有文采，而且毕业于当时相当稀罕的日本士官学校的徐树铮，自视甚高，周围的人和他自己都觉得他徐树铮就是文武全才，根本没把南北的军人政客巨头放在眼里。当年皖系诸将，除了靳云鹏之外，都挺佩服他。陈文运说他是在北洋时期唯一见到的可以“五官并用”的人，他亲眼所见，徐树铮“可以一面跟他说话，一面批公事”。打电话的时候，从来不用查号码，都记在他脑子里。只是，当年日本的士官学校，教的仅仅为士官的本事，即具体指挥班排规模的战斗的事务，毕业生能有多少军事才能，相当可疑。落到小徐头上，我们看到，他的文韬武略，用在政治上是权术，用在军事上也是权术，纵横捭阖这一套，而且玩得心狠手辣，这一点，我们以后还要提到。只有在编练西北边防军的时候，练兵还有点自己的想法，可惜时间太短，好像还没落到实处，西北边防军就随着皖系的失败而被人缴械了。
组织新国会，在段祺瑞和徐树铮来看，就是要搞一个自己能控制的立法机构。一改以往国会跟政府作对的局面，用徐树铮的话来说就是：“自民元以来，政府为国会操纵，闹得天翻地覆，曷若自个组织，简直和编练军队一样，我有子弟兵，则操纵在我。”但是，选举得要钱，一方面选举本身需要经费，一方面想要操纵选举，收买选票，也得出钱。显然，就民国第二届国会选举而言，用于后者的钱应该占大头。这个钱，大部分也来自西原借款。那时公开报道说财政部和交通部各出70万，很明显是远远不够用的。当时就有消息说，西原借款中2000万的济顺、高徐铁路借款，有1700余万被用在了国会以及后来的总统选举上。段祺瑞的另一个核心幕僚曾毓隽曾云沛也说，安福俱乐部成员的每月津贴，每人300元，是徐树铮从陆军部截留过来的。正因为有了大笔资金的投入，为了选举才临时纠合起来的“安福俱乐部”，居然能够大败当时风头正劲的研究系，吞掉了新国会绝大多数议席，因此，人称这届国会为安福国会。精明的日本人，对于这样大的用款破绽，应该不会没有觉察，但却一声不响，心甘情愿，做了一回冤大头。
安福俱乐部是徐树铮一手操办起来的一个政治组织，说它是政党，又有点不大像，没有纲领，没有组织结构，就是这么一伙人，出于单纯利益的需求，听命于段祺瑞和徐树铮，组成了一个结构松散的团体，称为俱乐部比较恰当。安福俱乐部名称的来由，一说是因为这些人在安福胡同梁宅以一个临时参议会议员名义顶下来的大宅子活动，一说是因为俱乐部的首领王揖唐和曾云沛两人，一为安徽人，一为福建人，各取一字，合起来成为安福。所谓安福俱乐部，是外人给他们这些人的称呼。但是也有人说，是他们自己先同意这样称呼的。这样的俱乐部，确实是个梁宅杜甫诗“醉舞梁园夜”，以及俗语“梁园虽好，不是久留之地”的那个意义上的梁宅，可以吹牛聊天，打牌叫妓喝花酒。根本没有任何意识形态意识的徐树铮，当时能够想到的，就是组织这样的一个纯然以利聚合的团体。在他看来，只要给钱每月定期的津贴300元，给好处，白玩白嫖，政客就会听他的话。这一手的确奏效，安福俱乐部当时收罗了相当多的来自原进步党和国民党的知名人士，许多人就是第一届国会的议员。看在钱的面上，基本上都能听招呼，徐树铮就是凭借这么一个酒肉集团，控制了一个国会。当然，也有不如意的地方。比如徐树铮想让国会选曹锟做副总统，但由于事先没加发补贴，就落空了。而且，在五四运动期间，也有安福俱乐部的人，出面对政府提出弹劾案，成心捣乱。
说起来，对新国会的选举，梁启超和他领导的研究系，出了很大力气。研究系的前身是进步党，在民元国会，进步党是除了国民党之外的第二大党，系从晚清的立宪派发展过来的，在各地颇有根基。张勋复辟，梁启超以他那支生花妙笔，在引导舆论方面，给了段祺瑞很大的支持，连梁启超自己的老师康有为都骂到了，随后研究系和段祺瑞的蜜月期开始了。平乱之后的临时参议院，也是在研究系的支持下弄起来的。段祺瑞再造国会的意图，也得到了梁启超的大力响应，新国会的体制，乃至选举办法，也是梁启超等人一手设计的。
