通过上述的分析，徐向前提出了著名的创建“人山”的理论：河北是人口较稠密的区域，假如我们能在河北平原地上，把广大的人民群众推动到抗日战线上来，把广大的人民群众造就成游击队的“人山”，我想不管什么样的山，也没有这样的“山”好，更没有这样的“山”管用。
在如何创建这样一座伟大的“人山”上，徐向前认为：人民的力量是最伟大的力量，也只有这伟大无比的活动的人的力量，才是日寇无法战胜的力量。我们要在平原地开展游击战争，就必须把广大人民群众造成“人山”。但是如何能把散处的人民造成团结的“人山”呢？那就必须在人民群众之中进行广泛的深入的教育说服和宣传组织等艰苦工作，提高广大人民群众的民族意识与政治觉悟，将广大人民群众本身的利益，与我党抗日的利益联系起来，使每个人民认识到要想自己不受日本帝国主义侵略者的蹂躏，那就只有为中华民族自己的战争而牺牲一切，为民族的生存而奋斗到底，这是每个人民的天职，是每个人民应担负起的责任。凡是苟安贪生，把个人利益看得比国家民族利益高的观念，是极端有害的，殊不知，“皮之不存，毛将安附？”整个民族亡了，个人还有什么？
徐向前在分析创建“人山”的可能性与必要性时认为：日寇因感到兵力的不敷分配，交通的难于维持，于是在所到达之处，便收买汉奸，成立伪组织、维持会与清乡军、光复团等反动组织，企图利用汉奸的政权以实现其以华制华的阴谋诡计，以补充其兵力不足之弱点；同时所到之处都要大杀大烧，搞反动的“三光”政策，企图以此镇压日益兴起的人民抗日运动，并用阴谋诡计，挑拨离间，分裂抗日军队与人民的团结，但这些并没有收到其所希望的效果。与此相反，日本侵略者在中国的民族觉悟中与抗战救国的团结之下，却受到了沉重的打击。尤其是，日寇的奸掠烧杀，更加激起了中国人民仇恨的心理。由此可见，无论从主观上，还是客观上说来，造成“人山”的条件是具备的。但是同时也必须指出，空喊是不成的，我们必须有进行这种工作的决心，更需要有进行这种工作的办法。一切的游击队必须具有良好的纪律，具有抗日的高度积极性，在一切行动中，真正表现出自己是为民族利益而斗争的，是真正站在保护人民利益的立场上的，甚至为人民的利益斗争是可以牺牲一切的。只有这样，才能造成“人山”，这也是政治上最主要的工作。
为了实现上述的战略思想，徐向前还提出了一整套具体的战术要求和详细的组织计划。其重点是：甲、利用村庄，只能作为袭击的掩护，不能作为固守的据点。乙、组织骑兵支队，但不应过大，过大即有笨重之累。丙、一般游击队的组织也不应过大，但在许多游击队中必须要有基干游击队，其周围组成若干小游击队，配合基干部队作战。丁、游击队的主力应位于可以四面周转的地区，其根据地或休整场所应多取几个。戊、组成小的脚踏车游击小组，向远距离的行程上活动。
从战略全局出发认识一种行动的意义，从具体条件中寻找解决问题的方法，这是徐向前指导工作的一条原则。有了徐向前这一高屋建瓴、符合实际、系统完整的“人山”理论的指导，河北各地的游击战开展得轰轰烈烈。
创造“人山”，把冀南建成巩固的抗日根据地，徐向前认为，一个关键的问题是必须尽快扩大自己的武装。当时，冀南是国民党军队败退、政权垮台，各县政权被日本人组织的维持会所取代，局面一片混乱。各色武装蜂起，他们巧立番号，独树旗帜，自称司令。有的纯粹是土匪，有的标榜为民军，有的名日义勇军，还有的带着迷信色彩的会门武装，对于这种混乱状况，徐向前分析了收编、改编这些武装的可能性、必要性，提出了进行这项工作的具体方针：凡属不愿投降，不甘为日寇驱使，而愿意同八路军共同抗日及自愿参加共同抗战者，应一律欢迎并予以下列保证：（一）与八路军新四军的主力部队同等待遇，一视同仁。（二）不缴枪。（三）不改编，保持其原有干部与编制，如因适应战争环境和提高战斗力，而在组织上必须适当的调整时，亦应先取得他们同意，而不应出以勉强。（四）帮助其进步。
在徐向前的直接领导下，冀南的改造与收编各色武装工作，按照徐向前提出的工作方针和具体要求，开展得卓有成效。其中，收编段海洲的“青年抗日义勇军团”和赵辉楼的“民众抗日自卫军”就是两个成功的例子。
对“青年抗日义勇军团”的收编，早在“东进纵队”开赴冀南时，陈再道、宋任穷就已经作了大量的争取工作。徐向前来到南宫后，段海洲又主动派人联络，尔后又亲自登门反复表示率6000多人的部队接受八路军的收编。徐向前在教育工作中，除了鼓励他的正义行动，向他宣传共产党的抗日主张，讲清八路军的严格纪律以及执行这些纪律对八路军争取人民群众的支持和开展游击战争的重要意义之外，而且还明确地告诉他：收编时队伍不拆散，保持原有的干部和编制。为了统一序列，名称叫“八路军青年抗日游击纵队”。段海洲表示完全接受改编，很快将部队带到南营以西的苏村进行整顿。但是这支部队毕竟是政治不纯，也没有经受过严格训练与考验，尤其是那些旧军官和土匪出身的人，不愿意接受八路军纪律的约束，他们过不惯艰苦生活，又没有一个明确而坚定的政治目标，日趋动摇，不但自己开了小差，而且把自己的小山头也都拉走了。段海洲本人也溜走了，剩下的只有1000多人。徐向前认为，只有这1000多人才是更坚定靠得住的。我们收编段海洲这样武装的意义，不在于他留下了多少部队，而在于他没有被日本人收买利用，这就等于减少了一些革命战争的敌人，也相当于我们增加了一份力量。徐向前的认识，进一步深化了对改编工作的理解。
