7.2有限的道德理性能力
尽管义务论从理想人性出发，论证了个人的道德能力是无限的，个体行政官员始终有能力尊重公众的利益，从普遍的道德责任出发履行公众赋予的权力。但是，在实践中，当组织目标与公众目标发生冲突时，行政个体通常会受组织目标的约束，遵循上级的指令，或者说全力保证上级政策意图的实施，而放弃公众的利益。在现代行政实践中，行政人员，尤其是行政官员在组织伦理与公共伦理的冲突面前，一般都会选择组织价值。在许多特殊情况下，为了执行上级政策的利益意图，甚至以强力压制公众的利益诉求，以保证上级指令的贯彻执行。现实的行政实践中，行政官员的常态行为不是首先维护公众利益，而是严格的执行上级的指令，以上级的政策意图为基本的伦理责任。
7.2.1“代理转换”的行政责任行为
何谓“代理转换”（agentic shift）？美国社会学家斯坦利.米尔格莱姆（Stanley Milgram）曾经通过一个著名的实验，对此作过经典性解释。米尔格兰姆通过学习与记忆实验，测试人们在多大程度上能够服从权威的最高极限，他将该实验称为“记忆实验”：
实验者找来一些没有参加过实验的人，告诉他们实验的目的是为了测试“惩罚在学习过程中的作用”，并由这些人来扮演“老师”。实验的参与者有三方组成：老师、学生和主持人。“老师”的任务就是对着“学生”读一组词，让“学生”记住这些词，再进行复述。一旦“学生”复述的不正确，就要受到老师手中电棍的电击，如果学生连续回答错误，老师就按照主持人的指令，逐渐加大电棍的电压，每一次学生回答出错，老师就将电棍按钮开关向上推，电压的强度依次从15伏到450伏。这些学生实际上是受雇来参加实验的演员，他们并没有真的被电击，只是躲在屏风后面，用录音机播放事先录好的痛苦呻吟声。每次，随着电压的增大，将磁带的声音调大，以示学生对电击的抗议和恐惧，随着电压的升高，学生发出极度痛苦的尖叫，直至最后完全沉默。“老师”的反应随着“学生”的变化而变化。当电压升高，“学生”表现出痛苦万分时，“老师”不停地问主持人，是否继续实验。主持人坚持说，不管“学生”的意愿如何，实验必须继续下去，并说，“学生”虽然痛苦，但不会死亡。于是，“老师”在遵循权威的命令和拒绝对“学生”施加痛苦之间动摇不定。
随着电压的上升，“老师”内心的冲突越来越激烈。但仍然有60％以上的“老师”坚持到实验结束，将电压调到最高档——450伏，有些人甚至愿意迫使“学生”用手触电，而对那些承受着极度痛苦和恐惧的无辜者却无动于衷。
这一结果与实验前的预测相去甚远。实验前请四组人预测实验结果，他们是精神病学者，行为科学专业的学生与专家，大学二年级学生和中等阶层的成年人。他们预测，所有受试者都会拒绝主持人（权威）的命令。只有1/1000的人预计受试者会完全服从权威的命令，将实验进行到底。但实际上，60％以上的“老师”坚持到了实验结束。该实验过程表明，个人在特定的组织环境中都具有服从权威的特性，即使是那些深深痛恨偷盗、杀人和暴力的人，在权威的命令下，也会心安理得地履行这类行为。一个原本不可思议的行为，只要在权威的授意下，就会相对轻易地、不假思索地去执行。当个人被上级权威控制时，他往往倾向于按照上级的意志行事，而不会作出自己的判断和选择，或者说，他的判断和选择能力在权威的影响下逐渐消失。
“在这种情形下，个人是受更高地位的人的控制的。个人不再认为自己要对行为负责任，而是把自己作为履行他人意愿的工具”。
那么，为什么原本具有高度自由意志的个人在特定的组织环境中会如此顺从上级命令呢？米尔格莱姆认为，最主要的原因在于官僚制度的本性，他称之为“代理转换”（agentic shift）。他认为，在有组织的社会中，有两种功能性模式：自治、自主的模式和系统的或有组织的模式，从自治功能向有组织功能转化就是“代理转换”。代理转换包括了一种态度的转换，即从为自己的目的而行动转换到作为代理人为实现他人的愿望而行动。对于行政个体来说，尽管在是否充当公民的代理人问题上有选择的自由，但一旦他选择作为代理人，那么“个人就不再将自己视为只对自己的行为负责的人，而是要将自己视为一种实现他人愿望的工具”。上述例子中，受试者就是处于一种极高程度的代理转换中，完全成为权威（主持人）的代理人，为实现他的意图而行动。在现代政府公共组织中，这种“代理转换”的现象很普遍，它发生在所有组织形态的个体行为中。
