第三种融资模式是城投债,这种模式也存在一些问题。第一个问题是功能倒置。国外一般是政府进行低成本融资,然后转贷给企业尤其是中小企业使用。而中国正好相反,企业高成本融资,回头去干政府的活。第二个问题是违背“举债一支笔原则”。举债通常是由“一支笔”负责,但是在中国,地方政府的债务控制是由财政部负责,而城投债是国家发改委审批,容易造成失控。城投债的第三个问题是道德风险。由于城投债由国家发改委审批,相当于中央政府进行背书,于是加大了投资者、地方平台以及地方政府的道德风险。另外还有一个问题就是,城投债的调控模式仍然是直接调控,而不是间接调控,这种宏观调控形式比较落后。
此外,还有一系列所谓的“金融创新”融资模式,我称之为“伪金融创新”。由于地方政府推进城市化有大量的资金需求,但是又不被允许正规发债,于是通过各种所谓的“金融创新”来筹集资金,结果导致信用链条越拉越长,融资成本越来越高,地方政府债务隐性化,系统性风险越来越大。
日本地方债制度的经验与教训
日本长期以来一直允许地方政府发债,但过去实行的是严格的审批制,而且地方政府在发债的时候,中央政府甚至指定金融机构资金或邮政储蓄资金等来购买地方债,并且每年编制地方债发债计划,所以,表面上看控制得比较好。虽然总量上控制得比较好,但是有些地方政府仍然濒临破产边缘。比如前不久我们刚刚到日本北海道的夕张市进行了考察,这个城市的政府债务到了破产边缘,不得不进行财政重建。为什么呢?因为地方政府认为,中央政府向地方提供的转移支付也好,安排的地方债措施也好,不用白不用,不用就吃亏了!由于存在这种心态,而不是根据地方政府的财力量力而行,于是导致债台高筑,最后在债务规模已经很大的情况下,又向商业银行进行短期融资,结果导致债务规模越来越大。我们去考察的一行人都觉得夕张市的教训对中国太有借鉴意义了。
2006年以后,日本决定把地方债的发行方式由审批制改为协商制,即地方政府和中央政府协商后就可以发债,即使得不到总务大臣或都道府县知事的同意,地方自治体依然可以在得到地方议会批准的基础上继续发债。废除审批制有很多好处,比如可以完善地方财政体系,培育地方政府的自主经营和责任自负意识,并且有助于构筑债券放弃的破产机制,打破刚性兑付,培养投资者风险自担的意识。日本改革的方向是:一方面通过市场化发行,强化市场的约束;另一方面通过民主化参与,强化民众的监督。这些对于中国来讲都具有借鉴意义。
中国地方政府自主发债势在必行
最后,我想从日本的经验教训出发,结合中国的现实情况,谈一下对地方政府自主发债的看法。
第一是,为什么要允许地方政府自主发债?从经济学的角度来讲,为推进城市化,大量的基础设施建设需要由地方政府来实施。然而,基础设施建设的最大特点就是,它往往是用上代人或上几代人积累下来的资金进行建设,建设周期又比较长,建成以后享用它的往往是下代人或下几代人,因此就存在着代际不公平问题。为了克服这种代际的不公,最好的方式就是允许地方政府自主发债,筹资建设基础设施。
第二,中国的教训表明,不允许地方政府自主发债只能适得其反。1994年《预算法》公布后,中国禁止地方政府公开发债。但实际上地方政府一直在通过各种办法筹措资金,使得政府债务隐性化,造成更大的风险。所以,实践证明,光靠堵是堵不住的。
第三,有人担心,在不允许地方政府自主发债的情况下,地方债务的规模已经很大了;如果允许地方政府发债,会不会使得债务更多,会不会失控?我个人认为,这种观点是由于潜意识里有一个假设,就是所有投资者都是傻子,只要地方政府发债,投资者就一定会去买,而这实际上是一种计划经济的思维方式。因为在市场经济条件下,投资者是由理性人组成的,除非特殊情况,投资者一般都是理性的。如果地方政府什么信息都不披露,连负债是多少、举债干什么用、如何进行管理、如何进行偿还等,所有这些都说不清楚的话,投资者是不会购买的,这就是市场经济和计划经济的重要区别。
