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第16章 财税与预算(6)

3.4.2.4实际预算

第3.2节析述梁所试拟的政府预算,分岁入与岁出篇。他所列举的各种项目与额度,其实只要和、相对照,就可以知道理想与实际的差距。产生这些误差的原因大致有两项:(1)梁的乐观态度与对各项经费的主观认知(例如陆军之编制大小与总经费);(2)民初的政治军事情势,反而要比清末动荡;梁所试拟的预算是给承平建设时期用的,自然会和民初的实际状况很有差距。单是这第(2)项原因,就足以否决梁在1912年所试拟的预算。

3.5财政总长

梁对中国的财政问题素来用心,对诸项弊端也有众多批评,对国家各级业务之预算亦曾亲手试编。以他在政治上之号召力,在社会上的影响力和对财政问题的深入理解,段祺瑞内阁在1917年7月邀他担任财政总长确实是一步好棋。以下的数据可以显示梁任此职时,在财政问题方面所遇到的实际困难;由此也可稍知梁在主政后,对自己从前所写的诸项财政评议,应有深刻的感触。

1917年11月上旬,梁为请示财政支绌办法呈总统、总揆文:

“窃数月以来,军费骤增,财政深受影响,上月本部提议中央十个月概算,勉强支配,收支尚能适合。近则支出日有增加,中央开支已属不敷,乃各省复以军队增加之故,非请截留解部款,即请中央拨款接济,……若再将中央款项截留不解,则财政何由整理,中央何以支持?……国家财力只有此数,各省截留之款愈多,则中央收入之款愈少。目前缓付赔款,既未成议,交还关余,亦难如期,而工赈之款浩繁,短期外债应付均尚丝毫无着,不求救济之方,将有难支之。仰屋兴嗟,旁皇无策,谨将各省截留中央款项及请中央拨给之款,并各省增加军费数目分别开单,呈请鉴核,应如何办理之处,伏候钧裁。”

11月中旬密呈总统、总理:“谨密呈陈者:启超以军事未已,财政益困,任重才辁,深惧贻误,业已具呈大总统请予辞职。兹将财政困难情形,为我大总统、总理沥陈之。窃启超遭逢时会,备位阁员,忝掌财政。就职之时,适值复辟政变之后,举凡军队之收束,金融之整顿,以及其他庶政之善后,在在需款。加以各省解款,或早透支,或久亏短,而请款者方兴未已,中央军政费出入相抵所短甚巨。启超惄焉忧之,以为目前财政之患,在于入不敷出,救济之术,即在量入为出。……困难亦实达极点,……以启超私意言之,将来欲筹有救济之方,惟有以军界尊宿,或与军界密切能指挥之人掌理财政,取其能洞悉军事用费内容,令出法随,庶可以收指臂之效。为补牢之计,舍此殆无他途希望,启超则自非引辞不可。……即请迅简贤能,尽日内接替,俾免贻误大局,于国于私,两蒙厚赐。谨披沥上陈,伏乞鉴察。”(以上两段出自《年谱长编》,页534-537)

从这两段恳切沉痛的表白,可以知道梁的最大困扰来自军方:各地军费扩增过大,无余款可上缴中央,而梁与军界的渊源不深,深感无力扭转劣势而请辞。民国初年的财政,承续清末的脆弱底子,再加上各地军阀割据、相互争战,财政状况必然困窘。以下用两项统计数字来说明此事:(1)民初中央与各省之间争夺财源的状况,(2)历年军事开支所占的比例。看了和之后,就更能体会梁的困难与处境。

倡清末中央政府的财源有限,主要是靠地方政府缴款给中央,民国成立后的初期,各省形同独立,应给中央的解款中断。袁世凯主政后,中央势力集中,各省解款稍复,但中央的财源仍捉襟见肘。1916年各地军阀对峙,中央的权力衰退,各省的解款意愿又出现顽抗。从可以清晰地看出,中央政府能派款的省数最多是16省(1917),1919-1921年更是只能控制两三个省份。再来看各省真正的解款额:最高的是1915年,12省总共上解了54%的派款额;1918-1921年这项解款已完全停顿(为0)。另一项反映中央权力递减的指标,是各省的派款额逐年递减:1913年有32419千元,到了1921年几乎只剩十分之一:3660千元。

中的“拨款数额”,其实是各省应向中央缴解,但并未执行而存留在各地运用的款项,这种变相的截留,美其名为“中央拨款”。这项拨款额逐年提升,正可突显出解款额的执行成果逐年低落。梁在这种状态下任财政总长,当然困难重重。再来看军费支出的比重。1912-1922年各地军阀的争战不下百次,显示:1917年梁任财政总长时,军费支出在37%-44%。单从这项数字就可以理解梁所说的:“惟有以军界尊宿,或与军界密切能指挥之人掌理财政,取其能洞悉军事费用内容,……舍此殆无他途希望,……”

以梁的才干和他在政治圈的影响力,都还有这么严重的挫折感,这应当是环境结构性的困难,而非个人因素。这一点可以从贾士毅(1967:47-54)的说法得到佐证,也可以从他的书了解到当时环境的复杂性:1912-1927年总共更换过33位财政总长。梁的任期虽然只有4个月,但还不是最短的——张勋复辟时的张镇芳,以及黎元洪总统时期的罗文干,都仅任职十多天;黄郛摄政时期的王正廷在职23天。