研究系的如意算盘是这样的：张勋复辟之后，原来四分五裂的国民党势力，已经不成形了，残余势力，多南下去了广东。新旧交通系固然财力雄厚，但不像一个政党，也没有太大的政治抱负，国内能够称得上是政党的就剩下研究系了。因此有望在新国会的选举中，独占鳌头，成为国会第一大党。林长民曾对张国淦说过，他们此番动作，就是为了在选举中争多数，为了达到这个目的，因此一直对段祺瑞迁就姑息。在选举中，研究系也多方活动，筹钱，拉人，联络各方势力，开展了强力的竞选活动。
然而，对于新国会，徐树铮却根本不打算让研究系置喙，连分杯羹的余地都不肯留这些在他看起来根本没用的文人们。徐树铮用了属于传统权术的两手，很轻易地就把研究系击垮了。一是金钱收买，一是利用他能控制的督军强行干预。据张朋园先生根据徐树铮电稿研究，在选举期间，跟徐树铮密电往来的各地实力派北洋军人，至少有16人，参加选举的17省中，徐树铮能够影响的占13个省。“换言之，除了江西、浙江、江苏3省，地方首长几乎与之联为一气，控制选举。”在多数情况下，徐树铮甚至直接把他要其当选的名单发给各省督军，让他们照单接受，这些督军也就真的照单接受，选出来的人，就是名单上的货色，一丝不差。至于贿选，徐树铮称之为花钱“买鱼”。由于此次选举，是复选制，即选区选出额定的初选当选人，然后由这些当选人互选出议员。初选时的票，比较便宜，只要把地方领袖如乡董、族长之类收买了，大批的票就到手。初选买了，复选更得买。所以在复选的时候，买票特别明显，也特别放肆。凡参加选举的省份，几乎都有类似的问题。可以说，凡是地方军阀“辅选”不力的地方，徐树铮的贿选的力度就大一点。买票卖票交易所在地，市面都热闹起来，“尤以茶楼、酒馆、妓院为利市数倍”。保定原来娼业萧条，“一等妓院只余三家，近自选举盛行，忽又添六家”。
就这样，经过瘦身之后的国会，安福俱乐部大获全胜，拢共两院472议席，安福系获得335席，占71％，研究系仅得21席，不足5％，另有交通系5席。但交通系并无在议会争风的志向，只要能把持铁路这块禁脔便知足。因此，可以说，有心在新国会上有所斩获的研究系，大败亏输，只剩下条底裤。中国政治虽然号称黑幕，但其实很透风，研究系中人不是傻子，自然知道自己是怎么败的。梁启超、林长民等人在心灰意冷之余，对皖系失望之极。自张勋复辟以来唯一跟皖系结盟的文人政客集团，从此分道扬镳，种下了日后在巴黎和会之际，梁、林等人明里暗里给皖系政府捣乱的根苗。显然，虽然说文人没有武人那么有力量，但文人也有文人的用处。
接下来，安福系当家的国会，又按照段祺瑞的意思，选出来一直属于北洋团体中人的老官僚徐世昌做总统。这个徐世昌，由于跟袁世凯的关系至深，在北洋资格甚老，小站时代已经进来，加上在晚清官当得足够大，为人足够地圆滑，因此，为各方所能接受。至此，在国会、政府和总统几个方面，都是皖系的自家人。在制度层面，已经没有什么能够阻挡段祺瑞的意志了，他此时的意志，就是武力统一中国。
皖系“帝国”
治近代史者，一般人们都把1916年到1920年视为皖系统治时期。一个简单的分法，北洋军阀几个大头各占四年：袁世凯四年1912—1916；段祺瑞四年1916—1920；曹锟、吴佩孚四年1920—1924；张作霖四年1924—1928。不过，严格地说，1916年在袁世凯死后上台执政的段祺瑞，至少在最初代表的并不是一个皖系，而是整个北洋系。即使在北洋内部，也大多这样认为。当时的北洋系，虽然已经存在内部的派系，但尚未明显分化。段祺瑞原本就是袁世凯麾下的第一号北洋人物，而且没有参与洪宪帝制，据说还颇有微词，此时上台执政，不仅北洋系一致拥戴，就连西南方面也表示认可，甚至原来属于国民党系统的一部分人也表示可以接受段祺瑞。