对此，国外学者从不同角度探讨过公共组织中的代理转换现象对个体道德能力的影响。这些研究主要从三个层面着手：
第一，从组织病理学的角度，将“代理转换”视为参与者的盲从行为。从组织病态/反常出发的观点认为，用来确保组织运转的可靠性和充分性的结构手段——规则、纪律、等级制职业等，会导致过度遵从规章的结果，而这样一来，往往又会诱发胆怯、保守主义和技术主义等问题。也就是说，对规则的遵从从最初的手段转变为现在的目标，使本身仅作为手段的价值观成为终极价值观。这种现象着重研究的是组织对个体参与者产生影响。这种视角的研究方法主要是实证主义的，如科恩从一个供职于民用事业的三千多名男性样本中，通过调查数据考察科层制职业对个体道德态度的影响；米尔格莱姆的电击试验等一系列研究。其他的理论研究如默顿对科层制结构与个性的研究、自然系统论和理性系统论分析家对目标替换的研究、科曼和汉米尔顿对米尔格莱姆试验结果的解释性研究等。组织病理学的观点着重研究的是组织技术对个体参与者行为选择产生的影响。
第二，从政治经济学视角的研究，主要是新制度经济学的学者提出的委托-代理理论。这种理论主要论述委托任何代理人之间的关系模式以及行为动机与规则等问题。这种研究指向一个代理人能否按照契约规定的权限和委托人的意愿，代替委托人来采取行动。在政治和公共行政领域，公民与政治家、政治家与行政官员之间均存在着委托-代理关系，即代议制政府受公众的委托，管理国家和决定社会价值的权威性分配。在此，政治家和立法者就是公众的代理人；而在政治家、权力机关与行政官员的双边关系中，立法机构成为委托人，而行政机构和官员成为代理人。概而言之，终极的委托人是公民，而终极的代理人则是行政官员。然而在现实生活中，行政官员往往视自己为公共组织的代理人，按公共组织的意愿来行动，变成彻彻底底的“代理人”。委托-代理理论关注的焦点在于，对代理人的行动予以激励与监控，建立契约执行的规则和良好的合作关系。
第三，从公共行政的角度研究，认为“代理转换”行为显示了传统行政模式下的“道德困境”。这种观点认为，在政治与行政二分的官僚制行政模式中，行政官员的职责只在于忠实的履行政治官员的决策，他们不应该、也不能够承担任何主体性责任。米歇尔·哈蒙认为，按照这种政治-行政二分法的逻辑，“如果行政人仅仅负责有效执行由政治家制定的目的，他们就不应该对其行为承担任何个人的道德主体责任”，因为行政官员的责任只在于遵循工具理性去执行国家意志，只要他有效率和经济地完成了被指定的工作，那么就是有道德的。由于效率本身成为唯一的伦理目标，当面临多元道德目标的冲突时，正义、公民权利等等对于公共利益至关重要的价值就都有可能在效率的名义下被淹没。这一角度主要探讨的是，公共行政的目标取向和在这一目标指导下公共行政人员的道德选择问题。
如上所述，虽然三种研究的视角不同，但三种研究的实质最终都可以归结为一个行政伦理责任与角色的问题。组织病理学将代理转换视为对规则、上级的盲从，这里实际上涉及对权威的服从是不是组织成员的必然责任，或者说，对组织成员而言，道德行为的定义强调的是对权威的服从问题。
委托-代理理论中对代理人行为的研究其实是探讨效忠组织的义务与维护公众利益的职责何者才是代理人的责任。从更深层次上说，公共行政理论对公共行政价值目标的探讨就是研究行政官员到底应该对上级负责，还是对公民负责，关注的是两者之间的伦理冲突问题。
7.2.2政府公共组织的制度设计与服从权威
