经济体制改革和产业结构调整导致下岗失业，这是造成城市贫困的主要原因。我国大规模的产业结构调整升级，劳动密集型产业向技术、资本密集型产业调整，就业人口从劳动力富余的第一产业向第二产业和第三产业转移，造成了结构性失业（杨钢、王丽娟，2001）。传统劳动密集型产业的大批工人被推向社会，由于这些工人在文化知识、技术水平方面无法很快适应新的产业，难免成为失业人员，造成了这部分人生活上的困难。然而，当前我国劳动力增长进入高峰期，大量城镇新增劳动力和农村转移劳动力需要就业，导致劳动力市场供求矛盾十分尖锐，一些老工人，失业下岗后生活却无保障，又没有从重新就业的体力、能力，生活更是难上加难。
随着市场化进程的深入和产业结构的调整， 1997年国有大中型企业的亏损面已经达到了39.1%。因此，国家从1998年开始加大国有企业改革力度，通过“减员增效”将过去计划经济下积淀的企业冗余人员逐步剥离。我国国有企业的从业人员，在1995年最多为11261万人，到2005年只有6488万人，减少了4773万人（梁学平，2008）。这么多的工人下岗、失业，失去就业收入后的他们大多陷入了贫困，成为城市贫困群体中的最主要构成体。
法国社会学家图雷纳将20世纪世界社会转型的特点概括为体制、社会及文化上的断裂。而在中国的社会转型时期，这种断裂的集中表现就是社会的两极分化和社会贫困群体的大量出现（王思斌，2004）。固然，这些城市贫困家庭之所以贫穷，是与其成员各自的文化水平、技能素质及一些偶然因素分不开的，但如果把这一贫困现状放在经济体制转轨的大背景下来考察，把建国后实行了四十多年的计划经济和仅仅推行才二十多年的市场经济加以综合考虑，城市贫民这一群体的出现有着深层社会原因，是社会转型期和经济结构调整造成的必然结果。
四﹑有关国内城市贫困家庭社会政策的反思和评判
从90年代中期开始，我国对于城市贫困家庭政策和制度的研究越来越多，也越来越全面和深入，从如何建立、完善最低生活制度的研究到现在对国家城市反贫困政策的反思；从对贫困群体、致贫原因理论上的分析到现在对贫困家庭多个层面的实证研究。越来越多的研究认识到，我国的城市贫困受到一系列深层次的经济与社会因素的影响，其中最关键的问题是市场经济与社会制度方面的转型所造成的贫困增多现象。经济体制转型、国有企业改造、产业结构转化和收入分配政策变化，这在客观上造成了部分劳动者的失业下岗和收入降低，而且又没有及时通过社会保障和扶贫政策加强社会保护，相反在社会政策方面的改革还一定程度上导致了社会保护机制的弱化，难以及时有效地弥补市场经济转型对部分贫困家庭的损害。
(一)国内城市贫困及其家庭治理的社会政策实施过程中出现的问题
我国目前还没有形成完整独立的城市扶贫政策体系，城市扶贫政策是嵌入在各种经济改革与发展政策之中的，旨在促进经济改革与发展的顺利进行，而不是以反贫困为专门目标。改革政策的制定和实施对于城市贫困的相对性和长期性认识不足，从而缺乏对于城市扶贫的系统考虑以致现行的扶贫政策具有明显的对策性、应急性特点。
1、国内扶贫政策现状
自1984年起，国家开始设立以促进区域经济发展为核心任务的反贫困计划，而到1986年，国务院设立了反贫困指导小组来执行这个计划。随着体制改革的推进，由市场经济引发的严重的社会问题使中国反贫困战略的设计面临了新问题。人们的收入差距逐渐拉大，相对贫困和城市贫困成为贫困问题讨论的焦点，而这些问题很难被以发展为导向的社会政策所解决。在城市，国有企业的改革使许多工人失去了工作，而市场经济中分配方式的改变也加剧了社会的不平等程度，因此，在20世纪90年代中后期，国家强化了再分配型的社会政策，以建立和扩大社会保障体系为工作中心来应对城市贫困和相对贫困的挑战。新建立的劳动和社会保障部在这些方面进行了许多努力，包括扩大社会保险的覆盖面，为失业工人和退休工人提供“两个确保”，为失业下岗人员建立三条保障线，并实施最低生活保障制度(唐钧， 2004)。
应该指出城市反贫困体系的雏形已经初步形成，但还不完善，在社会保险、住房救助等领域中，虽然已经在全国范围内建立了相应的制度，但涉及面还不够；在促进再就业、税费减免、和促进全社会的帮贫助困等方面各个城市都采取了行动，但制度化程度还不够，医疗扶贫等重要的行动领域目前还处于局部地区的早期试点阶段（康晓光，1995）。同时，现行扶贫政策缺乏系统设计，往往是一事一议，特事特办，疲于应付。从这种意义上说，现行的城市扶贫政策实际上是“救火”政策，哪里起火，就应付哪里，没有长远的目标和周密的考虑。
