地方政府“阳光发债”能对推动相关改革和提升城镇化质量发挥重要作用
按照疏堵结合的改革思路，2014年通过的《深化财税体制改革总体方案》和新的《中华人民共和国预算法》，都明确赋予了地方政府发债权。尽管未来地方政府发债还有待完善制度和接受市场检验，但法律上的突破对健全城镇化融资机制的标志性意义毋庸置疑；同时以此为突破口，对推动相关改革深化的意义也值得期待。
从与政府职能转变的关联性看，地方政府发债有助于强化当地信用状况和融资可得性及利率的内在联系，激励地方政府改善金融生态环境和推动信用体系建设；地方政府在发债、管理和偿还过程中，还会涉及诸如财政纪律、人大、民意监督等多重约束，有助于调动各方面积极性参与公共项目治理，推动国家治理体系现代化。
从与财税改革的关联性看，允许地方政府发债，其债务责任承担必然涉及上、下级政府财政关系的厘清，对打破中央财政兜底风险的传统，加快健全财力与事权相适应的财税体制以及提升财政透明度都不无裨益。同时，地方政府发债必然要求有一个稳定可持续的收入来源，对深化分税制改革、培育稳定的地方税收入、加快公共品价格改革也会起到推动作用。
从与土地制度改革的关联性看，地方政府发债所对应的偿债收入的稳定性、可持续性要求，必然涉及城镇化发展过程中土地增值收益的获取、分配和使用方式的改革；对落实党的十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，完善土地租赁、转让、抵押二级市场等举措具有重要意义。
从与金融改革的关联性看，我国作为一个大国经济体，地方政府发债虽然总量潜力大，但是不同地区的地方政府信用状况差异较大。地方政府发债对健全金融市场信用分层的定价体系、满足不同投资者需求能起到重要作用，是健全多层次资本市场的重要组成部分。
从与城镇化质量提升的关联性看，地方政府阳光发债能否成功，归根到底取决于一个地区人口、产业集聚规模带来的土地增值红利以及税收、使用者付费等未来收入。未来无论是满足城镇化建设的新增融资需求，还是化解存量债务风险的紧迫性，都需要尽快扩大地方政府发债规模和深化相关改革，并以此遏制粗放型城镇化的盲目扩张。
健全发债融资的风险约束机制
市政债本身虽然具有自我约束债务膨胀的内在机制，但无论是国际经验，还是我国相关实践都表明，市政债市场的健康发展离不开一个健全的风险约束机制。
强化财政纪律约束。国际上允许地方政府发债的国家大都有程度不同的财政纪律约束。比如曾爆发债务危机的巴西、哥伦比亚等拉美国家，就通过立法明确规定地方政府债务上限，以及公共债务（包括或有债务）的口径和报告、审计以及违规处置等制度。同时，地方政府发债须分离资本预算和经常预算，防止因地方债出问题影响基本公共服务支出，倒逼中央政府兜底风险；债务预算也应按期限连续滚动编制，防止“新官不理旧账”。
我国新《预算法》在赋予地方政府发债融资权利的同时，也从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面，对地方政府发债做出了全面规范：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借规模由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不能采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不能为任何单位和个人债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。国务院建立了地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度等。这些制度从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，奠定了未来地方政府举借债务以及城镇化融资的制度框架。
从中长期看，债券发行、使用、偿还主体应保持统一。总体看，新《预算法》对地方政府债务管理的相关规定，是与我国现阶段发展状况、体制背景和金融市场成熟程度相对应的制度安排，有助于防范债务风险。但从中长期看，债券发行、使用和偿还主体的统一，是金融市场内生约束机制发挥作用的前提。目前实践中无论是地方政府通过平台公司融资，还是地方债由中央代发以及省级政府自借自还试点，债务主体和资金使用主体都存在不同程度的脱节，实际都隐含着政府对企业、上级政府对下级政府不同程度的信用背书，由此带来的偿债责任不清和债务缺乏约束等问题不同程度存在，不利于金融市场准确评估债务主体和债务信用。从国际经验看，地方债的发行主体，主要还是作为资金最终使用者的市政当局——市、县政府。从建立权责清晰、激励相容的内生风险约束机制出发，应扩大市级政府直接发债试点，对确需由上级政府代发的，也应明确资金使用主体的偿债责任，真正做到自用自发自还。
健全债务偿还的正向激励机制。债务风险约束既要强化财政纪律等责任机制，也要有正向激励。未来可探索将地方政府政绩考核、自主发债规模、地方税扩权等与债务风险挂钩，正向激励地方政府强化信用意识、改善地方金融生态。
强化金融市场约束。从近年来市场实践看，城投债等市场化程度较高的债券，其风险和利率变化对发行人和投资者的影响正逐渐增强。应加快健全地方政府资产负债表制度，强化发债主体信息披露，使各种债务可见、可控。加快发展多层次资本市场，吸引养老基金、保险公司、主权财富基金等长期投资者入市；借鉴国际经验，通过税收优惠等措施，鼓励当地居民投资本地市政债，发挥投资者约束作用和拓宽居民财产性收入渠道；积极探索投资人付费评级和投资者分级制度，打破刚性兑付，强化投资者风险自担意识。
积极稳妥地推进新型城镇化，涉及多方面的改革和创新。其中，一个健全的市场化融资机制不仅有助于防范化解财政金融风险，更能以融资机制转型带动城镇化发展方式转型，对提升城镇化质量能够发挥重要作用。正是基于这一认识，中国人民银行研究机构承担了中国金融四十人论坛内部课题，着重从融资视角对新型城镇化问题做了较为系统的研究梳理，书中既有对城镇化融资基本原理的探讨，也不乏对相关国际经验和中国实践的分析、建议。相信本书的出版，能够为相关部门、机构和广大读者探讨新型城镇化及融资问题提供一些有益帮助。
中国人民银行副行长
2015年3月