赵辉楼的“民众抗日自卫军”和段海洲的部队不同，它是在共产党影响下发展起来的。即使是这样，在改编前，还是做了大量耐心的说服教育工作。徐向前先是在南宫与赵辉楼的政治部主任谈话，了解部队的状况，掌握了大量的实际情况，尔后又与赵辉楼就部队改编的具体问题进行面对面地磋商，最后达成共识，越辉楼表示愿意接受八路军的领导，恳切要求将其所部改编为八路军。徐向前最后与他商定两条：第一，受八路军领导，编为冀豫抗日游击支队，编为3个团，每个团2个营；第二，暂住束、晋、藁、赵地区及石家庄一带。商妥之后，赵辉楼感到没有“八路军”这个牌子不行，于是又向徐向前提出一定要在部队番号中加上“八路军”三个字，徐向前还是同意了。番号定为“八路军冀豫抗日游击支队”。司令员赵辉楼，政治委员赵月舫。这支部队在徐向前的关怀和共产党的领导下，健康地发展起来了，并在后来的战斗中多有建树。
在徐向前的领导下，冀南收编和改造的伪军、土匪和游杂武装的工作颇有起色，到6月底，已有大小数十股武装和20余县的民团、保安队编入了八路军的队伍，“东进纵队”得到了迅速扩大，猛增到18500多人，拥有11500多支枪，下属18个团与支队。冀南根据地也像燎原的烈火一样，急速地向外扩展着，以平汉路为西界，向南到了漳河北岸，向北到了石家庄、藁城、晋县一带，而东北方向已经延至津南的南皮、乐陵、庆云地域，向东至运河以东的恩县、高唐，连接聊城。3年后，徐向前以《在建军中怎样争取和团结旧式地方武装》为题，总结了改编各色武装的经验：第一，首先得承认这些武装一般地都存在着某些落后的弱点，而这些弱点又不是完全不可改变的，但改变这些弱点是一个艰苦的较长期的过程。第二，应从他们现有的政治水平出发，来刻意教育他们和逐步提高他们，因此适当地迁就与让步是必要的。第三，在组织的调整和各种制度的建立上，同样不能要求过高，而应在其政治上逐渐提高之后，在其自觉的自愿的条件下，才能顺利进行。第四，应善于具体分析他们本身内部各种分子不同的水准，而使其先进者推动落后者一同前进。第五，在军政纪律与战斗行动上，我们应以自己的模范行动来教育说服他们，并应善于等待和帮助他们以其自己的经验，来认识我军的特点。第六，为了更有效地克服这些部队在政治上、组织上和行动上的各种弱点和缺点，发展其长处，适当的鼓励是必须的，而且是重要的。徐向前在总结中还强调到，为了贯彻实现中国共产党争取和团结这些武装的方针，以求扩大抗日力量，给敌伪势力和投降派以最大的打击，必须注意上述几个问题。要深入地开展两条战线的斗争，特别是要克服“左”倾关门主义倾向。徐向前的总结，可谓是从实践中得来的真知灼见，言简意深，是落实党中央指示的实践化、具体化的方法，对扩大党武装、团结一切可以团结的力量一致抗日，在平原地区站稳脚跟，开展游击战争，具有极为重要的指导意义。
创造“人山”，扩大与巩固冀南抗日根据地，徐向前全力解决的另一个问题就是建立民主政权。冀南地区，由于国民党军队南退，各处政权垮台，群雄争霸，强人四起。这给冀南人民造成了极大的痛苦。但从另一方面看，又为八路军建造“人山”提供了条件。人民渴望有一个民主政权，要求尽早结束当前这种兵荒马乱的局面。徐向前进入冀南两个星期就在给刘伯承、邓小平、彭德怀的电报中提出：“路东工作将大大开展，干部成大问题，能拿在我们手上的十五县无县长，请刘邓设法抽调一批干部来”。
在扩大与巩固冀南抗日根据地的工作中，建立政权同收编各色武装是紧密联系在一起的。常常是解决一个县的武装，同时也就建立一个县的政权，派出一个人当县长。为了使县长合法化和手续简便，徐向前又摸索了一套可行的办法：进入县城之后，马上就召开群众大会，请那些有名望的人士参加，会上宣布县长名单，问大家同意不同意，举手通过。由于群众对八路军很有好感，所以很容易被通过。
为了适应建立政权的新形势，提高新任县长的能力和素质，在徐向前的提议下，中央冀南区党委还专门举办了“县长培训班”，培训后上岗，效果大为明显。就这样，部队每到一个县城就安排一个县长，像播撒种子一样，在县里工作中马上发挥作用，打开了抗日斗争的局面，为开展游击战争奠定了良好的政权基础。作为党政军民活动中心的南宫城，被人们称为“小北平”。
正是在徐向前创建“人山”理论的指导下，使得冀南抗日根据地的建设蓬勃发展，抗日力量也得到了迅速扩大，这也为我党在平原地区如何开展游击战争，提供了极其宝贵的理论和经验。
