自“新公共管理运动”兴起以来，服务公众逐渐成为现代政府管理的重要伦理责任，公共管理伦理的理论与实践也随之受到官方与学界的日益重视。在构建服务型政府进程中，公众需求成为公共管理者的主导性伦理理念，公共管理伦理的建构也成为政府廉洁与效率的基本保障。对此，国内外公共管理实践已形成共识。相应地，无论国外还是国内，公共管理伦理问题越来越受到学界的关注，区别在于，国内对公共管理伦理的研究起步较晚，只是近十多年的事。因此，虽然至今已发表不少著作与论文，但这些研究成果仍然存在几个方面的问题：一是不少文献在讨论公共管理伦理问题时具有明显的“伦理化”倾向。一些研究者从伦理学的理论视角出发分析公共管理中的伦理价值问题，而对作为公共管理活动过程的内在规律与运行机制关注不够，伦理分析游离于公共管理实践，给人以一种隔靴搔痒之感；二是相当多的探讨带有“管理化”倾向。这类研究试图从公共管理的角度解释行政活动的伦理问题，但哲理性的伦理思考又显得不足，缺乏深入的伦理解析，给人以一种不及要领之感；三是对“公共管理伦理”概念的理解含糊不清。翻阅相关文献可以看到，许多论述公共管理伦理的文献中，实际讨论的是政府的行政伦理问题，而真正根据公共管理的特征探讨行政伦理问题的并不多见，人们似乎更喜欢用“公共管理伦理”概念替换“公共行政伦理”或“行政伦理”，因此，有关什么是公共管理伦理的问题上，提供的往往是似是而非之解。
上述问题也是笔者在从事公共管理伦理教学与研究中深感困惑之处。
由此，催生了本书构思的两个思考。
其一，力求从交叉学科的特征出发，将伦理与公共管理两个不同领域的问题进行整体性思考，以避免机械地将两者杂糅在一起而进行貌合神离的论述。众所周知，从公共管理学与伦理学的性质来看，两者分属于两个截然不同的领域，各自的研究对象与任务也不同。自从亚里士多德创立伦理学与政治学之始，伦理被认为是研究私人领域的行为学科，它不涉及公共领域；政治学的研究范围是公共领域，是研究政治制度与运行的学科。在西方，这种理论传统至今仍然影响着实践与理论研究，例如，在私人领域中，个人拥有相当大的自由权利，只要不妨碍他人，就可以自主自由地选择行为，国家和政府不能强硬干预个人生活。道德被认为是一种自由自主的选择，没有人可以强迫个人选择某种行为方式，伦理学研究的是自由的私人行为。
相反，公共管理属于典型的公共领域，这里充满着各种制度与规制，由等级与服从的强制性关系构成，与伦理学研究的私人领域具有本质区别。正因此，伦理一直被排除在公共管理领域以外，公共管理领域接受伦理规范经历了相当长的过程，这足以说明两者结合的困难。
的确，交叉学科涉及的伦理问题并非简单地将两者拼凑起来即可解决。
为此，笔者试着从联系的视角探讨公共管理的伦理问题：一是从理论视角出发，梳理在前公共管理时期行政伦理酝酿产生的发展历史，以及进入公共管理时期的理论演进；探讨公共管理伦理的研究方法以及行政伦理本身特有的价值思维方式，包括行政管理伦理价值取向的理论基础与伦理责任理论。
二是从当代行政国家的公共管理伦理实践出发，研讨政府伦理行为在新公共管理背景下的多元价值目标及其行为选择，结合我国政府面临的行政环境的多元性和复杂性，解析现实伦理困境的时代特征，尤其是政府公共管理伦理责任和个体行政人员的伦理冲突的特征，进而揭示个体行政人员伦理美德形成的规律。通过这种整体性思考，将伦理与公共管理实践结合起来，以呈现政府公共管理伦理的基本框架与问题概貌。
