作为国务院总理的周恩来，在倾注自己全部精力和心血于经济建设，大力发展生产力的同时，非常重视研究我国经济体制适应生产力发展的具体形式。他着重于五个方面的思考和研究：一是如何正确处理中央与地方的关系；二是适合国情的社会生产关系的所有制形式；三是分配原则；四是劳动关系；五是工业管理体制改革。围绕这些根本性的问题，他提出了许多“抓住中国的特点”的可行的设想。
一、关于正确处理中央与地方的关系问题
中央与地方的关系，不仅是国家行政体制问题，也是经济管理体制问题，属于上层建筑的范畴。它的结构和职能机构的设置是否合理，涉及到是否适应社会主义经济基础的需要，是否能够促进社会生产力发展。1956年4月，毛泽东作《论十大关系》讲话中，突出地提出了体制问题。周恩来随即自5月8日起召开全国体制会议，历时两个多月，集中研究这个问题。会议期间，周恩来提出了一系列重要思想。
第一，他根据我国实际和苏联东欧的教训，深刻地阐明了解决中央集权过多问题的重要性和紧迫性。
自苏共二十大以后，周恩来敏锐地认识到了中央集权过多的消极影响。因此，1956年6月23日，他在全国体制会议上的讲话中，明确指出：社会生产力发展不能光靠集权。中央集权的政府，权太多了，很容易养成官僚主义。“苏联过去集权多了，地方权少了，这是一个经验教训，是一面镜子。马列主义的原则是，上层建筑一定要同经济基础相适应，适应生产力的发展。也就是说各种制度，要有利于把一切积极力量动员起来，参加社会主义建设。”周恩来把将“大权都集中到一个人之手”，“就是这么几个人办事，别人都闲起来”，看作是社会主义国家的阴暗面。这个见解是相当深刻的。
1956年7月周恩来就我国中央和地方关系的实际情况说明了中央和地方分权的必要性，他指出：我们国家是实行民主集中制的制度，既要在民主基础上集中，也在集中领导下开展民主。过去要完成两种改革，要彻底完成民主改革，又要进行社会改革，同时要恢复经济，又要进行计划建设。因此，许多事情相当集中，也就是集权于中央，但就在当时也提到要因地制宜，适当分权给地方，发展民主。现在社会生产关系起了根本的变化，要照顾全国人民的民主权利，就是要发扬全国人民的积极性，发扬地方的积极性，不能光由上而下地领导，还要由下而上地推动。所以在这时提出更多地发扬民主，更适当地分权给地方是十分必要的。针对在中央工作的一些同志对分权给地方的思想顾虑，周恩来指出了两点：一，只有更好地分权给地方，才能更好地集权于中央。现在权集得太多，大小都管，实际上叫官僚主义集权，好些事情，你不甚了解，集权太多，势必形成官僚主义，只有把权分给地方，然后你才有权去检查地方，然后你才能掌握几件重要的大权，所以分权给地方正是更好地巩固中央的领导。二，说分权给地方了，地方又要闹独立王国，也是不对的。在现在形势下，应当发挥地方的积极性，推动广大人民的积极性，中央应分权给地方，地方也不仅是省、市一级，中央分给省、市，省、市还要分给县，县分给乡，按地区分。这样才能使6万万人的力量，使一切积极因素统统调动起来，化消极因素为积极因素，这对建设有更大的好处，会使社会主义生气勃勃。所以在中央加强领导当中，应当注意分权。
第二，他正确地论述了中央与地方分权的根本目的。
1956年6月23日，周恩来在全国体制会议上讲话时指出：“实行中央与地方分权，是为了发展生产，不是为了缩小和妨碍生产。”针对有些部门怕分权后分散力量，影响生产，影响基建技术工作和计划安排等顾虑，他引用了毛泽东曾作的一个比喻说：我们过去背个筐子，现在挑个担子。过去背50斤，现在可以担100斤，重量可以更大，生产更增加。如果过去中央背60斤，分权给地方以后，看起来中央少了，但两头加起来就是100斤，还多40斤。分权的目的是为了增加生产，而不是减少生产。周恩来强调说：“过去担子一个人挑，现在很多人挑，可以大大发展生产力。应该承认，现在主要的不是把现有的分掉，而是要地方搞更多的生产，搞更多的事业、企业。因此，中央要分一部分权给地方，主要的是为了增产，而不是分产，这是大原则。”“把权分给地方，中央有权，地方也有权，真正有利于社会主义建设，而不是抓些空洞的权、官僚主义的权。”早在30多年前，周恩来对政治体制改革的必要性和紧迫性作了如此深刻而正确的阐述，是十分难能可贵的。