当然，号称北洋三杰的王士珍、段祺瑞和冯国璋，除了王士珍神龙见首不见尾，在政治上没有野心，也没有多大作为之外，段、冯二位，在袁世凯还活着的时候，已经开始形成各自的小圈子。靠近段的，人称皖系，靠近冯的，人称直系。这种事，在中国政坛，从来难以避免，有皇帝在的时候，无论怎样打击朋党，朋党都存在，更何况没有皇帝了。但是，虽然直皖这样的分际有了，彼此之间，却绝非视同水火，泾渭分明。跟过去的朋党一样，说是这个党那个党，但界限并不清晰。北洋系的将领，虽说在一部分人出现了跟冯走得近一点还是跟段更亲昵的分别，但是还有一部分人并没有这样的分别，跟两边的关系还都可以。像曹锟这样人，虽说籍贯上为“直”保定人，但在段祺瑞秉政之初，在冯、段之间，却没有明确的归向，很难说他到底是属于直系还是皖系。至少在他派吴佩孚进入湖南，一口气为段祺瑞打到衡阳之前，没有这样的归向。显然，曹锟虽然有傻子之名，却并非有命令就服从的“傻子”。
真正作为一个庞大的军政体系的皖系，实际上是安福国会成立之后的事情。这期间，完成这个过程，要经过府院之争、张勋复辟和安福国会选举三件大事。
所谓府院之争，就是总统府和国务院之争，也就是总统黎元洪和总理段祺瑞之争。袁世凯之后的北京政府，是临时约法规定的民元体制，介于法国的半总统制和议会责任内阁制之间，一种相对权力关系比较模糊的制度形式。这种仓促形成的制度，本是当年孙中山把临时大总统让给袁世凯之际，为了防止袁世凯专权，而安排的权益之计。这种体制在袁世凯当家的时候，已经被实际上改成了总统独裁制，无论是总理还是后来不伦不类的国务卿，都是挂名的。段祺瑞之所以同意回归临时约法的体制，首先是出于反袁势力的压力，这个压力让老袁众叛亲离，老命不保，继任的他，不打算继承袁世凯的负资产，因此只有改弦更张，回到民元体制，大家都能接受。其次，也因为他对民元体制的看法，并不认为那是半总统制，而只当它是责任内阁制，在责任内阁制下，总理实权在握，而总统只是一个幌子。借此抬出向有菩萨之称的黎元洪做总统，并不耽误他对实权的掌控。尽管让一向为他看不起的黎元洪摆在他的上面论在清朝的资历，黎元洪远不如他，他当军长的时候，黎元洪才是一个小旅长，但在实权和虚名之间，他还是选择前者。其三，向民元体制回归，也是对前阶段袁世凯作为的一种修补，段祺瑞虽然是个武人，但当时对西方代议制的迷信，却是一种大趋势，段祺瑞也不能例外，也幻想着可以通过这种制度的正经运作，获得成效，改变中国的面貌。
然而，遗憾的是，真的操作起来，段祺瑞发现事情完全变了味。在他眼里的责任内阁制，到了总统府那里，则是半总统制。身为国务院的秘书长小徐树铮，视总统为盖章机器，“指挥黎氏画诺”。虽说跋扈了一点，但如果真的是责任内阁体制，倒也不太离谱。但总统府方面却受不了，性子柔和的老官僚张国淦做总统府秘书长时，还能勉强维持“和局”，换了出身报界的参议员丁世峄，双方立即剑拔弩张，斗了起来。双方的秘书长各自草拟有关府院权限的条例，骨子里无非是责任内阁制和半总统制的制度分歧。按道理，这个从临时约法就留下来的问题，本可以通过议会加以解决。但是当时的议会，并没有这种制度上的自觉，刚从帝制结构中走出的议员们，做了民意代表，却只当是在做官。当时之世，不唯握有实权的武人不明白在代议制下的本分是什么，就是民意代表，也是如此。大家对权力纷争有兴致，但于制度建设却无心情。
不张罗修改制度，在当时的情形下，因府院之争，议会也不可能置身事外。只是议会的参与，却更多的是意气之争，帮同吵架。这种参与，使得府院之争更趋复杂化。开始的时候，部分议员很热衷于左袒右袒，居中取势，经常把在议会中的表现，作为进入行政部门做官的契机。在当时，人们还是按照清朝的旧习惯，认为做官才是正经事，所以，借机弄个一官半职，才是议员们真正的追求。但议员做了官之后，非但不会使国会和内阁关系改善，而且往往会因权力斗争牵扯两边的关系，使关系更加恶化。自从前国民党系统的议员领袖孙洪伊入阁，做了内务部长，并跟小徐以及段祺瑞发生激烈的权力之争以后，段祺瑞跟国会的关系变得越来越紧张起来。