2、国内扶贫政策问题
面对严峻的城市贫困问题，我国政府先后出台并实施了一系列的反贫困政策，着力构筑城市居民最低生活保障制度这一“最后的安全网”，以保证贫困居民的基本生活。虽然取得一定的成绩，但是，应该看到现行的扶贫政策在实际操作中，在发展性、衔接性和目的性等方面存在着很大的缺陷。
（1）预防性扶贫政策的缺陷
所谓预防性扶贫政策是指防止贫困发生或降低贫困发生概率的各项政策，例如最低工资保障制度、下岗职工基本生活费制度以及失业保险、医疗保险和养老保险等各类社会保障制度。从目前各项制度的落实情况看，实际上很难达到预防贫困发生的目的，甚至表现出政策失灵。首先，贫困线的划定在对贫困人口利益的考虑方面存在缺失。贫困线是由代表政府利益的部门划定的，他们并没有考虑所有实际存在的城市贫困人口，更没有考虑到陷入贫困风险高的人口。经济不好的城市，迫于公共财政的压力，将贫困线设定的太低而不能确保基本生存条件（周沛，2006）。因此，作为社会安全网的最后手段，这项制度的覆盖面太有限。
（2）救济性扶贫政策的问题
所谓救济性扶贫政策是指当贫困确实发生时，努力减少其负面影响和损害的各项政策。现行救济性扶贫政策主要是城市居民最低生活保障制度。目前我国在界定低保对象时，采用的是单一的收入指标，即以共同生活的家庭成员人均收入是否低于当地城市居民最低生活保障标准来界定，这就是低保线的硬性或刚性标准，而这使得某些收入略高于低保标准的人享受不到应有的社会救助（周沛，2006）。另一方面最低生活保障制度是一种单向性救助形式，只要达到救助标准线不需要对被救助者限制什么条件，这不利于受助者“自助”精神的培育，不利于其积极向上、主动走出困境，容易照成福利的依赖。
（3）开发性扶贫政策的局限
所谓开发性扶贫政策是指消除贫困者的脱贫障碍，拓展其脱贫机会与能力的各项政策。整体而言，目前的开发性政策也还存在着不切实际、内容单一、缺乏想象力的缺陷（洪大用，2002）。再就业政策作为一项积极的失业治理和反贫困政策，近年来，各城市出台这些积极地就业政策在一定程度上，缓解了下岗职工和失业人员的就业困难，解决了部分失业人员的再就业问题。然而，“再就业工程”虽然把发展中小型企业、劳动就业服务企业作为促进再就业的重要途径，但是缺乏明确的政策、法律支持。并且对于培育再就业的人力资本和社会资本考虑不够，开发性扶贫政策对于促进其社会参与，增强其表达自身利益的能力重视不够。
（4）反贫困主体仍然比较单一，社会力量参与有限
一直以来，我国的反贫困工作由政府主导。上至国务院下至地方各级政府都设有专门的行政机构——扶贫开发办公室，对反贫困工作进行统一领导，很少有别的机构或组织被允许参与到反贫困工作中来。随着我国贫困形势从绝对贫困到相对贫困的转变，也随着我国经济的发展、政府职能的转变，以政府为单一扶贫主体的反贫困模式已经难以适应新时期的反贫困需要。传统的行政动员式的工作模式由于缺乏对贫困人口的专业的、系统的帮助和指导，使我国的贫困状况难以有根本上的改变（叶普万，2003）。而具有针对性的、专业化的社会组织这样一方面能够减轻政府负担，提高效率；另一方面还可以动员各方面的力量，共同努力，使反贫困工作取得更大成效。
2、国内家庭政策现状和问题
经济体制改革使大多数中国城市家庭失去了传统的就业保障以及相关的福利和服务，在经济和社会变化的过程中，完全要靠自身的力量来满足成员的保障和发展需要。虽然大多数城市家庭的生活水平在改革以来得到了明显的提高，但随着教育、医疗、养老和育幼等基本社会服务日趋市场化和商品化，特别是对于那些承担养老和对未成年人提供抚育和教育责任的家庭来说，普遍面临着如何独立地应对保障和发展的压力。而且，近20年来中国的家庭结构和稳定性也发生了很大的变化，承担传统责任的能力受到不同程度的挑战，与家庭相关的社会问题明显增多。这集中表现为： (1)由于城市老龄化加速，赡养老人而引发的家庭矛盾都有增长的趋势，少子老龄化时代的到来，家庭养老功能的削弱无疑，老年家庭因病致贫的现象越来越多；(2)贫困家庭对子女的诸多负面影响在近年来已经得到验证。一些调查显示，贫困家庭子女更容易出现自卑、抑郁、恐惧、情绪不稳定、多动、攻击和违纪倾向等精神健康问题和行为问题。作为一种满足社会需要的工具，社会政策要想更好地实现其目标，就必须建立在家庭这一传统制度或功能的基础之上，并以增强其原有的功能为目标（徐月宾、张秀兰，2005）。