第三，他说明了中央与地方分权的要求、方针和政策。
周恩来根据上述的大原则，提出中央与地方分权中心不要放在分现有厂矿企业的归属问题上，而主要应使地方有权。地方除了有党权、政权（就是行政权）以外，还要有人权、财权。除了分权给地方外，地方还必须给每个生产单位以一定的自治权力，给它以一定的机动范围，使企业的经营积极性不受阻碍。
经过1956年5月到8月周恩来主持的全国体制会议的讨论，检查了中央集权过多的现象，研究了改进国家行政体制问题，并提出了关于改进国家行政体制的决议草案。以此为基础，在党的“八大”会议上，周恩来提出了解决中央和地方分权的方针：“统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”。并提出在划分中央和地方的行政管理职权的时候，应该实行以下的原则：“（1）明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权。（2）凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他的企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理；企业和事业在下放的时候，同他们有关的计划、财务管理和人事管理一般地应该随着下放。（3）企业和事业的管理，应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法，切实加强对企业和事业的领导。（4）中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法。（5）某些主要计划和人员编制名额等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权。（6）对于民族自治地方各项自治权利，应该作出具体实施的规定，注意帮助少数民族地区政治、经济、文化事业的发展。（7）改进体制要逐步实现，某些重大的改变，应该采取今年准备、明年试办、到第二个五年计划期间全面实施的步骤，稳步进行。”
周恩来提出上述改革方针和原则，既体现了“大权集中，小权分散”的精神，有利于发挥中央和地方两个积极性；也体现了既要统一领导，又要因地制宜的方针，有利于克服主观主义和官僚主义。同时，既果断地改变了“条条分割”为实行国务院统一下达主要计划和财政物资指标的领导方式，又在方法步骤上采取了经过试点，稳步前进的方针。这些，对于我国当前的经济体制改革都仍然具有重要的指导意义。
当时按照周恩来提出的上述方针和原则，在陈云主持下，亲自起草了《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进商业管理体制的规定（草案）》和《关于改进财政管理体制的规定（草案）》。这三个规定，经过1957年10月召开的党的八届三中全会讨论通过，提交国务院，于1957年11月，经国务院第61次全体会议通过。随后，1957年12月又经过全国人民代表大会常务委员会第84次会议原则批准，用国务院名义正式公布。这三个规定的正式公布，标志着我国经济体制改革开始起步。这三个规定，总的精神是调整中央和地方、国家和企业的关系，把一部分工业管理、商业管理和财政管理的权力下放给地方和企业，以便进一步发挥它们的主动性和积极性，因地制宜地完成国家的统一计划。由于1958年“左”倾错误思想的干扰，使工业、商业和财政三个管理体制改革方案的贯彻落实，受到了很大的冲击，有领导有步骤的改革，变成了盲目下放管理权限，上下不配套，造成全局失控，分散主义泛滥，原来经过周密调查基础上形成的一整套改革方案都付诸东流。周恩来就这件事，在1962年1月的党中央（扩大）工作会议上，作了严肃的自我批评。