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第5章 门类齐全的环境法规(1)

欧盟环境法主要指部门法令,所涵盖的领域相当广泛。现行的体系自上世纪70年代即已开始形成,包括水法、空气法、废弃物法、化学物品法、噪音法、自然保护法及一般措施等。70年代以前,欧盟只是针对当时存在的问题做出反应,注重制定部门标准,以“命令加控制”、禁止和强制性的技术标准等方式来反击污染,如水、空气、废弃物、化学物品、噪音等污染。自然保护需要综合性的手段,而第一部法令至1979年才出台。近年来,欧盟环境法又拓展到公众保护、土地、气候变化等领域,体现了与时俱进的特征。欧盟同时也签署了不少国际条约,然后又在共同体以内部法令的形式发布,这些国际条约都包含在环境法的形式和内容中。

一、废弃物法

固体废弃物污染与固体废弃物在陆地上的处置方式有直接的关系。例如,工厂矿山排放的废渣、生活垃圾(如旧汽车轮胎、铁皮罐、塑料包装和废纸),这些东西无法通过自然力量有机的或者无机的作用得以很快地分解或根本就不能分解。那些不可分解的物质在某一区域积累到一定的程度,就会干扰生命活动,形成对环境有害的垃圾堆。除再生利用以外,处置这类垃圾的方法有:①填海,这会引起水污染及破坏海洋的生态环境;②陆地填埋,这不仅需要合适的场所,而且也经常造成很有生态价值的湿地或沼泽的破坏;③焚烧,显而易见,这会引起空气污染。可见,固体废弃物无论怎么处理对环境都是有害的,只是为害程度不同而已。对于最早工业化的西欧地区,工业生产活动和人类生活活动所引起的固体废弃物污染在二战后已相当严重,因此德国在70年代初即制定了处理固体废弃物的法律。在德国等国的推动下,欧盟在废弃物立法方面日臻完善。

1.有关废弃物管理的一般立法

有关废弃物的第75/442号指令。该指令规定了废弃物的预防和回收,确定了为废弃物的收集和无害处理而应当采取的措施,要求成员国制定有关废弃物经营管理和控制的行政规章,要求成员国对收集和处理废弃物的企业实行许可证制度。

有关建立废弃物经营管理专门委员会的第76/431号决定。目的是建立废弃物经营管理专门委员会,就废弃物经营管理的政策和指令的制定和执行,向欧盟委员会提供意见。

有关有害废弃物的第91/689号指令。该指令协调了生产废弃物和经营管理废弃物企业的经营条件。

有关监督和控制废弃物在共同体内部运输、运入或者运出的第259/93号条例。

2.有关特定废弃物的专门立法

有关废油处理的第75/439号指令,目的是建立废油的回收、处置、储藏和无害处理的统一制度。

有关多氯化联二苯(PCBs)和多氯化联三苯(PCTs)的第76/403号指令,指令要求成员国对PCBs和PCTs的排放必须进行无害处理,对处理企业实行许可证制度。

有关有毒和危险废弃物的第78/319号指令,要求成员国促进有毒和危险废弃物的预防和回收,采取无害处理措施和有关控制、经营管理的行政措施,对收集、回收和处理的企业实行许可证制度,制定处理规划,并且向欧委会报告,建立废弃物登记机构。

有关人用流体物质容器的第85/339号指令,要求成员国在容器的生产、销售、使用和处理方面采取措施,降低使用容器的环境影响,鼓励降低能源消费和原材料使用。

有关保护环境特别是利用农业排放物的第86/278号指令,规定了控制农业使用排放物的机制。

有关包含特定有害物质的电池和蓄电池的第91/157号指令,目的是协调成员国有关包含特定危险物质电池和蓄电池的回收和处理控制的立法。

3.有关国际合作的立法

欧洲共同体接受经济合作与发展组织(OECD)有关有害物质越界控制的决定(建议)的第90/170号决定,要求成员国采取措施,禁止向任何实行禁令的国家出口有害废弃物。

有关签署废弃物越界流动及其处理的公约——《巴塞尔公约》——的第93/98号决定。世界上已有100多个国家签署了该公约。共同体也按该条约的修改版本实施,禁止有毒废弃物从OECD国家和共同体出口到非OECD国家,不管这些废弃物是用于处置还是再循环利用。

4.废弃物管理法令

可持续发展观念引入环境领域后,欧盟提升了废弃物立法的原则:一是预防为主,二是生产者延伸责任。共同体废弃物管理政策包括三个补充性的战略:

通过改良产品设计,在源头消除废弃物;

鼓励废弃物循环和再利用;

