从国际环境来看，全球化的深入发展使得各国、各地区的共同利益越来越多，相互依存度越来越强，气候、资源能源、粮食安全、自然灾害、恐怖主义等，已经远远打破了传统意义上国家界限，成为各国政府共性的决策问题。
（三）决策与环境的关系
1.环境的决定性
决策权力是公共权力让渡的结果，是组织适应外部环境需要的结果，权力运行的最终指向，或者说决策的发力点也是外部环境。组织性质、体制、目标、职能、原则等，从根本上说都是环境决定的。不同时代、不同阶段、不同社会制度的公共组织各不相同。
环境对公共组织的影响和作用一般有两种形态：当环境对于组织的产生和发展起积极作用时，其功能是正向的；反之，就是负向功能。任何一个国家，任何一种社会形态中，环境的正向和负向功能都是并存的。对于公共组织来讲，有甄别地选择环境，谋求自身良性发展，某种程度上比选择决策方案的意义更为重大。
2.决策的反作用
组织掌握和行使公共权力，可以充分利用政治、经济、舆论等各种手段，最大限度地调动社会资源，动员公众参与，对环境产生影响。这种能动作用是任何个人、任何其他组织无法比拟的。
组织对环境的能动作用必须尊重社会发展的客观规律，始终保持与环境的平衡和协调。近现代拉美泛非很多发展中国家超越自身环境条件限制，照搬西方发达国家政府管理经验，造成了民族经济的凋敝。“行政生态学告诉我们，公共行政是行政环境的产物。不同的国家由于有不同的历史、文化和传统，因而形成了不同的行政生态，因此就必然产生不同的公共行政模式。”“发展中国家与西方发达国家的国情有很大的区别，每个国家的公共行政模式必须符合其国情，否则就不可能创造出高效的政府生产力。”
案例选读
农业生态环境对“城乡隔离”制度的影响
环境对公共组织及其决策的影响是巨大的。以最具中国特色的“城乡隔离”制为例，最能够清晰地表明环境对于当时决策的深刻影响。
建国初期，我国社会整体上处于传统农业社会，虽然有前工业化阶段的诸多特征，但产业结构仍然以农业为主。1953～1957年第一个“五年计划”，国家为开展大规模经济建设，大批从农村招收职工。城镇人口净增2786万，城镇人口比重从12.5%上升到15.4%。这一时期由城市迁往农村和由农村迁入城市的人数呈现对流基本平衡的状态，城乡间的迁移比较自由。
到1953年，城镇人口增长失控，加之自然灾害和粮食市场混乱等原因，出现了1953年春全国粮食购销失控的严峻形势。“盲流”问题成为影响城市正常发展的重大问题，甚至波及农业生产。1956年12月，周恩来总理签发了《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，1957年12月党中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理切实做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度形成。相应地，1975年修订《宪法》时取消了公民迁移自由的条文。
我国的自然生态环境决定农业为本的政策特点，并且我国的农业长期受各种自然灾害影响严重。要想发展工业，快速跟上当时国际背景下要求的水平和速度，必须采取城镇人口大幅度流动的政策。而流动的失控又影响了城市的正常发展和农业生产生活。以户籍为核心的城乡隔离，成为当时决策的不得已之选。城乡分离的制度在计划经济时代确实发挥过保障国家总体稳定的积极作用，但随着经济体制改革的不断深化，城市取消了商品粮油供应制度，福利分房制度也被住房公积金和商品房买卖制度所取代，公费医疗、退休养老金等社会福利制度被医疗保险、失业保险、养老保险替代。医疗保险、失业保险、养老保险和住房公积金合称“三险一金”形成了新的城市生活保障体系。旧的以户籍管理为核心的城乡隔离已经很难适应市场经济发展的要求了。
1984年，广东深圳率先试行暂住证制度。2003年，围绕“孙志刚事件”引发的收容遣送制度被废止，暂住证等制度也失去了最有力的支撑和保障。上海、深圳等地又推出了居住证制度，虽然只有一字之差，却意味着对流动人口从“治安管理”到“社会服务”的重大转变：居住证制度增加了社会服务与社会保障两大功能，使流动人口在就业、医保、子女教育等方面享有必要的待遇。持有居住证，一定程度上意味着在工作、生活等方面可享受当地居民同等待遇。全国各地的相关改革中，有一条轨迹越来越清晰，非户籍人口的权益正日益受到重视，公共服务和社会保障的覆盖范围也在日渐扩大。
那么，以城乡隔离为标志的户籍管理制度会不会很快消亡呢？我们认为，社会的合理流动有一个重要前提，就是区域发展基本平衡，资源能源供应相对稳定——农业生态环境下的中国社会能做到这一点吗？相当长一段时期内仍难以做到。
小结
信息、时间和自然地理、社会环境是影响决策边界的外部因素。
早期组织结构理论大多数以内部因素研究为主，注重静态的结构分析。西蒙注意到了“行政人”心理与环境的相互作用关系，但对于环境问题，却并没有深入地研究。马奇把时间、注意力等问题引入组织决策研究范畴，极大地丰富了决策分析的视野，但时间与决策的具体关系如何，马奇也并没有作进一步挖掘。可以说，决策科学是在不断加深对外部环境研究的过程中，在不断吸收其他学科成果的过程中，才不断得以深化的。当然，决策外部环境的研究也确实涉及与信息技术、系统科学，行政学与社会学研究方法区分问题，或者说，很多方法难以直接运用到决策分析领域。因此，本书也只能在某些问题上点到即止，对与决策边界的相关问题进行简单梳理。
