1978年第十一届三中全会后，我国开始进入以促进经济发展、保障效率优先为首要目标的重大转型时期。国家通过各种形式积极推动经济增长，激活了国家内部治理主体的竞争活力，社会主义市场经济制度的建立，确立了以市场进行资源配置的治理机制，强调了市场在国家建设中的重要作用。自此，传统的全能国家建设逐渐退出历史舞台，一种新形态的发展型国家建设逐渐形成“发展型国家”最早源于对东亚经济奇迹的特定解释。1982年，美国加州大学查默斯·约翰逊教授出版著作《通产省与日本奇迹》一书，书中通过对日本通产省历史和结构的考察，提出“发展型国家”概念……发展型国家将发展视为国家治理的第一要义，既强调市场的微观主体的作用，也强调国家在推动和组织社会经济发展过程的角色，国家治理的合法性建立在经济发展的绩效合法性之上。
改革开放以来，在发展主义的国家建设理论和实践下，随着市场机制的引入和外向型经济的飞速发展，新中国成立后所建立起来的城乡隔离体制开始松动，工业化和城市化开始初步融合，产业结构在市场诱导下重新调整，城市化的市场主导机制开始萌发。在此背景下，从改革开放到2003年中央提出和谐社会建设的战略要求之前，我国城市化进入了起飞阶段。具体的实践策略主要表现在如下四方面：一、乡镇企业的发展所推动的自下而上的“乡村城镇化”；二、对外开放政策与沿海沿江城市体系的形成；三、国企改制所引发的去单位化与城市社会结构与生活秩序重塑；四、浦东模式与大都市崛起。
需要指出的是，在全能型国家建设背景下，由于受意识形态的影响，改革开放前中国学者认为城市化是资本主义的特有规律，不承认社会主义经济存在城市化现象。无论是在政府的文件中，还是在学术著作中，几乎找不到“城市化”的相关语汇。1978年后，随着国家转入以经济建设为中心的轨道，城市得到了迅速发展。中国城市向何处去，关系到城市发展方向，也是社会发展方向的大问题。在此背景下，党和政府才开始明确提出城市化及其道路问题。随着改革开放的不断深化、社会主义市场经济体制的不断完善以及社会经济的不断发展，城市化的理论与实践也不断铺开。（何念如，2006）1979年，南京大学的吴友仁先生率先发表了《关于中国社会主义城市化问题》的论文，拉开了国内城市化讨论的序幕。1982年之后，在费孝通先生所写的《小城镇，大问题》、《小城镇，再探索》、《继续开展江苏小城镇研究》等一系列文章的带动影响下，在全国掀起了小城镇研究的热潮。因此，发展小城镇也一度成为中国城市化道路的“方向”、“标志”、“特色”、“捷径”等。当然在对城市规模与城市化道路选择的讨论中，国内也出现了“大城市论”、“中等城市论”、“多元论”等其他不同的观点。这些争论对于改革开放以来的中国城市化发展产生了重要的影响。但无论这些影响如何，客观来看，改革开放以来发展型国家建设阶段（大致1978年—21世纪初），中国的城市化的历史实践可大致划分为三个阶段。（常缨征，2006；郭秀丽，2010）1978—1984年农村体制改革推动城市化的阶段。党的十一届三中全会拉开了农村经济体制改革的序幕，家庭联产承包责任制的施行，极大地调动了广大农民的积极性，农村剩余产品逐渐增多，农村剩余劳动力问题逐步显现。这一阶段的农村改革与农村发展有力地推动了城市化进程。这主要表现在：农村承包制的实施使约2000万“上山下乡”的知青、干部和技术人员因失去农活而返城就业；城乡集贸市场的开禁使大量有经营头脑的农村商业人士成为城市暂住人口；部分农民自带口粮，本着“离土不离乡，进厂不进城”的原则发展乡镇企业，并由此带动了部分建制镇的发展。与此同时，第三次全国城市工作会议提出了“在部分大城市试行工商利润的5%用于城市维护和建设，国家每年拨一定的专款用于城市住房补贴”等规定。这些恢复性的城市建设措施使城市建设走出了多年徘徊不前的局面。
经验表明，这一时期，在农业大发展、乡镇企业异军突起和城市建设等多种因素的作用下，我国城市化取得了长足的发展。统计数据显示，1978—1984年间，我国城市由193个增长到300个；建制镇数由2173个增长到7186个1984年建制镇个数突然增多主要是由于1984年民政部调整了设镇标准。；市镇人口由17245万人增长到24017万人，年均增长567%，快于同时期全国总人口136%的年均增长率；城市化水平由改革之初的1792%上升到2301%，年均增长085个百分点，快于改革之前的任何一个时期。
