我国当前尚未将抽象行政行为纳入受案范围，因此，建议对即将作出的抽象行政行为适用预防性禁止判决，恐怕仍不易为立法所肯定，其实际可行性尚不具备，条件欠成熟，但这是我国行政诉讼法未来的发展趋势之一。
（二）审理程序
1.原告资格的限定
有权提起禁止之诉的原告，限于上述即将作出的行政行为的相对人或者权益受其影响的利害关系人。行政诉讼禁止判决是对行政机关的事先审查，故其原告资格应当比事后救济有更加严格的限制。当然，禁止重作判决和预防性禁止判决此二者对原告资格的要求有所区别。
至于如何判断公民是否具有法律上的利益，日本《行政案件诉讼法》第9条第2款作了如下规定，可供我国参考，“法院在判断处分或裁决的相对人以外的其他人有无前款规定的法律上的利益时，并不是根据该处分或裁决所依据的法令规定的文句内容，而应当考虑该法令的宗旨、目的以及作出处分时应当被考虑的利益的内容及性质。此时，在考虑该法令的宗旨及目的时，应当斟酌与该法令有共同性目的的相关法令的宗旨及目的；在考虑该利益的内容及性质时，应当酌量该处分或裁决所依据的法令被违反时受损害的利益及性质，以及受损害的状态及程度”。
2.起诉期限
关于该救济方式的起诉期限，我国可以借鉴德国的做法：“对于停止作为之诉没有明确的期限规定……但是，诉讼权利也可能丧失，例如，如果原告已经在较长时期内没有反对地忍受了一种事实上的不利影响的话。”3.行政先行处理程序基于权利保护必要的考虑，应当允许公民先向行政机关或其上级机关主张其公法上给付请求权，即请求行政机关停止行政活动；在请求无结果后，可以再向人民法院提起预防性禁止之诉。但是，行政先行处理并非提起行政诉讼的必经程序或前置程序，以免限制公民的诉权行使。
4.举证责任的分配
《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但是，对于行政诉讼禁止判决，该条文并不适用。在此类案件中，被告行政机关一般不承担举证责任，而应当由原告提供充分的证据，以证明如下事实：第一，原告诉称的行政行为确有其事，即将作出且必然会作出，至少具有极大的盖然性。第二，该行政行为明显违法。第三，已经或者即将对其合法权益造成严重的、无法回复的损失。第四，该行政行为与损害之间存在因果关系。
5.引入行政诉讼和解制度
如前所述，行政诉讼禁止判决可以为公民和行政机关提供协商的舞台，原告、被告的交流和沟通，有利于双方达成和解或妥协。该行政诉讼举证、辩论的过程，就是一个谈判的过程。我国《行政诉讼法》第50条规定：
“人民法院审理行政案件，不适用调解。”该条文应当加以修正。在行政诉讼禁止之诉的诉讼程序中，应当允许公民和行政机关在法律允许的范围内达成和解，以快捷、有效的方式解决行政争议。
6.完善诉讼停止执行制度，增设临时禁止制度考虑到行政诉讼禁止判决所涉及的案件往往情况紧急、亟待处理，如果一律须等待审理结束时才作出禁止判决，或许会缓不济急，已经给原告造成难以恢复的重大损失，迟到的救济即无意义。我国《行政诉讼法》第44条已经规定了诉讼期间停止具体行政行为执行的若干情形，但该制度仍不够周详、全面，应当从允许诉前提起申请、增加停止执行的情形、扩大适用对象的范围等方面加以完善。
而在预防性禁止判决的诉讼程序中，行政行为往往尚未作出或正在作出，此时上述停止执行制度并不适用，我国应当借鉴英美法中的临时禁令和日本的临时禁止制度，允许法院在一定情形下裁定行政机关停止作出某行政行为，以等待诉讼程序终结时法院判决的作出。
（三）适用条件
德国胡芬教授指出：“……行政法院法提供的一般都是事后的法律保护，故预防性法律保护的前提是极其严格的……预防性法律保护（往往）意味着对行政机关的一个尚未终结的决定过程的干预以及对复议程序的可能规避。因此，只有在有特别限定的重大案件中，才可以考虑采用这种保护。”因此，我国行政诉讼禁止判决的适用条件也应当作较为严格的限定，具体包括以下几点：
1.原告明确提出此诉讼请求。如此，法院才可以在审理程序结束后作出行政诉讼禁止判决。这就是说，在没有原告申请或诉请的情况下，法院就应当遵循“不告不理”原则，不得主动依职权作出禁止判决，否则即失去正当性。
2.行政行为明显违法。首先，存在某个行政行为。在禁止重作判决中，行政行为已经作出，原告是请求法院判令其不得重复作出该行为。而对于预防性禁止判决，原告则需要证明某一行政行为即将作出且必然会作出，至少具有极大的盖然性。其次，该行政行为明显违法，即比一般违法的判断标准更为严格。它要求法院最大限度地尊重行政机关的首次判断权，除非该行政行为明显违法，否则即不应当在事先加以干涉。