减少废弃物焚烧所产生的污染。

按此原理,包括海上采油钻探设备和天然气钻井平台的拆除与处置,及有关包装废弃物、废电池和矿物油,及处理废弃物的多种选择,如填埋、焚烧等,也已成为共同体措施的研究课题。2000年9月关于废弃汽车的一项指令引入了一个由制造商承担收集这类汽车的费用的系统。

近年来,最引人注目的是关于电子电器设备的指令,以及在这类设备中限制使用某些有害物质的指令。

2003年1月,欧盟发布了《报废电子电气设备指令》。目的是预防电子和电器废弃物的产生,促进再利用、循环和其他形式的回收,以减少这些废弃物的产生量,直至消除。同时,也推动经济行为者改善这些废弃物处理中的环境表现。与该指令同时发布的还有配套指令——《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》。目的是限制在电子和电器设备中的危险物质的使用,以有助于这类设备废弃物的回收和消减。

前一指令的范围覆盖以下类型的电子和电器设备:大小家用电器,IT和电话设备,消耗性用电设备,照明装置,电子和电器工具(不包括大型固定工业设备),玩具、休闲和体育设备,医疗设备(输液和易感染产品除外),监控和控制工具,自动售货机。

关于产品设计,鼓励那种使废弃物便于拆除和回收的设计与生产,尤其是能再利用和循环使用的设计与生产。

关于分类收集,为最大限度地减少电子和电器废弃物,成员国应建立分类收集系统,从2005年8月后确保:

废弃物的最终拥有者和分发者能免费返回这类废弃物;

新产品的分发者应确保同类设备的废弃物能够在一一对应的基地免费返回;

生产者被允许建立和运营私人或集体的召回系统;

危害人体健康和安全的污染废弃物应该被禁止返回。

生产者必须为非私人家用电器废弃物的收集预先做好安排。成员国必须确保所有废弃的电子与电器设备转移至具有相关资质的处理场所。

最迟至2006年12月31日,私人电器的分类回收指标要达每个居民4kg/年,2008年底再制定新的指标。至2006年底,大型家用电器和自动售货机回收的比例要达每机平均重量的80%,小型家用电器,如照明装置、电子和电器工具、玩具、休闲和体育器材、监控和控制设备等为70%,IT和通信器材及耗材则为75%。2006年底,零部件、材料和物质的再利用和循环利用的比例(占每台设备平均重量)为:废弃灯泡的80%,大型家用电器和自动售货机的75%,小型家用电器如照明装置、电子和电器工具、玩具、休闲和体育器材、监控和控制设备的50%,IT和通信器材及耗材则为65%。

在经费方面也做出了具体的规定,其中一个重要原则是生产者负担处理费用。最迟至2005年8月13日,生产者必须为废弃电子和电器设备的收集、处理、回收和环境友好的处置负担费用。对于产品来说,2005年8月13日后投入市场的,由每个生产者对他自己的产品负责提供资金。当一个生产者向市场投放一种产品,他必须为他的废弃物管理提供资金保障,可以采取生产者加入财政计划、保险或银行专门账户等形式。产品在2005年8月13日前投入市场的,也即历史遗留废弃物,则由市场现有生产者提供经费,例如他可以按其所占市场份额分担比例。

在信息方面,电子和电器设备的个人使用者必须得到必要的信息,如分类收集、收集和召回系统、产品使用者在废弃物回收中的角色、这类废弃物对环境和健康的影响,还必须在这类设备的包装上注明图标(即一个交叉的带轮子的箱柜)的意思,且不能把这类废弃物同未分类的城市废弃物混在一起。2005年8月13日后投入市场的电子和电器设备必须使用这种图标。对于每种类型的电子和电器设备,生产者都必须在产品投入市场的一年内,告知有关它的再利用和处理的信息,其目的是确定设备中的成分和材料、危险物质的位置及其防范事宜。这类信息还必须告知再利用中心及处理与循环场所。2005年8月13日后,还要做到可以通过每个设备的说明确认其生产者。

至于配套指令,《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》则规定,从2006年7月开始,铅、汞、镉等有毒物质将使用替代品。

二、水法

任何水体都有分解外源物质的能力,但如果对外源物质的溶解、分散和循环超过了水体的承受能力,那么剩余的物质就成了污染物。从环境科学上讲,水污染指的是某些对生命有直接或间接损害的物质在海洋、湖泊、河流及地表水当中的积累。城市未经处理的污水、从农田流入河道的化肥和农药,以及从河道沿岸的工厂排出的化学物质,构成了水污染的主要来源。