1984—1992年城市体制改革推动城市化的发展阶段。以1984年10月中共十一届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》为标志，我国进入了以城市为重点的经济体制改革阶段。城市经济体制在最初恢复“物质刺激”奖金制的基础上，引进了农村经济体制改革的成功经验——承包制，开启了全面改革中国城市经济体制的进程。
在这一时期内，经过经济结构的调整，劳动密集型轻工业得到迅猛发展。在沿海靠近大中城市的地区，乡镇企业率先迅速发展，通过聚集形成了大量的小城镇，促进了城市化水平的提高。同时在这一时期国家制定了一系列有利于吸引农村人口进城和设立新城市的政策和标准。例如，继1984—1986年“撤社建乡”改革之后，1985年7月公安部出台的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》中的《寄住证》制度，以及1989年12月颁布的《中华人民共和国城市规划法》等政策变革，都极大地推动了小城市和建制镇的发展。1984—1992年间，我国城市化进程中新建城市占主导地位，这一时期，我国城市个数由300座增加到517座，建制镇由9140个增加到14539个，市镇人口由24017万人增加到32373万人，城市化水平由2301%进一步上升到了2763%，年均增长058个百分点。
1992—2002年间社会主义市场经济体制确立和完善进程中的城市化发展阶段。以1992年春邓小平南方谈话和中共“十四大”为标志，我国进入了全面建立社会主义市场经济体制的时期。市场经济体制的建立激发了经济主体的创造力，使中国经济开始了新一轮的高速增长，全国各地经济建设的热情高涨。开发区是这一时期经济建设的主要形式。而开发区建设基本上都是以城市基础设施和房地产开发起步的，它的实质是在原有城市周围建设新城区或对旧城区进行更新改造。这一时期的城市建设呈现出原有城市改造、开发区建设和建设国际大都市并行的趋势，城市化逐渐由量的扩张过渡到量与质共同提高的阶段。数据显示，1992—1999年间，我国城市数由517座增加到667座，建制镇由15805个增加到19756个，市镇人口由32372万人增加到38892万人，城市化水平由2736%增加到3089%，年均增长051个百分点。第五次人口普查数据则显示，到2000年左右，我国城市化水平猛增，2000年城镇人口为45594万人，城市化水平为361%，到2002年时，城市化水平又提升了近3个百分点，达到3904%。
一、乡镇企业的兴起与小城镇的发展
改革开放后，农村实行联产承包经营责任制，农业劳动生产率大幅度提高，从而释放出了大量的剩余劳动力。按照城市化发展的一般规律，农村的推力和城市的拉力，会使得从农业中走出来的劳动力流向城市，城市的工业化可以吸纳大量的农村剩余劳动力，理论上的结果是人口的集中和城市的扩张。然而，在中国的现实情况下，由于城乡分割的户籍管理制度，改革开放后，从土地中走出来的农民劳动力在不同地方的流动仍然受到了种种限制。在这种情况下，这些农业剩余劳动力只能在很小的范围内进行流动，即“离土”但不得“离乡”。总体上，改革初期计划经济体制并没有立即被彻底打破，户籍制度、粮食供给制度、住宅制度、教育制度、副食品及燃料供给制度、就业制度、兵役制度、婚姻制度等在城市和乡村之间仍然构筑了一道牢不可破的壁垒。
在这种情况下，小城镇却得到了意外的发展。党的十一届三中全会以后，国家提出了控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针。1979年，中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》指出：“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援，这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别的必由之路。”1984年，中央为加快小城镇的发展，明确提出：“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”随后，各地迅速出台了一系列政策措施，开启了小城镇接纳农民的大门，为小城镇注入了生机与活力。