第四,当前如果允许地方政府自主发债有什么好处呢?一是,有助于地方政府债务“暗翻明”,增强透明度,使隐性债务显性化,有利于中央政府对地方政府债务的风险控制。二是,有利于为地方政府打开正规的融资渠道,开前门堵后门。三是,有助于加强地方人大对地方政府举债行为的监督,有利于地方举债的自我约束。四是,有利于增强商业银行资产的流动性和选择性,提高商业银行的风险控制能力。五是,有利于中介组织、新闻媒体和人民群众对地方政府举债行为的监督,强化市场对政府债务的筛选机制和约束作用。六是,有助于采用新的更加规范的方式进一步吸引外资,支持国内基础设施建设。七是,更重要的一点是,地方政府发债可以成为财税体制改革的突破口。财税改革的突破口怎么选择呢?我认为,要么危机导向,要么利益导向。如果用地方政府自主发债作为突破口,就是说如果不解决这个问题,就可能是危机导向;如果让地方政府发债,就可以变成一种利益导向,诱导地方政府披露信息,信息透明。谁财政做得规范、资产负债表编得好,谁在资本市场上就可以融到更多的资金,这是一种正向激励。
第五,当然,地方政府发债还需要很多配套措施,包括中央政府的预警体系建设、财政(破产)重建制度建设。另外,中央银行也要加强独立性,防止由货币供给过度导致的货币幻觉。地方政府要加强自我约束,地方人大要对地方发债进行审核、问责,中介组织也要发挥作用,商业银行也要加快去国有化的步伐,以减少“傻子行为”。
第六,对地方政府发债的约束机制必然是用进废退。也就是说,如果不让地方政府发债,就好比不让汽车上路。不让汽车上路的话,交通规则、交通警察又怎么能发挥作用呢?这就是不用则废的道理。只有让地方政府发债,地方人大、中介组织、投资者等约束机制的作用才能够逐步发挥出来。
第七,当前,在地方债问题上,中国面临着三种选择:一是原地踏步,等待各种条件成熟,这种做法的结果是很有可能永远等不来条件成熟的时候。二是,重新回到1994年《预算法》禁止地方政府发债的老路,这样就有可能重蹈覆辙,地方政府债务不但不能得到有效控制,反而会更加隐性化,风险更大,最后失控。三是大胆向前迈进,通过改革创新建立健全机制。
很高兴看到中国在地方政府发债这件事上正一步步地向前推进。1998年亚洲金融危机时,实行的是国债转贷地方政府使用;2008年国际金融危机时,是由财政部代理地方政府发债;2011年时,四个省市试点地方自行发债;2013年时,试点扩大到六个省市;2014年扩大到十个省市,并且强调是“自发自还”,这和以前有着本质的区别,值得大书特书。
我个人认为,在地方政府发债问题上,中国政府有关部门已经有了高度共识,但《预算法》“三读”将如何定论,我们正拭目以待。
最后再说两点,一方面,从经济形势来看,现在经济下行压力不断加大,无论是拉动经济增长,还是推动城市化,或者是保障房建设,都需要大量资金,需要加大投资力度。但是资金从哪里来?如何把资金引导到有效益、有效率和合理的项目上去呢?究竟谁说了算?是政府说了算,还是市场说了算?我想还是得市场说了算。如何让市场说了算呢?就是让地方政府自主发债,让债券市场、让投资者来进行判别,究竟哪些项目有效益,哪些项目可以干。这样做的话,即使将来发现判断失误,也是由投资者自己承担责任,因此,可以起到分散风险的作用。
另一方面,从改革形势来看,2014年是新一轮改革的关键之年。2013年改革最关键的指标是看能否成立改革领导小组,2014年改革的风向标主要看两件事:一是财税改革就看地方债制度改革这件事能否有所突破,看《预算法》修改能不能往前走;二是金融改革就看存款保险制度能不能出台。如果这两件事做好了,中国的改革就能有实质性突破,中国的经济就可以让市场起到更大的决定性作用。