1948年2月，日本出台《国立国会图书馆法》。6月，日本成立国立国会图书馆。《国立国会图书馆法》第25条规定：在出版一般出版物的时候，其出版者要“围绕有助于文化财富的积累和被利用，从出版发行之日起30天内，必须向国立国会图书馆缴纳一册版本最好、内容最完整的样书”。应当承认，60年来，日本的出版社按照这条法律，始终不渝地向国立国会图书馆缴纳样书，对社会经济的发展、国民素质的提高和文化的积累，作出了不可磨灭的贡献。然而，进入21世纪以来，出版界已不满足于缴纳样书赢得的社会尊重，而且还要与图书馆界共谋经济利益上的双赢。
样书缴纳从立法开始
日本的样书缴纳制度起源于明治时期的“出版条例”。1893年前后，日本出台“出版法”，取代“出版条例”。之后，与“出版法”相配合，又出台了“出版物检查制度”。“二战”以后，“出版法”和“出版物检查制度”同时废除。1948年，新的样书缴纳制度产生，为后来出版社向图书馆正常缴纳样书铺平了道路。
现在，国立国会图书馆接纳一般出版物的渠道主要有4个：1.日本出版交易协会，比如东贩、日贩等图书批发公司；2.地方出版流通中心；3.各出版社直接缴纳；4.个人寄赠。其中，经过日本出版交易协会缴纳的样书，占全部缴纳出版物的80%左右。
主要经过日本出版交易协会渠道的样书缴纳制度，正式启动是在1951年4月1日。在此之前，经历了很多曲折。
1948年6月，国立国会图书馆正式开馆。图书馆的接纳整理部开始推进新的样书缴纳制度，但出版界的反映普遍比较冷淡。
当时是日本战败的第三年，经济萧条，百废待兴。人们生活困难，根本没有余钱买书。读者购买力极低，出版社的销售额上不去，本身也处在朝不保夕的境地。
对于新的样书缴纳制度，一些出版社表示理解，多数出版社不予理睬，少数出版社采取敌视的态度。加上战前和战时的“出版物检查制度”在出版人心中的阴影还没有抹去，加上对新的样书缴纳制度的宣传工作没有到位，真正配合图书馆自觉缴纳样书的出版社很少。
这种情况持续了一年。1949年6月，日本官方对《国立国会图书馆法》进行了修订。修订后的法律规定：在明确把一般民间出版物作为样书缴纳的时候，“围绕有助于文化财富的积累和被利用”，国立国会图书馆可以向缴纳者支付补偿金。从这以后，大多数出版社才慢慢有了缴纳样书的积极性。
日本出版新闻社的旬刊《出版新闻》，是出版界最有影响力的行业杂志。一直以来，《出版新闻》根据图书交易公司提供的资料，每期都刊登“新书目录”。相比较而言，如果刊登国立国会图书馆的“缴纳样书目录”，可能会更全面、更完整、更准确。于是，出版新闻社就与国立国会图书馆协商。国立国会图书馆本来就希望每次的“缴纳样书目录”尽快公之于众，既促使更多的出版社缴纳样书，又向读者宣传了入馆的样书，所以同意了出版新闻社的提议。“缴纳样书目录”的刊登程序是：图书馆按出版社分类做出《缴纳样书速报》，交给《出版新闻》；《出版新闻》在“新书旬报”栏中刊登，一个月刊登3次。这种操作过程从1950年7月上旬号的《出版新闻》开始实施。
两册样书与50%补偿金
由于成百上千家出版社分别直接与国立国会图书馆打交道，双方都感到很麻烦。这样，汇总市面上的出版物然后统一缴纳的话题提到议事日程。
1950年7月，国立国会图书馆与补偿金委员会的负责人布川角左卫门协商，探讨汇总统一缴纳的可能性。在岩波书店出版社供职的布川角左卫门，对出版界的情况很熟悉，他受国立国会图书馆之托，广泛听取出版社和图书交易公司的意见。8月，作为图书交易公司之间的亲睦团体出版交易恳和会成立。国立国会图书馆委托出版交易恳和会汇总缴纳的样书，各出版社向出版交易恳和会履行缴纳样书的义务。这就是说，出版社在向图书交易公司送出版物样本的时候，必须有一册是缴纳的样书。由于出版交易恳和会的事务所设在出版新闻社，汇总缴纳样书的事务实际上由出版新闻社负责。
翻开出版交易恳和会的“大事记”，其中有这样的记述：“昭和26年（1951年）2月12日，开始与国立国会图书馆协商，3月5日干事会决定接受代理样书缴纳的工作。3月底，干事会再次和国立国会图书馆协商。协商结果是：每周汇总归纳一次缴纳的出版物，送到恳和会事务所，由恳和会事务所上缴国立国会图书馆，与汇总归纳相关的事务也一并完成。4月1日，第一次汇总从来自东贩的缴纳样书开始。”
国立国会图书馆以馆长金森德次郎的名义，向各出版社寄去“缴纳样书说明”。
出版交易恳和会向各出版社寄去“缴纳样书指南”。
“缴纳样书说明”进一步明确指出：为了方便起见，今后缴纳样书一律走出版交易恳和会的渠道，由出版交易恳和会向样书缴纳者支付相当于样书定价50%的补偿金。
