二、民国时期国民党党营媒介制度的演化
民国前期的新闻体制随着民国政治的变动时松时紧。由于政治上的不稳定，媒介管理也缺乏稳定性。直到国民党“统一”中国，新闻管理体制才逐步过渡到“党国媒介体制”。考察这一体制的生成与演化对于我们了解民国时期中国媒介制度的变迁大有裨益。
（一）国民党党营媒介体制及其制度根源
国民党形成其媒介制度，是以1928年6月国民党中央常会第144次会议通过并颁布的《设置党报条例》、《指导党报条例》、《补助党报条例》等三个条例为标志的。这三个条例的设置，其目的一是为了加强国民党中央（蒋介石集团）对新闻事业的领导权，二是为了统一各派系在反共反人民这一点上的立场和口径。条例在党报的设置和领导体制、党报的宣传内容、党报的组织纪律和津贴标准等方面都作了详细的规定。
关于党报的设置和领导体制。条例规定党报的范围，包括党报、半党报、准党报三种，“由中央及国内外各级党部所主持者”党报，“由本党党员所主办而受党部津贴者”为半党报，“完全由本党党员所主持者”为准党报。条例要求国民党各级宣传部设置日报。至于党的组织同党报的关系，条例规定：“中央宣传部特设指导党报委员会，专司党报之设计、管理、审核考查及其他一切指导事宜。”对中央和地方党报实行分级管理，“直属于中央之党报由中央宣传部直接指导之，其属于各级党部之党报，得由各级党部秉承中央意旨领导之，但须按月向中央报告”。加强对各级党报控制的最重要一环，是人事任免与升迁。条例规定，“凡中央及各级宣传部直辖之日报杂志，其主管人员及总编辑由中央或所属之党部委派之。”
在党报的新闻报道和宣传内容上，条例规定，无论言论、新闻、副刊、广告，都必须以“本党主义及政策为最高原则”。言论要解释党的政策纲领，新闻要“利用事实阐扬本党主义及政策”，副刊要“尽量利用理论的、事实的、艺术的方法宣传本党主义及政策……辟除纠正一切反动的、谬误的主义及其政策”；在宣传纪律上，条例规定，“各党报须绝对站在本党的立场上，不得有违背本党主义、政策、章程、宣言及决议之处；各党报须完全服从所属各级党部之命令，不得为一人或一派所利用；各党报对于各级党部及政府送往发表之文件，须尽先发表，不得迟延或拒绝；各党报对于本应守之秘密之事件绝对不得发表”。如有违反这些纪律，将分别予以警告、撤换负责人员直至改组编辑部。在党报津贴上，条例规定，党员所办报纸接受津贴的条件是“言论及记载随时受党之指导”，“完全遵守党定言论方针及宣传策略”。三个条例的颁布表明，国民党蒋介石企图以党内文件、党的纪律的形式，来加强对党的报刊的控制。
国民党的党营媒介体制既继承了中国集权主义媒介制度的传统，也增加了一些新的元素。即“以党治媒”，这在历史上是没有过的。而这种制度设置的根源，与苏联媒介体制的影响是分不开的。
苏联媒介制度对国民党党营媒介体制的影响可以追溯到20世纪20年代第一次国共合作时期。1922年6月孙中山在陈炯明叛乱后，他开始“联俄联共”改造国民党，共产国际代表鲍罗廷是顾问。鲍罗廷以联共（布）党章的结构为模式，为国民党起草了新的党章，建立起国民党的组织结构，国民党因此被改造成一个有坚强的领导结构、革命的意识形态和最终在中国夺取政权的计划的大组织。为了进行革命，首先需要建立武装力量，鲍罗廷和孙中山于是不久建立了一个训练下级军官的军事学校，即黄埔军校。为了保证党对军队的绝对领导，灌输忠于国民党的思想和其日益强烈的民族主义思想意识成为必要，报纸于是成为“笔杆子”。1926年3月中旬，国民党政治训练部成立了一个委员会专门负责对士兵的进行宣传，发行了一份名为《政治工作》的日报，发行18000份，大部分发给军队中的军官和政治工作者。为了协调军、师政治部各部门的出版活动，由这些单位代表组成的一个委员会计划出版16种小册子，如《教士兵什么，怎样教？》《什么是“不平等条约”？》和《国民党史》等。其他的小册子、传单、书籍、杂志、情报、漫画招贴也由不同的机关大量发行。在经费方面，早期国民党的党报党刊还受到苏联的资助。苏联通过鲍罗廷在1924年每月约资助国民党35000中国元，除了国民党军官的薪水，还有党报和党刊的费用。
