第一，改革的总体目标和统一规划尚未形成，司法改革与政治体制改革尚未形成联动。我国的司法改革不同于西方法治国家的司法改革，是在“法的现代化”进程中进行的，其目标是在强化立法权、强调法律统一的前提下，加强司法在“社会主义法治”中的作用和职能。因此，中国的司法改革尽管与政治体制改革息息相关并被视为其中的一环，却尚不具备推动政治体制根本变革的条件。党的十五大和十六大提出的依法治国和司法改革目标，主要是加强法律与司法在社会调整中的功能和作用，因此，当前的司法改革并未从政治权力的配置和政治体制改革的高度设计出总体的发展战略，也未明确改革的根本目标。由于这一根本问题尚未解决，所以在改革中不是通过立法或修法总体设计改革的基本框架，而是在现行法制的框架中对司法制度进行完善和改进。许多改革实际上只是对现行法的原则和具体规定的落实，如公开审判等；许多改革措施则相互冲突、相互抵消，并未为形成一个既定的趋势。
第二，改革的主体始终是司法机关。迄今为止，司法改革都是由司法机关制定改革目标和方案，从司法程序、司法机关内部管理和人员素质等方面着手进行改革。由于司法改革涉及政治权力配置以及司法功能的定位，并关系到整个国家结构和体制，需要调动国家和社会的大量政治资源和财政投入。司法机关自行进行的改革，既不可能从全局上掌握司法改革的正确方向，也难以克服体制上的障碍。作为改革主体的司法机关所处的地位，决定其无法将改革真正推动下去。
第三，在改革的推进上缺少法律的支持。由于改革缺少整体布局，因此改革具有一定的随意性，每一个法院和其他法院都在进行改革，发展很不平衡。由于司法机关本身不具备立法权限，其推行的程序改革如果与现行法律不符，就会招致关于改革的合法性、正当性及成本方面的质疑，并容易造成“良性违法”或“违法改革”的结果，从长远看不符合法治的要求，也不利于改革的正常进行。范愉主编：《司法制度概论》，中国人民大学出版社2004年版，第489—491页。
（三）我国司法改革的目标和方向
如前文所述，我国的司法制度经历了一个逐渐完善的过程，体现了中国特色政治发展道路的要求，但二十多年的改革开放，中国社会发生了巨大的转型，社会结构发生了很大的变化，相应的社会治理方式发生了结构性的变化。自党的十五大提出“依法治国”基本方略后，法治成为新的治理方式，但司法在治国方式的转变过程中显得滞后，并没有及时调整到它应有的地位上来，社会变化使得当前的司法制度和司法能力不能很好地满足人民群众对司法的预期和需要。党的十六大报告把加强社会主义法制建设和推进司法体制改革作为政治建设和政治体制改革的重要组成部分，把在全社会实现公平和正义同扩大民主、健全法制、维护社会稳定紧密联系在一起，这就赋予了司法体制改革一个广阔的背景和坚实的基础，同时明确了社会主义法制建设和司法体制改革的目标和方向。2006年10月，党的十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的高度，要求：“完善司法体制机制，加强社会和谐的司法保障。坚持司法为民、公正司法，推进司法体制和工作机制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平正义的职能作用。完善诉讼、检察监督、刑罚执行、教育矫治、司法鉴定、刑事赔偿、司法考试等制度。加强司法民主建设，健全公开审判、人民陪审员、人民监督员等制度，发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用。加强司法救助，对贫困群众减免诉讼费。健全巡回审判，扩大简易程序适用范围，落实当事人权利义务告知制度，方便群众诉讼。规范诉讼、律师、仲裁收费。加强人权司法保护，严格依照法定原则和程序进行诉讼活动。完善执行工作机制，加强和改进执行工作。维护司法廉洁，严肃追究徇私枉法、失职渎职等行为的法律责任。”这表明党中央把我国司法改革的目标进一步具体化了。
1司法改革的最终目标是要实现司法文明