而之后个体私营经济的发展，更是为小城镇这辆滚滚向前的马车添加了“助推剂”。到20世纪90年代中期，我国小城镇建设进入了高速发展的黄金时期。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》）指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个战略。”这就意味着，国家开始要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，增强农村经济的活力，并把小城镇建设作为一个大战略来抓。历史地看，这是中国经济改革20年来第一次把小城镇建设写进党的重要文件，小城镇被赋予了重要的战略地位。随着《决定》的贯彻，中国广大农村地区兴起了城镇化建设的空前热潮。
应该说，这一时期内我国小城镇的发展以“数量扩张”为主，大多数主要靠“撤乡建镇”的行政建制变化，靠农民的就地转移实现，质量提高不够。发达地区小城镇发展无序、过度密集，中西部地区还有相当数量的小城镇达不到设镇标准。据第一次全国小城镇抽样调查的1035个建制镇资料显示，平均镇区人口163万人，人口在5万—10万人的县城城关镇仅占所有建制镇比例的32%，非城关镇规模在1万人以下的占到66%。（王晓东，2002）此外，也正是在此期间，尽管我国乡镇企业突飞猛进，但这类企业的兴起并没有带来高水平、高质量的城镇化。根据农业普查资料，到1996年末，全国拥有各类非农乡镇企业1398万家，其中分布在县城和大中城市及工矿区的占56%，乡、镇所在地的占20%，村及村以下的占744%。这说明小城镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996年末，三省的乡镇企业总数分别为132784个、135255个、138096个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为36683个、30822个、39005个，分别占其乡镇企业总数的276%、228%、282%，这远低于其建制镇所占比例全国农业普查办公室编：《农村产业结构调整和小城镇发展研究》，中国统计出版社，2000年……中部地区乡镇企业85%则分散于自然村庄，不仅占地多，基础设施投资大，而且交通不便利，信息不灵，环境污染严重，难以治理，影响企业本身发展，严重制约了小城镇向更高水平的拓展。
乡镇企业与小城镇的发展代表了一种自下而上的城市化发展模式。本质上，它是由农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量发动的一种由市场力量诱导的自发型的诱致性制度变迁模式。（辜胜阻，1991）为此，著名城市研究学者蔡孝簌先生就曾指出：“改革开放后，随着农业发展和农村工业化的发展，出现了‘农村推动型’城市化。其反映出一个新特征，即是‘以市场化的经济动力取代非市场的行政动力’的结果。”（蔡孝簌，1993：300）著名中国社会学家费孝通则将此种城市化模式形象地描述为“离土不离乡，进厂不进城”的小城镇发展模式。
二、对外开放与沿海沿江城市的崛起
中国政府在1978年决定进行经济体制改革的同时，即有计划、有步骤地实行对外开放的政策。从1980年起，我国先后在广东省的深圳、珠海、汕头，福建省的厦门和海南省分别建立了五个经济特区。1984年进一步开放了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海城市。1985年后又陆续将长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角地区、山东半岛、辽东半岛、河北、广西辟为经济开放区，从而形成了沿海经济开放带。1990年中国政府决定开发和开放上海浦东新区，并进一步开放一批长江沿岸城市，从而形成了以浦东为龙头的长江开放带。1992年以来，国家决定对外开放一批边疆城市和进一步开放内陆所有的省会、自治区首府城市。另外，国家还在一些大中城市建立了15个保税区、49个国家级经济技术开发区和54个高新技术产业开发区。通过这样的改革与开放政策，中国基本上形成了沿海、沿江、沿边、内陆地区相结合的全方位、多层次、宽领域对外开放的格局。