因此，在通过苏联改造国民党的四年中，国民党的各种制度设计包括媒介制度留下了苏联的烙印。张季鸾在抨击国民党的新闻管制时，就曾指出国民党媒介制度与苏联媒介体制的渊源。他在《国府当局开放言论之表示》中斥责国民党的媒介管制：“查党国对于言论界之过去，多少有承袭苏联或法西斯式理论之趋势，将完全置全国言论界于党部指导管理之下，而绝对统一之。其所谓统一，非仅言论而已，经事亦然，故其理想的境界，为全国报纸言论一律，纪事一律，当局谓之黑则俱黑之，谓之白则俱白之，其所是否者是否之，是此种制度之下之报纸，其职责乃完全为当局作政策之宣传，不复含自由宣达民隐之意也。”显然，国民党的媒介制度不仅像苏联，而且确实有着苏联媒介制度的基因。
国民党致力于建立一个威权主义政府（一党专政的政府），出于这一政治目的，也致力于推行威权主义的媒介体制。媒介体制与政治体制具有高度的耦合性，政治体制上的集权主义客观上要求实行“党管舆论”的威权主义的媒介制度与之配合。这就是国民党一手抓政权建设，一手抓舆论宣传的原因。
尽管国民党希望建立一个“统一的宣传体系”，但由于军阀割据、日军入侵，红色根据地的建立等原因，国民党政权在政治上实际上是个“虚弱的集权政权”，即便建立了相对强大的宣传体系，但还是无法控制这个宣传体系之外的媒介，因而党营媒介与其他非党营媒介之间存在着“制度竞争”：这种媒介体制下的媒介效率面临着外国媒介和民营媒介的挑战，其公信力明显不如民营和外国媒介。在这种情况下，改革是唯一的出路。
1931年国民党四大前夕，国民党通过了“改革宣传方略案”和“改进中央党部组织案”，对国民党的新闻事业提出了若干指导性意见。改进的措施主要有两项：一是规定国民党的中央新闻事业相对独立，“图书馆、印刷所、通讯社、广播电台，由宣传部划出，成为独立机构，直属常务委员会。”原先中央的新闻事业归中宣部管，蒋介石控制媒体要经过中宣部，而历任国民党中宣部长往往不是蒋的嫡系，故通过将中央新闻事业划出中宣部而归中常会，有利于蒋的控制。二是规定中央新闻事业实行企业化经营。这样做，一来可以减少媒体身上的党的工具色彩，有利于增进党营媒体的公信力；二来可以减少国民党党内的财政负担。国民党中央新闻事业历来靠津贴支持，各地党报仿而效之，中央和省市辖党报有47家，通讯社17家。据不完全统计，每年仅党报一项开支即达180万元。国民党通过这项政策，也旨在培养党营媒体的自立能力，减轻财政负担，加强党营媒体与民营媒体的竞争力。
这样的调整与改制当然也是新闻竞争的结果，因为党报的新闻内容贫乏，比不上海的民营报纸和外商报纸。除非国民党能将所有的报纸都控制起来，并消灭党报以外的所有报纸，否则就无法阻止人们在报纸的选择上“用脚投票”，党营媒体缺乏竞争力的这种被动局面显然影响了它的宣传效果。为了增加党营媒体的公信力以加强传播效果，只有将党营媒介进行改制。经过“企业化经营”的制度改革后，国民党的媒介效率大为提高。尽管其党营制度仍无法释放媒介的最大效率，党营媒介的公信力、竞争力、影响力还是不如某些民营媒介，但这种体制比起苏维埃的新闻体制，显然更具效率，也更具竞争力。但由于在所有权、人事及宣传内容上仍然实行“党管”，这种媒介改革的局限性显而易见。
（二）国民党的媒介管理制度及其实施
国民党成为执政党后，加强了对媒介的控制，建立了党营媒介体制，不但要控制党报，而且要控制其他非党报党刊。对新闻界的控制是由它的政治控制与军事控制力量决定的。1928年，国民党宣布中国进入“训政阶段”，开始在全国实行国民党的“党治”，即实行以党治国、一党专政的方针。在宣传领域，国民党提出了“以党治报”的方针，规定非国民党的新闻事业必须接受国民党的思想指导与行政管理。