党的十六大提出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”发展社会主义民主政治的目标和方向，就是使民主政治制度化、规范化和程序化。司法是民主政治制度化、规范化和程序化的重要保障和终极手段。司法文明是政治文明在司法领域的集中体现。司法改革就是通过对政治权力、国家权力、社会权力、人民权力与公民权利之间的关系问题进行合理的配置，并通过对司法权力各个部分之间的合理设置，为这种合理的配置提供制度化的体系，把政治权力、国家权力、社会权力、人民权力与公民权利的设计理念加以贯彻，最终制作出尽可能完美的司法制度性图景。通过社会主义法治理念的宣传教育及在设计制度上的渗透，引导全社会树立现代、文明的司法理念。通过构建有力地外部和内部监督机制，特别是强化国家权力机关对司法机关的监督和人民检察院的法律监督，促进司法行为的文明。总之，就是要通过司法改革，实现司法理念、司法制度、司法行为的整体文明，从而更好地实现司法文明。其实，这既契合了中国民主政治的发展目标和方向，同时也是对中国政治文明建设的积极回应。
2司法改革的重点内容是构建和谐有效的司法制度
司法改革要以司法体制作为重点，是由我国法治与司法的整体性质所决定的。法治是一个整体。司法是法治的一个环节，也是法治中相对独立的单元，也可以说司法本身也是一定意义上的一个整体。法治是一个系统，司法则是这个大系统中的子系统。法治具有整体性质，在法治之中的司法也具有自身的整体性质。既然司法是一个相对独立的整体，我们在对司法进行改革时，就必须全面关注作为整体的司法，并对司法进行整体性的变革。要想对司法进行整体化的改革，就必须从司法体制入手，并始终围绕司法体制这个重点来展开我们的改革工作。只有这样，司法改革才可能在尊重司法本身的性质基础上进行，司法改革才符合于司法本身的性质与要求。卓泽渊：《司法体制：司法改革的重点》，载《中国党政干部论坛》2004年第9期。司法体制中存在政权结构和诉讼结构两大决定性要素，其中政权结构是宏观层面的因素，诉讼结构是技术层面的要素。我国是实行人民代表大会制度的社会主义国家，这一政权结构要求司法制度必须处理好立法权、行政权和司法权之间的关系，使司法制度符合我国的中国特色社会主义政治发展道路，并能促进社会主义和谐社会的建设。应改革现行司法机关的管理体制，使地方各级司法机关在人、财、物方面与地方政府脱离，最大程度地减少地方保护和部门保护；应通过立法对全国范围内的司法机关的经费实行单独预算，由中央统一拨付，确保司法的各项制度能得到较好地执行和落实。
另外，司法改革应当树立大司法观，我国司法改革的目的不仅仅是微观意义上司法工作的某项改革，更要在宏观层面上构建一个清正廉洁、富有效率的司法体制。 刘仁文：《司法改革的展望与建议》，载《中国社会科学院院报》2003年第1期。理想的司法权，独立、有力是前提，文明、负责是要求，权威、能动是关键，公正、高效是价值取向。新的司法体制设计，应在新的政治体制设计框架内动员全社会的力量，集中全国人民的智慧，既能保证司法活动的高度独立自主，又能使司法权能受到有效的控制和制约；既使司法机关内部的建设和制度设计趋于合理，又能对各种妨碍和影响司法公正的外部因素加以充分考虑。为此，我国的司法改革不应局限于法院、检察院的改革，要围绕司法权的配置建构一套科学合理的司法体制，同时要根据社会形势对司法权的要求，完善司法权的运行结构，调整司法机关的职权配置，使司法制度与诉讼结构的发展趋势相适应，进一步理顺侦查机关、检察机关、审判机关的职权配置，改善司法机关内部的管理机制，消除司法行政化，实现中立性、程序性、专业性、公开性、统一性等司法文明的要求，实现司法权结构的合理化，实现人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、仲裁机构等和谐的权力运行机制。
3司法改革的路径选择应当是“由上而下”开展
由于司法改革是一项庞大的系统工程，涉及——立法、司法、执法的方方面面，涉及——的司法机关与立法机关、行政机关之间存在着资源与权力的再分配。与此相异的是，司法体系中的任何主体都不可能脱离外部权力关系而独立运行；司法改革的任务不在于简单地减弱司法机构与外部其他权力关系的联系，而在于改善和调整这些关系的内容。在此情况下，没有外部权力关系的相应调整，司法改革不可能有实质性进展。经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。“凤阳小岗现象”不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是“由上而下”，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。顾培东：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期。
（执笔人：陈星言，北京市人大常委会研究室调研处）