信息：信息是决策的关键，然而很多人对信息与决策的关系却存在误解。提到决策信息往往等同于“信息公开”或者“电子政务”。实际上，信息问题是决策永恒的话题。“信息公开”是实现公民参与的一种方式，“电子政务”的出现和发展只是改进了信息传递和处理的方式，到目前为止，还没有真正对组织结构产生动摇。影响决策边界的信息问题主要有信息“熵”、信息成本、信息博弈三个。信息“熵”主要对应于组织的结构；信息成本主要对应于时间和控制力；信息博弈主要对应于组织中的利益集团。
“熵”原本是用于表征物质能量在封闭系统中不断处于耗散状态的一个概念。“熵”有两个基本特点：一是方向性（即正“熵”总是处于不断增大，能量总是逐渐衰减），二是对应性（即“熵”的状态总是与系统的复杂状态相对应，总是与一定的时间状态相对应）。在决策过程中恒定存在“熵”现象，这既与组织封闭的纵向横向结构有关，也同每一个决策对应的时间周期有关。
信息的成本包括搜集成本和认知、处理成本两方面内容。对于决策而言，成本问题不仅体现为经济成本，更直接体现为时间成本。决策始终面临的一个悖论就是：决策的价值理性追求要求忽略信息成本，全面占有和分析使用信息；而决策的事实理性追求则要求提高效率，实现信息成本“最小化”。这两者之间的折衷也就造成了决策的边界。
组织内部不同利益所代表权力最直接的体现就是信息占有和使用的权力。这使得信息在公共组织内部的运行并不是按照中立的方式运行的，而是策略性的，这也就是信息的博弈问题。信息博弈通常涉及三类信息，即事务信息、制度信息和对手信息。由于信息博弈现象的客观存在，使得决策的信息使用并不遵循最大化原则，而只能是相对原则。
提到信息问题，就必然涉及“电子政务”的概念。客观来讲，到目前为止电子政务还没有从根本上改变公共组织的结构和决策方式，只是通过对信息处理方式的影响为组织建构的扁平化创造了条件，丰富了组织内部信息沟通的方式，降低信息的成本。我们有理由相信，电子政务信息技术的革命，必将带动公共组织从结构到方式的变革。
时间问题：时间是贯穿于整个决策过程重要的制约因素之一。脱离了时间因素，决策也就失去了存在的意义和价值。对于决策中的时间问题，本书主要从时间对于决策的正向、负向作用角度和危机决策角度进行研究。
通常而言，在较长的时间允许范围内，决策主体可以充分调动各种手段提高决策的理性程度，而决策时间一旦超过了最佳点，决策的效用也就往往开始逐渐下降。决策主体的认知判断、决策环境的状态、信息的丰沛程度与时间进行组合，使得决策呈现出多种复杂的状态。
危机决策是时间概念发挥到极致的一种决策状态，也是近年来公共管理领域研究的前沿课题。然而对于什么是“危机”的概念却始终没有形成一个明确的表述。本书认为，“突发事件”→“突发性公共事件”→“公共危机”是三个完全不同的概念。并非所有的“突发性公共事件”都需要进行危机决策。只有那些对组织构成了压力，不得不在较短时间内，在决策目标不明确、信息不确定、决策效果不明确等高度不确定因素影响下所进行的决策才是危机决策。条件的约束性、决策的非程序性、决策的结果不可预期性是危机决策的三个基本特征。表面来看，危机决策往往依靠直觉、经验、洞察力等非理性的决策因素，但实质上看，公共危机决策仍旧受到组织潜意识的作用和影响。虽然危机决策的决策权最终集中在某一个人手中，决策的程序也往往超常规，但公共组织长期形成的决策框架、决策思维方式还是在危机决策中发挥着重大的作用。危机决策的目标价值取向也仍旧始终围绕着公共利益。因此，提高危机决策的科学性程度并不是依靠所谓“制定紧急预案”，而是要充分发挥非理性因素在危机决策过程中的作用。只有通过公共组织程序化的培养训练，才能够提高决策主体在危机决策过程中的理性思考。其次要加快信息系统建设，提高危机决策的社会透明度。只有提高信息系统的快速应对能力，加强公共组织“外脑”建设，同时增强危机决策过程的透明度，才能够为危机决策创造有利的理性运行环境。
外部环境问题：环境因素是一个内涵十分丰富的概念。本书所指的外部环境包括自然环境和社会环境，区别于前面提到的组织由组织结构、组织制度、组织文化所构成的内部环境。外部环境中的自然环境又包括地形、土壤、山林、水系、气候，矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源等；社会环境又可以进一步细分为政治因素、经济因素、文化因素、科技因素、教育因素、社会因素和国际因素等，还包括政治体制、经济水平、国民科技、教育及社会心理、文化等因素。
相当长一段时期内，人们对于环境与决策主体的认识始终纠葛于“人控制社会”还是“社会控制人”的理论争论。早期的公共组织理论更加关注组织对环境的选择，以约翰·高斯为代表的“行政生态”理论将生态学的概念引入公共行政领域，开始关注环境对公共组织及其行为的决定性作用。“组织权变”理论更从组织能动地适应环境变化的角度提出了组织与环境的协调发展问题。
世界各国学者都普遍认识到，外部环境与公共组织具有双向作用的关系：外部环境对公共组织及其行为具有决定性的影响，而组织自身对环境也具有能动性选择和改变的功能。现代公共管理理论更加注重组织与环境的协调和可持续发展关系，要求公共组织对环境的选择和改变必须遵循社会发展的客观规律，始终保持组织与环境的和谐和平衡，否则公共组织最终必将被环境选择所淘汰。