3.该行政行为将对公民的权益造成损害。在禁止重作判决中，已经作出的某行政行为被撤销或被确认为违法，但其对公民权益的损害继续存在，或者有重复发生的危险。此时，这种妨害必须是实质性的，但是不一定非得是有目的的，也不一定必须是严重和不可忍受的。而在预防性禁止判决中，被起诉的行政行为尚未作出，原告就应当有充分的证据，证明即将作出的行为会对其权益造成严重的、难以回复的损失，以至于不能期待原告去等待该行政行为的正式发布；并且，该损害不能通过诉讼程序中的暂时法律保护制度加以制止，或通过行政赔偿获得事后足够的救济。由此可见，预防性禁止判决的适用条件更为严格，对原告权益受损的严重程度也要求更高。
4.公民没有忍耐义务。如果依法律规定或行政合同的约定，公民在特定条件下有忍耐义务，则该行政行为就不构成违法，公民也就不可能胜诉。
5.其他方式不足以为原告提供有效救济。一般而言，如果原告能以其他更便捷、更有效的方式达到同样的目的，就不存在请求法院作出禁止判决的法律保护需要，法院往往倾向于拒绝该救济请求。从这个意义上讲，行政诉讼禁止判决具有补充性。具体而言，适用行政诉讼禁止判决至少应当满足以下条件：（1）原告已经向有责任的行政机关请求结束现有的或即将作出的行政行为，但该行政机关拒绝其请求或不加理睬。（2）损害赔偿不足补偿原告的损失。（3）不能通过事后的暂时权利保护机制暂缓行政行为的效力。（4）不能通过撤销判决、确认违法判决等事后审查方式得到有效救济。
6.原告是清白无辜的，即要求原告本身是“干净、公平与正直”的，值得法院的同情和保护。参照英美法系中的衡平法制度，这是对原告道德上的要求，也是对原告寻求行政诉讼禁止判决的一个限制。
7.符合公共利益。行政诉讼禁止判决的作出，必须在个人利益与公共利益之间进行权衡，如果该判决将对公共利益造成重大损害，或者会给被告行政机关带来巨大负担，严重影响其正常行政事务的开展，则一般不得作出。正如沈达明教授所说的：“禁令既然是预防性的法律救济，所以要求原告必须对法律救济有特别的需要，双方当事人的利益当然都应该加以考虑。”8.裁判时机成熟。这是指在法院作出行政诉讼禁止判决时，所有的事实和法律上的前提必须都已具备。该限定条件主要针对的是行政机关有裁量权和评判余地的决定，它们必须由行政机关依据专业知识作出判断，法院一般无权干涉。这是对行政机关与法院之间的最终裁判权的一种妥协。但是，作为例外中的例外，行政机关的裁量或评判余地可能缩减为零，此时法院就可以作出禁止判决。
（四）判决形式
经过上述的审判程序，如果法院认定原告的诉讼请求具备理由，符合判决的适用条件，就应当依原告的诉讼请求，作出行政诉讼禁止判决，自始禁止行政机关作出或禁止其继续作出某种行政行为。该判决实质上是一种消极的给付判决。
具体而言，在行政诉讼禁止判决的文书中，法院应当明确指出：“禁止被告宣称……”或者：“判决被告停止作为（某事实行为等）……”例如，我国台湾地区的“行政法院”判命行政机关不为一定行为，其判决内容如下：“被告不得为原告之企业游走于法律边缘之主张。诉讼费用由被告负担。”或者：“被告在相关捐赠行为完成前，不得进行×××市×××路×××号至×××号间人行步道之改建工程。诉讼费用由被告负担。”在禁止重作判决中，因为存在一个已作出的行政行为，其判决的内容有些特别，法院一般应当指出：“被告行政机关的某行政行为被撤销或被确认为违法，并禁止其重复作出该行政行为。”
值得注意的是，如果行政机关对原告的请求具有裁量权，案情未达于可为裁判的程度，法院可以作出“答复判决”，要求行政机关在采取行动时，应当注意法院的法律见解，而不直接禁止行政机关的某项行为。此时，可以类推适用德国《行政法院法》第113条第5项第2段的规定：“在其他情况下，法院宣判行政机关有义务依照法院的法律意见，给予原告答复处理。”
（五）执行
执行问题是构建我国行政诉讼禁止判决制度的重要一环。这正如美国学者所指出的：“禁令如果要作为一项有效的司法救济，必须有强制执行的有效办法。如果没有，则禁令只能起宣告性的效力。所以各国法律都规定了制裁方法。”尤其在我国当前“执行难”问题较为严重的背景下，判决能否及时、有效地执行，直接决定着我国引入禁止判决制度的成败。完善我国行政诉讼禁止判决的执行，可以从两方面着手：一是理顺判决执行的体制，确保执行机构的独立性和权威性；二是规定有效的执行措施。从国外的实践经验来看，禁止判决的执行往往问题较多，因此，在执行方式上，法律应当赋予法官较大的自由裁量权，充分考虑执行的灵活性。
具体而言，对于在法定期限内不主动执行行政诉讼禁止判决的，我国应当对被告行政机关规定以下执行措施，由法官视情况和需要，在个案中决定采取其中某一种或几种具体措施：（1）处以数额较高的罚金。（2）要求被告提供经济担保，以保证履行禁止判决。（3）要求被告对其执行禁止判决的情况作定期报告。（4）要求由独立的监察员监督被告对禁止判决的遵照执行情况。（5）根据禁止判决的执行情况，向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。（6）引入“藐视法庭罪”，适用于拒不遵守法院禁止判决的被告行政机关的主管人员和直接责任人员。
（作者单位：中国政法大学法学院）
【特邀编辑：袁智】