他说：当时为了加快建设速度，使地方工业的产值在工农业同时并举的方针下，几年之内超过农业产值，逐步充分发挥全党办工业、全民办工业的积极性，就限期将轻工业下放98.5％，重工业下放96％，接着，财政、金融、贸易、文化、教育、科学技术的管理权力也跟着下放。现在看起来，权力下放过多、过散，这是形成分散主义的根源之一。关于权力下放的文件是由我主持起草，经过中央通过的。这种不切实际的要求，就必然造成地方上各搞一套和盲目追求产值的严重后果。这几年的政府工作中，有许多缺点和错误。由于这些缺点和错误，浪费许多民力，消耗许多国家资财，造成不少损失，给大家很大压力，我借这个机会代表我们做政府工作的同志向大家认错、道歉。充分表现了周恩来严以律己的党性原则。
二、关于适合国情的社会主义生产关系的具体形式
马克思主义的科学社会主义学说，对社会主义社会的生产关系作过带原则性的构想。当科学社会主义从理论走向实践，在不同国家的不同条件下，社会主义生产关系的具体形式，即生产资料所有制，必然是复杂而多样的。周恩来从中国的实际出发，对此作过有益的探讨，提出了社会主义社会里应该在两种主要的所有制之外还有第三种补充性质的个人所有制。这个具有科学价值的观点，在一定意义上来说，是建设有中国特色社会主义经济的思想先导。
周恩来深知我国的基本国情，这是他提出生产关系多种形式的客观依据。1961年9月，周恩来在接见西欧一位外宾时作过这样的表述：“中国是一个面积很大的国家，有九百多万平方公里，有六亿五千万人口。但人口分布极不平衡，有的地方极密，有的地方极稀。即使像你说的，发展到十亿人口时，也只是一平方公里一百人。在中国，可耕土地的面积不像苏联和美国那样多，但是我们已耕土地的面积很小，只有一百万平方公里多一点。中国可以再增加上一倍耕地。经过长期努力，这是可以实现的。如能这样，依然可以保证按英亩计算每二人一亩地。现在中国人在许多地方是三个人不到一英亩地，甚至三四人一英亩地，如四川省则是三四人一英亩地，而在我的家乡江苏省、浙江省则是五六人一英亩地，当然那些地方单位面积产量很高。但是你要注意中国现在机械化程度很低。机耕面积占全部耕种面积不到百分之五。你看到，中国基本上是用人力和畜力耕种。如果中国发展了机械化、电气化，保证水利灌溉和充足的化学肥料。那么单位面积产量还可以大大增加。在这方面，可以保证粮食的增长的速度超过人口增长的速度。从另一方面说，粮食增加的途径不仅限于直接取自粮食作物，而且还可以用其他替代的办法。”他说我国的基本国情是：面积很大，人口居世界之冠；但工业水平相当于40年代的国际水平。没有解决农业机械化问题。5亿人口在农村，其中百分之四十左右的劳动力搞农业生产，生产粮食，供应粮食，这些商品粮，实际上不是商品粮，是从农民的口粮提出一部分来给城市作商品粮。“中国的特点，用八个字来概括：国大、物博、人多、任重。”
1961年9月，周恩来从“现在中国很穷，很落后，离富强的要求还很远”的现状出发提出：我国社会主义的生产关系，在建设社会主义的过程中，有很长一段时间有两种所有制，后期才能有一种所有制。所谓两种所有制，一种是全民所有制，如国有工厂、国有银行、国有企业等；第二种是集体所有制，不管过去的高级合作社或是现在的人民公社都是集体所有制。集体所有的手工业合作社也是集体所有制，还有供销合作社也是。除这两种主要的所有制外，还有第三种补充性质的个人所有制，如小商小贩、手工业者和个人诊所。周恩来对所有制结构这个主张是一贯的，早在党的八大会议召开之前他就提出了这样的构想。
1956年8月17日，周恩来会见印度农业合作社代表团和农业计划与技术代表团成员时，说过：在我们国家“最近有希望搞大社的趋向，因此造成一些强迫命令”。“在没有实现机械化以前，合作社太大不好搞”。现在有的社已有扩大到5000户人家、5万亩地、50个生产队，“这比工厂还大，我怀疑是否搞得好”。“这样大的组织、在人口集中的地方还好一些，山区土地分散更不好管。”他主张搞些个体生产。因为我国农民“有人力畜力耕作时代的个体耕作习惯，同时合作社增产不能很快，所以搞些个体生产，对改善农民生活是有利的”。
