从理论上说，个人应该“服从”权威还是“超越”权威，“忠诚”还是“反抗”，首先需要从观念与实践两个层面上区分组织中的“角色人”与“个体人”。米尔格兰姆从他的实验中得出的结论是，作为“角色人”，行政人员的服从是无限制的。那么，如何让他们成为“个体人”，超越单纯的服从地位，就成了至关重要的问题。行政人员要避免盲目服从，以便独立地行使自主行为，关键在于摆脱“代理状态”，在组织的制约下主动地行事。但这马上会遇到一个矛盾，即行政人员既作为“个体人”，又作为“角色人”，两者之间经常会陷于冲突。一般来说，行政人员不会把自己界定为独立的行政“个体人”，而是根据自己的职责，把自己界定为服从上级长官的“角色人”。另一方面，组织又需要个人来承担他在执行上级命令时所履行的行为的责任。
这是每一个行政人员必须面对的难题。
根据拉尔森的观点，这种角色的冲突始终存在于现代行政国家中，因而，组织中的个人必须学会如何区别并协调两种冲突性的角色。在服从或自主地行使职责过程中，两种角色既互相混合，又互相分离。这种自我识别会把个人引向紧张状态。因为，当个人在等级制中顺从地行动时，他不是“个体人”，而是一个“角色人”，但他又是在官僚体制中承担行为责任的个人。“个体人”与“角色人”的区别在于：某人作为“角色人”履行他应该履行的职责，但作为具有道德自主意识的“个体人”，不等于他的所为在道德上是善的。从道德的立场看，作为“个体人”的行政人员，可能会认为自己履行的某些角色是可恨的。这意味着，个人应该拒绝履行他不能承担责任的行为。
这需要个人有足够的能力辨认忠诚关系，在执行组织义务的同时，坚持自己的职业良心与道德自主性，在扮演工具角色时，能超越纯粹的工具性。
**政府的所有政策与命令都是在行政人员和各级官员毫不怀疑的服从下执行的，在这种情况下，个体的责任与集体的责任无法区分，实际上，个人也倾向于在集体责任中逃避自己的责任。这是官僚体制下服从的背景条件，盲目的服从根植于官僚体制的实践者。阿道夫·艾希曼在接受审判时为自己的辩护中，职业良心不再基于“个体人”的人性，而是基于工具的理性。
由此提出另一个问题，即如何培养行政人员的道德自主能力。怎样才能防止行政人员的盲目服从，使他们能够独立自主地行事，最终对自己的行为负起责任？可做的事情很多，改革传统官僚制成为关键，另外，同样重要的是，对行政人员进行个体道德素质教育和训练，尤其是培育作为自主个人的职业良心，提高行政人员的道德识别能力，以超越角色冲突下的伦理困境。正如库珀所说，“正是这种通过终生的道德化过程而培养起来的道德品性，使个人有可能抵制和反对不道德的组织和上级的淫威”。具备自我道德判断能力的行政人员，在官僚组织的权威系统内，可以相对自如地保持个人的独立判断，不盲从那些违背公共利益的上级决策与指令，勇于与不道德的组织环境抗争，捍卫公共利益，甚至不畏报复，捍卫公众利益。
这要求个体行政人员保持清廉的品德，对不道德的组织环境与违背公众的长官意志具有敏锐的警觉与判断力，从道德上说，这取决于行政人员坚持什么样的道德准则，具有怎样的职业良心。无论是历史上还是现实中，所有以国家、政府或组织的名义出现的邪恶行径，行为当事人都有冠冕堂皇的借口，都是在合法的形式下进行的，并且都是在国家或政府权力的保障下履行的。这种合法化的形式，使得每一个执行者的心理获得一种安全感，不管行为的结果如何损害社会公众的利益，也不论为社会带来多大的恶果，他们都可以找到“正当”的理由为自己辩护。这就是，他们是在执行上级权威的指令。当行为者说，他们是在执行长官意志时，似乎任何怀疑都不复存在。
服从成为一种信念，“拥有执行命令的能力以及履行上级决策的责任，就是行政人员的荣誉，这种荣誉甚至也包括与个人同情相抗衡的能力。他们对命令是如此的尽责，以至于仿佛这种命令源于自己的信念”。
可是，面对行政组织内部日益严重的腐败现象，行政长官违背公共意志的行为屡屡发生，随着科学技术的发展，各种高科技手段引入政府管理过程，这在提高政府管理效率的同时，也为身居要职的行政长官利用职权，以权谋私提供了方便，导致行政腐败的范围比以往更扩大，腐败的方法更复杂，这使下级对上级的服从变得不再像以往那样肯定。个体行政人员面对上级的错误决策，或明显违背公共利益的决定，是否应该服从？当不道德的上级决策或行为出现时，下级是站在上级立场上加以维护还是站在相反立场上加以反对？
一边是作为行政个体的职责，一边是作为下级的职责，行政人员的选择首先取决于他们坚持什么样的责任标准。上级的权威？抑或某种高于上级权威的普遍法则，如宪法？具有道德自主能力的公共行政人员是负有责任的，他们有责任避免直接或间接地参与不道德的行为，有责任阻止组织中其他人的不道德行为，甚至可以将无法阻止的事情公之于众，以便对上级意图或长官意志的忠诚度作出限定。要做到这一要求，必须超越传统的组织原则，尤其是服从与忠诚的界限。这要求行政人员选择更高、更具权威性的准则，即最高的法律——宪法。