改革以来，国内的社会政策一直以减轻企业(国家)的社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想。因此，社会保障制度建立在由家庭承担主要社会责任的基础之上。它所覆盖的人群只是与国有企业改革直接相关的一部分社会成员以及传统社会弱势群体中的一小部分（赵莉，2005）。其他凡是有家庭的社会成员，包括儿童、老人、残疾人以及其他有特殊需要的人员，则首先必须依靠家庭来满足其相应的保障和发展需要，政府和社会只有在家庭出现危机或遇到通过自身努力无法克服的困难时才会干预。在某种意义上，这一政策取向实际上是对家庭承担社会责任的惩罚，而不是鼓励家庭行使其应有的或希望其行使的职能（徐月宾、张秀兰，2005）。它的另一个后果是，由于家庭中弱势成员的生活质量和发展需要完全依赖其他成员的帮助，任何与家庭相关的风险，包括家庭照顾者个人的和环境的因素，都会使他们受到直接的影响。
（二）城市化、人口流动及贫富分化对国内城市贫困家庭社会政策的挑战
1、城市化与流动人口对城市贫困家庭社会政策的挑战
随着经济的发展，越来越多农村劳动力流入城市是不可避免的。在城市国有企业职工开始下岗的时候，农村中的剩余劳动力和失地农民却开始涌入城市。相应的，流动人口中贫困人口的数量也会越来越多，某种程度上，这是农村贫困向城市的转移的过程（黄平，2006）。流动贫困人口是城乡二元经济结构的必然产物，他们的社会地位低，可供分配的社会资源有限，没有享受到城市劳动者的相同待遇，他们在就业竞争、经济收入、权益保护等方面往往处于弱势。而流动到城市的农村人口由于固有的生活背景、教育水平、技能水平等条件限制，大多数人很难摆脱贫困。流动人口的贫困不仅作用于本人，还影响到他们子女的教育和生存环境，进而形成“贫困的再生产”。
流动人口往往受到“地缘性亚文化”的影响而易于聚集。此类聚居土地混合使用现象十分严重，一般呈现为“住宅+加工+商业+仓库”的多样化倾向。异地化贫困聚居特别能体现外来贫困人口弱势的一面，除了低价租赁房屋外，诸如铁道两旁、高压线下、不准建设或荒废的城市边角也能成为他们的栖身之地（刘玉亭，2005）。其居住“软件”和“硬件”质量呈现极度低下水平的一种居住现象，具体表现为建筑破败、空间拥挤、人口密集、管理混乱。它是我国城市经济高速运转中逐渐显露的问题，如果不加以正确政策扶持，其态势会逐步恶化，严重挑战城市社会的治理。
2、城市收入差距与贫富分化对城市贫困家庭社会政策的挑战
我国目前实行的是以按劳分配为主，多种分配制度相结合的分配制度。但是在我国的改放的过程中，由于各种要素的重视程度不同和各地个人的发展很不平衡，造成了人们所拥有的要素的差别是巨大的。因此也带来了按要素所形成的分配收入的巨大差异，加剧了社会的不公平（唐钧，2003）。但是，一段时间以来，我国出现了过分重视资本、轻视劳动的倾向，造成了收入和财富向少数资本等要素拥有者集中，而作为价值源泉的劳动要素却在收入分配中的地位处于下降趋势，劳动力的价格长期被低估（卓勇良，2007）。
在我国改革的一开始，强调效率的优先导致社会发展差距扩大、分配不公的矛盾。从个人收入差距来看，虽然收入普遍提高了，但是，仍然存在一些非法致富现象，一些人靠钻政策和体制漏洞而获得暴利，一些行业、部门和单位靠垄断而获取超额利润，这些带有体制性分配不公的现象，明显违背了公平正义原则。现实经济社会中存在的种种不平等现象，使得不同人有不同的发展机会或权力，那些受到社会排斥、缺乏发展机会和权利的人就会走上贫困(杨钢等，2001)。在改革过程中，一度忽视公平产生经济上的不平等，造成贫困分化结构化，这样会形成不公平—贫富分化—更加不公平的恶性循环，对于贫困者改变自身的贫困会难上加难。先富起来的这部分人垄断了经济利益，并且这些既得利益者利用其经济利益优势和政治力量结合起来，把其经济利益法制化和制度化，造成垄断，那么共同富裕的目的就不能达成（沈小波，林擎国，2005）。因此，可怕的并不是在经济发展的早期阶段出现了贫富分化，而是贫富分化的结构化和制度化。
（三）对国内城市贫困及其家庭治理的社会政策的理论依据的评价和反思