1931年“九。一八”事变后，国民党加强了对新闻业的控制，一方面在舆论上鼓吹法西斯主义的“国家至上”、“民族至上”的原则，另一方面在宣传上进行所谓的“民族主义的新闻建设”和“科学的新闻管制”，即按照法西斯主义的原则改造新闻事业，形成了一套融中外新闻专制主义于一体的媒介意识形态和媒介政策。1928年6月，国民党中央在制定一系列有关党报建设的条例的同时，还制定了《指导普通刊物条例》和《审查刊物条例》，规定：“各刊物立论取材，须绝对以不违反本党主义政策为最高原则”；“必须服从中央及所在地最高级党部宣传部的审查”。这些条例的颁布，是国民党明文制定控制普通刊物的新闻政策之始，也是国民党对新闻界实行审查追惩制的开始。1929年，国民党又颁布了《宣传品审查条例》和《出版条例原则》，开始实行“新闻审查制度”和“出版品登记制度”。1930年12月16日，国民党又以国民政府的名义颁布了《出版法》，将国民党采取的种种新闻管制措施用立法手段固定下来，加以合法化。《出版法》共六章四十四条，规定新闻纸或杂志的发行必须向政府内务部申请登记，在出版内容上规定“出版品不得记载：一、意图破坏中国国民党或三民主义者；二、意图颠覆国民政府，或损害中华民国利益者；三、意图破坏公共秩序者；四、妨害善良风俗者。”这给了行政当局相当大的“自由裁量权”。此后，根据《出版法》的有关规定的精神，国民党中央和政府又进一步颁布了《日报登记办法》、《出版法施行细则》和《宣传品审查标准》等文件，使国民党对新闻界实行的审查追惩制度越来越严密。1933年后，国民党的新闻统制政策发生了较大的变化，不再以原来实施的审查追惩制度为主要统制手段，开始在新闻界推行旨在事前预防的新闻检查制度，直接干涉新闻事业本身的业务工作。1933年1月19日，国民党第四届中央执行委员会第五十四次常务会议分别通过了《新闻检查标准》和《重要都市新闻检查办法》，根据上述文件，国民党先后在南京、上海、北平、天津、汉口等大城市设立归属国民党中央宣传委员会指导的新闻检查所，由各地党、政、军三方机关派员组成。1934年6月，国民党又公布了《图书杂志检查办法》，将新闻检查制度从报纸扩大到一切出版品，并规定被删改的地方不得留空白，以掩饰钳制新闻自由之罪恶。
与此同时，国民党还把这套统制措施、检查制度引入于广播事业之中。1928年12月，国民党建设委员会公布《广播无线电台条例》，规定设立广播电台的“特许经营”制度；1929年8月5日，国民党政府交通部颁布了《电信条例》，规定凡装设电信事业，须由交通部或其委托机关核准。国民党还从组织建设上加强对广播媒介的管理，1930年7月和1932年11月，又先后公布了《装设广播无线电收音机登记暂行办法》和《民营广播无线电台暂行取缔规则》，加强了对广播媒介的控制。
1936年2月，国民党中央执行委员会广播事业指导委员会宣告成立，该会由中央广播事业管理处、宣传部、交通部、教育部等国民政府部门组成，由陈果夫任主任委员，成为国民党管理全国广播事业的决策机构，指导和监督全国所有官办民营广播电台。1936年10月，交通部公布了《指导全国广播电台播送节目办法》，1937年4月，交通部又公布了《民营广播电台违背<；指导播送节目办法>；之处分简则》和《播音节目内容审查标准》，上述三个法令的公布和实施，标志着国民党开始以法律形式着重从广播节目的内容上控制广播电台。
在新闻管制方面，国民党除了制定法律、条例外，还采取了其他手段进行新闻管制：一是通过邮电检查，禁止邮递等方法从传播渠道上进行管制。据国民党中央宣传部和中央宣传委员会编审科印发的秘密文件记载，自1929年至1934年，国民党禁止发行的书报刊物有887种。二是组织记者团体，从人事方面控制新闻事业。国民党吸取了意大利法西斯统制新闻从业人员的经验，着手组织了各种名目的新闻记者团体，使之成为唯国民党是从的新闻统制机关。三是创立民营报纸顾问制度，以增强其“党化新闻界”的力量。所谓顾问制度，就是委派或加委国民党顾问若干人入民营报社进行指导，旨在将国民党新闻统制的细胞渗透到各家报社内部，就地解决各种不利于国民党的宣传问题；四是利用特务对进步新闻事业进行破坏，对进步报人进行迫害。