在公共行政实践的历史上，官僚组织中的服从与效忠既代表着高效率，也意味着个人有限的道德理性能力。这是工业化时代的产物，在资本主义自由经济的发展中起了至关重要的作用。政府组织正是通过这种高度服从的权力运行模式，为推进资本主义经济的发展提供了有效的制度保障。政府管理在统一指挥与严格的服从中，创造了高效行政的经典模式。本世纪初，马克斯·韦伯正是在这个意义上宣称，在官僚体制中，行政人员的服从是历史的进步，但他却忽视了服从导致的个体道德选择能力的下降。他似乎没有看到，高度服从的层级制在展现进步的同时，也日渐显示出个人的无自主性和盲目性，以至于越来越多的人意识到，马克斯·韦伯的“这种说法已经过时。现在，行政人员的服从本身已经成为一个问题。‘二战’结束以来，我们看到**统治期间在奥斯威辛大量的罪恶行径，都不是当时社会上的病态狂或罪犯所为，而是那些正常的行政官员所为，他们相信自己的所作所为是维护官僚体制应尽的职责义务，这使我们对服从有了清醒的认识”。严格的服从导致了连官僚制的创立者也不愿看到的结果：以服从与忠诚的名义，从事大量非人性的行为。
这对传统的服从理论提出挑战，迫使人们思考组织结构的理性程度与个人的理性能力问题，个体行政人员在官僚等级中执行上级命令，他们究竟具有怎样的道德选择能力，他们的道德理性处于怎样的状态之下？理解这一问题，需要了解传统官僚制的基本制度设计。
官僚制（又称科层制）是以马克斯·韦伯的组织社会学为基础建立的一种公共组织形式。它体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。按通行的解释，科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方法。也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方法。科层制是当时工业组织为实现效率目标而采用的组织结构和管理方式。政府公共组织的组织模式是为实现效率目标而遵循科层制组织原则建构起来的。科层制的目标是效率，由此便决定了在科层制下的公共组织中，理想的代理转换状态必须和效率目标结合在一起。因此，在组织结构的具体设计上，通过特定的“代理转换”形式来保障效率目标的实现。这种特定的代理转换形式要求个体将对上级的责任放在最重要的位置。公共组织在科层制下设计的理想的代理转换状态是个体对上级的绝对服从，亦即个体完全成为组织的代理人，这种代理转换的程度是很高的。
具体表现如下：
第一，代理转换的服从源于组织的强制性制度。代理转换的服从来自于公共组织的需要和安排，换言之，来自于组织强制性结构。公共组织以其具体的设计赋予“代理转换”具体的形式，并且设置了公共行政人员为组织目标而行动的方式：以组织的名义强制公共行政人员服从上级的指令，个体行政人员将上级命令作为唯一的责任。为此，科层制的组织设计必须是一种具有强制性特征的结构形式：①所有的任务都被分解成专门化的工作，经过专门化，个人可以成为专家；②根据系统的抽象规则执行每个任务，以保证不同任务的一致性和相互协调；③组织的每一个成员都要对一名、只能是一名管理者汇报其工作业绩；④组织中的每一位员工与其他员工和顾客之间存在非个人的、正式的关系，与下属和顾客保持一定的社会距离；⑤科层结构性组织中的雇用是根据技术资格决定的，并防止主观随意的开除。概括而言，科层制的政府公共组织结构具有专业化、规则化、等级制、非人格化和技术化的特点。
通过专业化、规则化、等级制、非人格化和技术化，政府公共组织建立了一个等级控制体系。但是，这种科层制组织结构的特征是一般形式的、宽泛的，由此而建立的等级控制体系不能真正保障效率目标的实现。所以，除了在总体上用“规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着组织的行为”以外，政府公共组织必须在组织结构上进行具体的特殊设计和设置，来保证公共组织对其成员的控制，尤其是最基本的上级对下级的控制。在这种控制性关系中，上级对下级的控制是科层制等级控制体系中最基本的控制形式。
对组织成员来说，需要个体的行动遵从组织（上级）的指令。“代理转换”就是对科层制公共组织结构的一般性特征的具体化和特殊化，它保障科层制中上级对下级的这种最基本控制。
