城市化一般是指人口向城市地区集聚和乡村地区转变为城市地区的过程。一个国家或地区的城市化水平，体现其社会经济发展水平，其主要标志是城市人口增加、在总人口中的比重上升、用地规模扩大，其中比重是最重要指标。城市化进程是历史发展的必然趋势，是经济和社会发展的客观要求，是人类文明进步的重要标志。中国实行改革开放已有近30年的历史，其间最为深刻的经济、社会和生活方式的变化之一，就是中国的城市化进程。然而城市化过程中亦产生了诸多发展中的问题。本文从城市化最重要的指标——城市人口比重入手，梳理了阻碍该比重提高的原因，进而剖析了作为阻碍城市化进程核心问题的土地二元结构问题，并把“小产权房”作为破解和谐城市化发展难题的具有历史性意义的创举。
9.1城市化进程中的问题——从人口迁移入手
9.1.1户籍制度下的“不完全迁移”
1949年以后，中国社会先后出现了一系列的强制措施，构成了以计划经济为核心特征的国家对社会生活的全面控制。户籍制度是其中一个组成部分，和其他强制措施互相支撑、互为因果。户籍制度并不必然带有强制色彩，可以仅具有管理、统计等服务性社会职能。但在中国，户籍制度的根本特点就在于其具有强制性。[1]在计划经济时代，中国重化工业优先发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于该发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有，这构成了传统户籍制度的历史背景。国家通过这个制度，为公民分别安排了其在社会生活中的位置。在优先发展重工业战略目标指引下，城市人口的生活消费被压得很低，而农村人口被限制在土地上，通过“剪刀差”为工业化提供资金。[2]户籍制度对中国社会的影响是巨大的。经过几十年的城乡分治，中国的城市化进程停滞不前，甚至一度出现了反城市化的倾向。
改革开放以来，重工业优先发展战略基本上被放弃，户籍制度却没有同步放松，户籍制度只有一些小的调整，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破，不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，在这些城市获取户口定居的门槛相当之高，且跨省区的户籍改革仍困难重重。虽然逐渐放松了对劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。目前“半开放式”的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为“不完全迁移”，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格的制约，内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来。户籍制度没有根本性的改革，构成了城乡一体化的阻碍。
9.1.2社会保障制度下的“不安全迁移”
我国现阶段农村社会保障制度没有对城市化进程发挥有效支持作用。现行户籍制度下农民工的职业身份决定了他们不能进入城市的正式就业体系中来，所从事的往往是非正规部门的工作，享受不到一般正规就业者的社会福利。从政府角度来看，由于国有企业下岗、大学生就业等新增就业压力以及军转安置等问题，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题难以实质性提上议事日程。
20世纪90年代以来，我国对农村社会保障制度进行了一系列改革试点，并取得了初步经验和成绩，为农村社会保障制度的发展与完善奠定了一定基础。但是，由于社会经济改革的不断深入，城乡二元经济结构的存在，我国农村社会保障制度建设还存在诸多问题。一是农村社会保障建设基本价值取向缺乏。虽大多数人都认为在农村建立社会保障制度是必要和迫切的，但在处理公平与效率的关系，在对待政府在农村社会保障制度建设中的作用等问题，仍存在分歧或缺少明确的主张。由于社会保障价值理念的不确定，对农村社会保障制度建设认识的不统一，造成目前农村社会保障工作缺少总体设计和政策指导，财政支持也缺少规范性。[3]二是农村社会保障范围窄、水平低、管理不规范。我国农村社会保障体系不健全，保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”，全国仅有少数地区实行“新农保”。另外，由于农村人口众多，最低生活保障覆盖面也很狭窄。同时，现有的农村社会保障项目虽然门类不多，但制定政策和执行政策的部门多：社会救济和社会优抚主要由民政部门负责，合作医疗由卫生部门负责，社会福利既有民政部门又有教育、卫生部门负责，而具有投资性质的扶贫资金又由政府临时设立的扶贫办直接负责。在社会保障的管理和决策上的失范，使农村社会保障的发展未得到合理规划，缺乏可持续性，许多地区无法从农村的长远利益着想来科学地建立社会保障制度。三是传统的农村社会保障功能在经济结构变化中削弱了。几千年来，农民以土地为生活依托，土地维系着农民的生活保障。随着改革开放不断深入，农村社会经济结构发生了巨大变化，集体内部积累机制受到削弱，集体保障的基础受到冲击，自身社会保障困难加大。