“缴纳样书指南”说明，出版社通过东贩、日贩缴纳样书。东贩在每年的4月至9月负责接收上缴样书，日贩则在每年10月至次年3月负责接收上缴样书。每种书须缴纳2册，1册为法定缴纳样书，1册为准法定缴纳样书。出版交易恳和会向样书缴纳者以现金形式支付补偿金，每月有两个结算支付日，一个是每月的15日，一个是每月的最后一天。
与之相呼应，国立国会图书馆编辑的《缴纳样书速报》和《出版新闻》编辑的《新书旬报》成为一个版本，这样更加方便出版社及读者查阅。
图书馆界与出版界谋求双赢
1945年至2008年，日本出版行业在经历了近半个世纪的辉煌以后，却不知不觉地陷入长期不景气的泥潭。出版界一边想方设法摆脱困境，一边努力寻找原因。
这样难免要牵连到相关行业，甚至包括相安无事几十年的图书馆界。
一些出版人士坚持认为，从1997年特别是2000年以来，以国立国会图书馆为代表，都、道、府、县、市、町、村的图书馆为了吸引读者，提高借阅率，从市场上大量购进畅销书，往往一种畅销书要购进几百册、几千册。各地读者涌进图书馆，借阅畅销书。买书的读者少了，图书卖不动了，书店只好把书退给图书交易公司，图书交易公司再把书退给出版社，形成“退货图书之山”，造成出版销售额连年下降。为此，许多出版社以拒绝缴纳样书相威胁。不少出版社乘机转嫁拖欠稿费的责任，使作者们也指责图书馆行业。少数出版社甚至偏激地认为“图书馆界是出版界的敌人”。
依照法律法规，图书馆根据各自的财政预算，在市场上采购图书，是合理合法的；读者或到书店买书或去图书馆借书，是公民自由权利的体现。然而，面对长期“衣食不足”而“斯文不要”的出版界，图书馆界多半还是息事宁人。一方面自发限制畅销书的采购量，一方面与出版界共同探索“双赢”的模式。
——纸介质图书的复印。读者向图书馆借阅图书，这种服务是无偿的。但是，读者复印图书馆的图书，这种服务却是有偿的。这种复印图书的有偿服务，在国立国会图书馆以及都、道、府、县、市、町、村的图书馆普遍存在。出版界认为，无论是复印一本书还是一本书的一章一节一段，其复印收益也应当有出版社和作者的份。
图书馆、出版社和作者的分配可以是6∶4∶1，也可以是5∶3∶2。图书馆界认为此事可以协商。
——网上图书的下载。在日本，除了町、村的图书馆条件差一些以外，国会图书馆和都、道、府、县、市的图书馆一般都有自己的网络，馆藏图书大都上网。读者通过网络阅读图书不用付费，但下载图书却是付费的。由于从网上下载图书方便，其下载量比纸介质图书的复印量大得多。出版界认为，网上图书的下载，从一开始就应当把出版社和作者的利益考虑进去。图书馆、出版社和作者的分配可以是4∶4∶2，也可以是各得三分之一。图书馆界认为此事也可以协商。
——电子图书的下载（销售）。大约从20世纪80年代开始，出版社向国会图书馆缴纳样书，不仅限于纸介质图书，而且逐渐有了录音带、录像带、CD和电子图书等。其他图书馆虽然拿不到样书，但凭借自己的财力，可以在市场上或向东贩、日贩购买。在“网络图书馆”登陆日本以后，电子图书成为图书馆界与出版界谋求双赢的焦点。
网络图书馆属于世界最大的图书馆网站OCLC（Online Computer Library Center，Inc.）的旗下。OCLC创立于1967年，既研究图书馆服务，又提供图书馆服务，属于非营利的机构。网络图书馆创立于1998年，在2002年成为OCLC的一个部门。目前，在欧美的主要出版社中，有450家加入了OCLC。OCLC可以提供14万种电子图书，还可以提供电子杂志、电子报纸和音频图书，成为向世界50个国家的15000家图书馆提供数字内容的内容提供商。
日本图书馆界认为，既可以加入网络图书馆，也可以建立日本自己的网络图书馆，主要是学习其运作模式。比如其下载方式，登录网站的读者通过自动检索达到使用目的。可以全文检索，但每种书的每一页（内容）必须得到许可，才能（购买）下载。这种模式使图书馆不需要年度维持费用，与购买管理纸介质图书实质上基本相同。而且，把图书馆从传统的保管图书、修复破损图书、补齐散失图书、准备书架书柜等繁杂的事务中解放出来，能够全天候为读者服务。另一方面，从著作权管理的角度来看，内容以页为单位进行管理，也可以有效防止不正当的下载或复制。图书馆、出版社和作者的分配可以是各得三分之一。对此，出版社、作者都比较赞成。
有关专家认为，网络和电子图书极有可能把图书馆、出版社和作者结成利益共同体，这对繁荣创作、繁荣出版、繁荣藏书大有好处，意义深远。
（古隆中编译）
