会、论证会、听证会都是听取意见的方式。听证只是这多种方式中的一种。它和座谈会、论证会等方式并列，并且应该适当分工。例如，通过座谈会的形式可能更适合听取各地方、各部门、各阶层代表人物的意见，通过论证会听取有关专业人士以及法律专家学者的观点，可能更使之能够畅所欲言，而立法听证则主要是动员吸收公民个人参与立法活动的一种程序。这样多头并进，有利于形成相辅相成的格局。
其次，实行听证机关的专门化。从各地举行听证会的实践来看，在我国地方立法中，组织举行听证的机构多为法制委员会。据初步统计，从1999年到2004年底地方人大共举行了38次听证会，其中由常委会组织的有3次，由法制委员会或法工委（包括两委联合）举行的有26次，由有关专门委员会组织的有3次，由法律委员会或法工委与有关的专门委员会三委联合举办的有6次。参见《立法听证会制度概述》，载《中国人大》2005年第16期。