3.6局限与评价

从实际政治作为的角度来看,梁也有他的局限。根据惠隐的观察:“任公莅部,即命设一财政讨论会,部中高级员司,均为会员;并于部外聘请对于财政研究有素者数人参加。一似今日大权在握,可施展其抱负然!不料到任多时,一筹莫展。直不如一泛泛理财家,用熟识之情形按部就班。任公则挟书生之见,动辄乖舛;新法既窒碍难行,旧例又诸多未习,登台以来,毫无成绩可言。乃知空论与实行,截然为二。……前任财长与京师金融界素有联络,商借零星小款,尚可以聊应急需,勉强度日。任公本是一介书生,与金融家格格不相入。财部权力所及,只有一中国银行;虽到任后将陈锦涛所用之中国银行总裁徐恩元、副总裁俞凤韶撤职,另易亲信。孰知该行金库,亦空空如也。所发行之钞票,久不兑现,市面上仅以六折使用,诚自救之不暇,乌有余款,以资浥注。……妙手空空,而日坐此针毡,非任公所堪,不及半年废然求退,宜也。”(夏晓虹,1997:255-257)

再来看周善培的评语:“任公有极热烈的政治思想、极纵横的政治理论,却没有一点政治办法,尤其没有政治家的魄力。他在司法总长任内,没有作过一件受舆论称颂的事;在财政总长任内,却有一件小事可以证明他既无办法、又无魄力。……任公财政部下台之后,我常常举出以上这段谈话问他:‘你讲了一生政治,你有几天是愉快的?’他只有长叹一声来答复我。‘……如果做一趟官,留不下一件事使人回忆,这只能叫做官,不能叫做事,更说不上政治家。’他愤然地答复我:‘你难道不晓得今天不能办事吗?’我笑着答道:‘你难道早不知道今天不能办事吗?’他最后也只有拿长叹一声来答复我了。袁死后,我劝他莫问政治,他冷静不下来;财政部下台后,不待我劝他,他就自然地冷静下来,讲起学来了。”(夏晓虹,1997:159-161)综观梁对中国财政制度改革的诸项建言,以及他对清末预算制度的诸多批评,很可以看出他对这两项主题(其实是一体的两面)的深切关注。从他的论述里,我们看到他时常有过度乐观的倾向,也有不少可说是不切实际的估算与计划。他对清末的财政行政效率,以及预算编列方面的缺失,一直有相当严厉的批评。然而,民国6年担任财政总长时,才切身体会财政制度的缺失以及预算编列上的困难,甚至比清末的情况还更复杂棘手。

梁对清末财政与预算的批评,属于海外政评性的文章,是个人意见的发挥,不应视之为深入研究之后,所提出的整体配套性政策建议;所以有时会出现顾东不顾西,内在逻辑不完整或甚至相冲突的状况。再说,他所提议的各项方案也无多少学理基础,甚至可以说是“随意”性的。对后世的研究者而言,很难把这种政论式的财经言论,纳入一个学理性的架构,分析成首尾相连贯的深度性文章,反而常常会因为材料的特殊性质,而被限制在“解说”性的层次上。更一般性地说,梁的经济论述大都有此特性,研究者不易深入探研,也不易条理化或概念化或学说化,但又不能忽略梁个人的重要性,以及他的议论所产生的影响。这是一项两难,也是一项困扰。

3.7附论:中国的财政学

1915年12月号的《大中华》杂志,刊载《论中国财政学不发达之因及古代财政学说之一斑》(1915,33:90-94)这篇四页不到的短文,原因是:“仆即将赴美,无以应《大中华》阅者诸君之求,良用歉然,爰取旧作若干,付大中华社刊之。”这大概是取自他的未刊书稿《财政原论》(1910,见本章首页的解说),文分三节:(1)“财政学所以发达极迟之故”,梁用一页一整段分六点说明其原因;(2)“中国古代之财政学说”,以两整页的篇幅说明先秦诸子的财政观与课税论;(3)“秦汉以后之财政学说”,以一整段半页的篇幅论说秦汉以后除了《盐铁论》外,谈论“关于财政者虽不少,要不足以成为学说”。以下略述他的论点。

财政学影响社会全体之厉害,而“我国则至今尚无一人‘列为学官’焉”,原因是:(1)“古代学者侈谈道义而耻言功利,故凡属以货财为主体之学问,不喜治之……”;(2)“古代历史争乱相续,人民罕得安堵以从事生产,……其间无复秩序规则足资披讨……”;(3)“民业简单专务农本,……故国家之取诸民者亦专注此一途,无甚奥衍繁赜之学理,……”;(4)“币制未确立,……国家财政无从得正确之会计,缘此而所研究之对象无所附丽……”;(5)“国家之观念未能确定……在此等国家之下,财政实无研究之价值……”;(6)“交通之利未开,故国家之职务不繁,……财政之大问题无自发生,斯学之所以不昌,……”

在两页篇幅内所综述的先秦财政学说,梁对比了下列事项:(1)墨子以“节用为理财之不二法门”;(2)“许行之徒……而误以君主之财用与国家之财用并为一谈者也”;(3)儒家孟子、荀子主张单税论(土地税);(4)法家持干涉论,“以盐铁归国家专卖,而尽蠲一切租税,专恃此为供给政费之一大财源”。(33:92-93)他的结论是:

“自秦汉以后,斯学中绝,惟《盐铁论》一书十余万言,其争辩财政政策之得失甚悉。……自兹以往愈式微,……然皆摭拾小节,不足以成学理也。……自余历代章奏及私家著述,其片辞单义关于财政者虽不少,要不足以成为学说,虽谓我国财政学说自秦汉后而中绝可也。其所以中绝之故,虽不敢具为武断,大率不出于前所举六因者近是也。”

在这简要的四页内,梁非常有效率地综述了先秦财政学说的特色,以及秦汉以后财政学说中绝之因。以今日中国财政思想史的知识看来,他的论断基本上成立,而且也抓住了大多数的特质,是一针见血之作。

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