其二，基于公共管理的特征构建本书框架。首先界定本书论述的“公共管理伦理”的指意，即狭义“政府公共管理伦理”，而不涉及所有公共组织与所有公共管理活动的广义公共管理伦理，从指称的范围看，可以与“公共行政伦理”或“行政伦理”替换，以便与时下各种语焉不详的使用习惯区别开来。
本书之所以放弃“公共行政伦理”而将“公共管理伦理”作为基本概念，正是基于当今政府行政管理活动已经无法抗拒新公共管理理念的影响，因而其管理行为的特征发生了重大变化。自20世纪80至90年代以来，“新公共管理”的价值观导致了传统公共行政模式的瓦解，正如欧文·休斯所言，它从多方面将政府行政行为的伦理责任推向新的阶段：第一，注重行为结果与管理者的个人责任；第二，更灵活的组织人事制度与任期；第三，绩效指标的评估；第四，使管理者更具有政治色彩，而不是机械的中立；第五，引入私营部门的管理方式与机制；第六，通过民营化方式减少政府职能。这些影响，不仅对政府行为的伦理目标提出更多元的要求，而且也使公共管理者更关注行政行为的伦理责任，当其职责范围从单纯执行的“代理转换”转向运用自由裁量权的自主行为时，管理者的责任随之从保证效率扩展到更广范围的公共价值，而公共管理者也需要承载更多的道德责任。
如此看来，如果仅仅从传统公共行政角度理解政府公共官员与行政人员的伦理行为，显然无法回答新社会背景下出现的伦理困惑，也难以理解为什么当今的公共官员越来越多地面临伦理角色的冲突，以及为何公众要求政府公共官员承担更多的伦理责任。当我们把政府的行政行为放大到新公共管理的背景中，则可以从更宽广的视域审视政府面临错综复杂的行政伦理环境，从而为公共官员应对伦理冲突、实现伦理责任提供切合实际的理论依据。正是基于这种考虑，所以，尽管国内至今对公共管理伦理并未形成统一的看法，甚至作为一门学科也远没有成熟，但本书依然从公共管理的“政府管理”层面展开论证，目的是为了引入新公共管理视角与标准，探讨行政人员的伦理责任及其实现，而不是局限于单一的政府组织内部伦理行为的过程与责任。
因此，本书不追求建构一个公共管理伦理的理论体系，而只是从整体视角对政府公共管理中出现的伦理问题进行思考，且尽可能梳理出相关问题的逻辑关系。这就有了本书各章的构思：首先从微观概念着手，梳理相关概念的联系与区别，明确本书所指的“公共管理伦理”的含意，确立公共管理伦理理论的逻辑起点；梳理出前公共管理时期政府行政伦理理论的形成与发展，理解公共管理伦理的理论渊源；揭示公共管理伦理思维方式的特征，以及作为传统规范方法拓展的实证与后实证研究方法；探讨政府公共管理事务的变化中伦理目标的转变，以及伴随这种转变行政伦理原则的替换与价值导向的演进；从伦理视角探讨公共组织与官员偏离公共价值的必然性以及发生腐败的必然性，进而考察各国为抑制腐败采用的途径与方法，包括我国反腐败的制度建设及其伦理途径的不完善；从政府公共组织内部与外部环境着手，探寻公共行政官员与行政人员的个体道德能力究竟有多大，他们在多元价值冲击下，是否有能力自主地选择履行责任的行为，包括服从或违抗的选择；最后，探讨公共官员的个体道德能力是如何形成与提高的，以及这种道德能力的最高境界存在着怎样的道德风险。作为制度道德的形成，不论是哪个阶段的个体道德，都需要制度的约束与保护。
当然，这些方面并不是公共管理伦理的全部问题，它只是当下国内该领域中最重要的“问题域”之一，其中的每个问题之间都相互交叉而渗透，将这种交互的关联通过基本的伦理逻辑连接起来，有助于避免管理和伦理结合过程中的貌合神离。本书由此构建政府公共管理伦理的分析框架，正是意在对现实的行政伦理问题进行切合实际的分析。或许这也可称之为本书的特色与创新之处。