尊重宪法意味着尊重公众的意志，而不是长官的意志。公共权力来自普遍的公民权利，是公众意志的体现。负责任的公共行政人员的重要职责就是维护真正意义上的公共利益。在价值多元化的行政环境中，现代民主社会对个人权利与义务已经达成普遍的共识，当个体行政人员试图履行某一职责时，应该考虑“基于人权，基于法律规则的基本原则”。然而，公共行政部门在行使公众赋予的权力时，体现在宪法中的“政体价值”往往会因某些长官的个人意志而受到冲击。宪法价值的贬损，实质是对公共利益的损害。当行政长官的意志与行为严重违背宪法所保证的权利时，人们就有理由怀疑他们的权威。宪法是衡量行政官员是否违背公共利益的根本标准，在权力结构系统内部无法找到既定的标准否定上级长官的权威时，必须借助宪法的力量，确保行政管理两个方面的公共性：一是普通公民可以审查公共行政管理，即行政过程的透明性；二是行政人员可以公开表达自己的观点。
对行政人员来说，公开表达自己的观点不是随心所欲的对抗上级，而是站在公正的立场上，代表公众的利益与要求，与组织内部的邪恶行为作斗争。他们不再是驯服的执行者，而是足以影响上级决策、有责任阻止上级的不道德行为的自主个体。在与上级权威的抗衡中，始终坚持以公众利益为标准，衡量自己的行为是否是负责任的。公开表达自己的观点是为了揭露组织内部的不正当行为，在公众审查难以涉及的环节，尤其对上级长官利用职权谋私利的不正当行为，行政人员敢于公开说出真相，表达自己的态度与立场，可以及时阻止或补偿对公众利益的侵犯。任何具有道德自主能力的行政人员，维护宪法就是为了维护公共利益，实现公众意志。
除上述个体道德能力培养途径之外，另一个重要途径是从组织制度上改革传统代理转换的形式，从根本上保证行政个体道德自主能力的提高。
我们知道，当人类进入后工业社会或信息社会后，随着人本管理思想（人文关怀理念）与服务公众（服务顾客）的理念渗入公共组织，公共组织的环境开始发生变化。它促使政府公共组织的目标由单一的效率转变为公平、正义和自由目标。科层制的组织伦理出现了问题，僵化的服从使得公共组织失去了灵活性和适应性，以至于公共组织无法实现它的多元目标。于是，公共组织在变迁过程中依据效率、公平、正义、自由的目标对组织结构进行了重新设计，以促使行政人员有机会超出科层制的束缚，自由自主地进行道德选择，进而关注社会责任和伦理自主性的提高。
公共组织变迁的一个重要标志是，新的组织结构趋向于扁平化、柔性化、网络化、虚拟化与非正式化。在此基础上，政府公共组织试图建立一个对其成员进行控制的新的管理体系。为了实现公共组织的新目标，一方面，新的管理体系要求公共组织放松对其成员的管制，不再用非常严格的等级控制迫使个人符合组织理性，同时给予其成员相对较多的自由，通过激发他们的自主性、创造性来实现组织的新目标；另一方面，新的管理体系要求个体服从组织，同时提高自主性、忠诚于社会公众。为了实现这种新的管理和控制，公共组织对上述组织结构进一步具体化和特殊化。新的控制结构放松了对个体服从的控制，激励个体自主性的发挥，提倡个体主动履行对公众的责任。既要求个体履行服从的责任，又要求履行对社会公众的责任。具体现在以下方面：
第一，降低工作的专门化程度，提供更多的选择机会。公共组织变迁的过程中，代理转换行为的基本组织框架发生变化，打破了科层制的水平式劳动分工和垂直式劳动分工模式。在水平层次上，将工作细化到个人，舍弃了个人只完成他的专业工作，并只对此负责的制度，取而代之的是，不同部门或不同专业的个人共同完成一项任务，所有成员自始至终共同参与某项任务的完成，并对此负有责任。因此，组织框架由严整变为灵活松散，不同等级层次的高度权力分工被简单化，减少权力层次，使得基层的个体有了更多的决策权。由此，工作的专业化程度大大降低，这就使得个体服从上级的结构框架变得松散而又简单，提供更多的选择余地。
第二，减弱职能部门化，增加公共官员的伦理责任感。科层制下的代理转换是在职能部门化的背景下发生的。职能部门化为公共组织的管理划定了框架，制造了不同部门之间独立的权力关系。在公共组织的变迁过程中，这种框架不利于组织目标的实现，于是，以灵活的组织方式取代了职能的部门化。公共组织的成员可以通过互联网进行跨部门、跨组织的沟通与合作（公共组织的网络化），组织成员也可以为了共同的目标在一起进行跨部门、跨组织的合作与协调（公共组织的虚假化）；公共组织部门之间也可以直接进行资源优势互补与整合，按照任务组建临时组织或团队（公共组织的非正式化）等等。而且，对职能部门化最大的创新还在于公共组织跳出自己的组织框架与市民社会、市场组织进行合作。这使代理转换的部门化背景发生变化。一方面，这可以瓦解不同部门内部的服从关系，代之以按任务建立团队的服从关系，这是一种暂时性的关系。另一方面，公众参与管理强化了公共行政人员对公众的伦理责任感。