9.1.3农地产权制度下的“不保全迁移”
进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。然而，现行的农地产权制度却是在农民利益“不保全”状态下进行迁移的原因，进城农民工“离乡不放土”是对现行的农地制度的理性反应。
土地征用所产生的一系列问题与1994年后中央集中收入、却未配合相应转移支付的财政体制安排相关联，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但同时土地出让金不再上缴中央财政而留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强的激励去征用更多农地获取更多出让利润。作为财政预算外收入，土地出让金应该专项用于城市基础设施建设和土地开发，但由于收入及使用过程不透明，事实上难以监控，往往出现侵犯农民利益的情况。因此，随着城市化进程加速、城市土地出让的市场化以及财政体制改革过程中财政收入不断上收导致的地方预算内收支落差逐渐增大，地方政府通过扩大集体土地转国有土地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，扩大城市建设规模，发展各类开发区，往往通过低于市场价格征用农地，以市场价格转手，获得巨大的级差地租，导致大量利益“不保全”状态下进行迁移的失地农民。
特别要指出的是，现行货币化安置中，除一次性补偿给农民外，政府和集体没有解决农民其他社会保障问题。在征地引发的一系列矛盾中，政府、开发商、农民三者间，农民处于弱势地位。由于现行土地补偿标准偏低，补偿费仅能维持一段时间的基本生活，农民得到的征地补偿远不足以解决失地后的长远生计。[4]由于缺乏社会保障，许多农民存在后顾之忧，有的农民由于受劳动技能、自身素质等条件限制无法真正实现向市民的转变。许多失地农民为国家建设作出了牺牲，但却沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“无业游民”，其困难程度甚于城市下岗职工。
9.2土地二元结构——城市化进程的核心问题
我国的城市化进程中的各种困难和阻力，核心是土地二元结构及其所衍生出的一系列问题。2007年7月，在以“未来十年中国需要研究的重大课题”为主题的第三届中国经济50人田横岛论坛上，张曙光指出“中国的土地问题，现在这么尖锐，到底是什么问题？我觉得有些问题可能没有说太清楚，有一个最基本的，现在土地制度的特点，是一个二元分割的权力体系”。[5]二元经济结构和社会结构在任何一个国家的发展史上都会存在。但我国的二元结构特别明显，是我国特殊国情与特定历史环境合力的结果。1949年成立的新中国是一个落后的农业人口大国，在严峻的战争威胁与国际市场封锁压力下，重工业优先成为国家战略的必然，而其所需巨额资本，在中国这样一个农业国家里，只能来自农业，来自农民的牺牲。随着改革的不断深入，从微观而言农民有了迁徙自由、择业自由、思想的自由；从宏观而言经济社会发展了，经济社会还要在以城市化为措施的以人为本理念下更加和谐发展，这就有必要再次反思我国土地的二元结构。
9.2.1土地二元结构下的“制度悖论”
《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[6]《中华人民共和国土地管理法》又规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”[7]我国的土地所有权分为国有土地所有权和农村集体土地所有权两种。
城乡土地不同所有制决定了政府必然采取二元管理政策。但这不是问题的关键，关键在于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。[8]由此产生了同为“土地所有权”，地位和权限却不同的悖论。一方面，只有国有土地才可用于商品房开发建设，如果要使用农村集体所有土地，必须先经过法定程序将农村土地收归国有然后再行出让，以国有土地使用权的形式进行开发建设，农村集体所有土地不能直接进行商品房开发。所有权主体地位应该是平等的，然而这种法律规定事实上是国家、集体两个所有权主体地位不平等的表现，按照抽象概念来划分的话，事实上无集体和国有之分，所有土地都是国家的。另一方面，我国法律确定了归属性质的土地产权，却尚未赋予农民（农户）对土地控制持有层面的土地产权，而仅赋予利用层面并且带有债权性质的承包经营权，这就导致农民在土地产权主体上的虚置。同时，我国宪法、土地管理法、农村土地承包法虽然都明确规定了农地实行集体公有产权，并实行农户承包经营制度，但按现行体制，“集体”分为三级，即乡、村、组，“集体”究竟属于哪一级，各级权利如何分配，法律没有明确。农村土地所有权的主体是“集体”，农民拥有的只是不完全的土地使用权，这是事实上的集体所有权主体的虚置化。[9]
简言之，土地二元结构下的“制度悖论”就是：若按经济学或法学意义上的“所有制”去分析和对待我国土地的二元所有制度，其必然是违法违宪的；若用我国宪法和土地管理法等去分析和对待我国土地的二元所有制度，那么集体所有制就不是真正意义上的“所有制”。