水是生命之源泉,是环境的基本构成要素,水污染意味着生态污染和生态破坏。在工业革命以来的环境问题早期阶段,西欧的水污染也是世界上最典型的。泰晤士河、多瑙河、莱茵河、日内瓦湖等都有过水体黑臭、鱼虾绝迹的经历。水法因此成为欧洲环境立法的重点。最早的水法是依据计划一(1973~1976年)而制定的,从此之后共同体有关水的环境立法达30多项。

从内容来看,欧洲共同体水立法涉及质量标准,污染物排放限值,水资源的经营管理和保护,水状态的检测方法和信息交换、国际合作和成员国法律协调一致等五个方面。需要指出的是,从共同体的水立法来看,这些目的主要针对淡水和海岸水,其中特别是饮用水及其水源,而不包括海洋水。有关海洋水,共同体尚没有制定专门的指令,只是作出了参加有关国际条约的若干决定。

1.水质量标准

质量标准是指水为满足不同的用途和功能而必须达到的构成要素指标。质量标准因水的不同用途而异,这方面的立法包括以下几个重要指令:有关饮用水质量标准的第80/778号指令,该指令确立了人类用水的质量标准;规定了取样次数、检测方法以及达到这些质量标准的措施和条件。此外,其他立法措施主要包括:有关游泳水质量标准的第76/160号指令;有关鱼用淡水的第78/659号指令;有关壳鱼类水质标准的第79/923号指令。

2.危险物质排放限值

这方面的指令规定的是危险物质的可排放水平,例如有关降低和消除污染物质排放的第76/464号指令。该框架指令规定了降低和最终消除向内陆、海岸和领海水域排放危险物质;同时,确保共同体成员国执行国际条约的统一性。该指令只是共同体立法的框架,其他配套指令(daughter directives)在此基础上进一步明确了特定危险物质的排放量限值。配套指令包括:有关镉的第83/513号指令,后经第90/656号指令和第91/692号指令修改;有关水银的第84/156号指令;有关六六六(六氯环乙烷,HGH)的第84/491号指令,主要内容是限制工厂排放六六六;有关特定危险物质排放限值和排放量目标的第86/280号指令,目的是强调DDT、五氯苯酚的排放限值,指令后经四次修改,即将第76/464号框架指令扩大到其他危险物质。

3.水资源的经营管理和保护

这类指令强调在源头采取规划、许可、登记、收费、信息交换等治理措施,消除水污染。例如:①有关保护地下水不受特定危险物质污染的第80/68号指令,指令的内容是限制特定的有害、持久和积蓄性的物质排放,建立许可证制度,确立许可的条件,要求成员国建立排放许可编目制度;②有关污水处理的第91/271号指令,指令制定了收集、处理和排放城市污水、有害生态的工业废水、下水道污水的指导纲领;③有关保护农用水不受硝酸物污染的第91/676号指令,指令的目的是降低和防治来自农业的各种硝酸肥料,提高土壤经营管理,确立每公顷170千克的硝酸肥料的最高限值。

4.水状态的检测方法和信息交换

这方面的立法主要规定取样的次数和频率、检测和分析的方法等科学程序事项以及水状态信息交换制度。例如:①有关地表水质量取样、检测方法的第79/869号指令,指令的内容是建立地表水取样、检测和分析的方法;②有关共同体建立交换地表水质量信息程序的第77/795号决定,其目的是在共同体内部建立河流水质检测和信息交换制度;③有关建立防治碳氢化合物泄漏信息制度的第86/85号决定,目的是在与碳氢化合物泄漏有关的海洋污染方面建立信息制度。

5.国际合作和成员国法律的协调一致

这里所说的国际合作主要是共同体参加欧洲范围内有关水和海洋、湖泊保护的国际条约,例如:①有关保护海洋不受地表物质污染的第75/437号决定,其主要内容是根据共同体的利益批准巴黎公约,以防止东北大西洋、北冰洋、北海、波罗的海和地中海的一部分遭受地表物质污染,决定后经第87/57号决定修改,内容是批准巴黎公约的议定书,将公约的适用范围扩展到空气污染;②有关保护地中海不受船舶和航空器污染的第77/585号决定,主要内容是批准有关保护地中海不受污染的公约、有关保护地中海不受船舶和航空器排放物污染的议定书;③有关保护莱茵河不受化学污染的第77/586号决定;④有关保护地中海不受油料或者其他有害物质污染的第81/420号决定,主要内容是批准巴塞罗那公约议定书;⑤有关签署国际易伯河保护委员会公约的第91/598号决定,目的是参加有关建立易伯河保护委员会的公约。

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