改革开放以来，中国社会政治、经济结构发生了巨大变化，但农民群体的组织水平却变化不大。原因是多方面的。一是从思想上来看，社会上依然普遍存在着重工轻农、重城抑乡的思想，没有认识到组织一个真正能够代表农民利益的利益群体的必要性。二是从政府官员的意识角度来看，部分官员对农民权益的重视性不够，担心农民组织程度的提高会导致农民利益群体对政府形成压力，造成农村社会不稳定。三是其他利益群体，在中国则为既得利益群体，把持了社会公共事务决策的话语权（例如农村土地权利、农村管理权利、农民自由迁徙权利等等），必然会阻挠、掣肘其他利益群体的产生和壮大，以维护自己的利益。四是农民阶层缺乏足够的优秀人才，从农民群众中走出的知识分子，大多数走进了城市，这就影响了农民结成利益群体的知识基础和制度运转基础。正是由于人才的稀少，农民们要么就根本没有意识到应该组织起来参与公共政策博弈，要么有了这种意识但又不知该怎样去做，因此最终无法组织起来发出自己的声音，无法形成真正意义上的利益集团。[23]正是这些原因造成了农民利益群体的弱质性，这也必然是农村土地低效锁定的重要原因之一。
11.4“小产权房”对现行农村土地低效制度锁定的破解
“小产权房”的产生不是偶然的现象，它有着特殊的国情背景，有着特殊的社会环境，有着特殊的国民意识前提，有着特殊的执政理念，有着特殊的制度创新基础，有着特殊的制度演变轨迹。正是这些特殊的时代背景，催生了“小产权房”这棵新制度创新变迁进行路径转轨的幼苗；也正是“小产权房”制度创新变迁实现了对现行农村土地低效制度锁定的破解。
11.4.1“小产权房”破解农村土地低效制度锁定的制度环境限定
制度环境是指影响交易成本的各种因素构成的外部环境。制度环境对于制度变迁具有重要的影响。一方面制度环境制约着制度选择的集合，影响着具体制度安排的交易成本；另一方面制度环境不仅影响制度创新主体创新方向，而且也制约着制度创新主体的制度创新空间。制度创新空间是指一个社会中的制度创新可能建构的范围。一个社会之所以会缺乏有效的制度，除了制度创新激励不足外，主要是制度创新空间狭窄。导致制度创新空间良好的制度环境为制度创新提供稳定的运作机制。对于我国的农村土地制度变迁而言，制度环境主要包括正式制度和非正式制度。正式制度是指由政治权力机构制定出来并依靠国家权力保障实施的一系列规则，包括法律法规、政治、经济体制、国家政策等。我国的经济体制和宪法规范构成我国土地制度变迁的正式制度环境。非正式制度主要包括意识形态、传统观念与习俗等，其中意识形态居于核心的地位。与正式制度是通过正式有组织的机制来保障其实施不同，非正式制度对违规行为的惩罚是分权化的、自发的社会反馈[24]。与新的制度具有一致价值取向的非正式制度会降低制度变迁的成本，反之，则会增加制度变迁的成本。回顾新中国成立后我国农村土地制度的变迁，意识形态和地权均分的传统观念是制约我国农村土地制度变迁的重要因素。合作化和人民公社化都是在意识形态主导下的制度选择；土地改革和家庭承包经营制，按照村内人口平均分地的选择，体现了我国农民自古以来对土地均分的要求。在实际变迁过程中，组成制度环境的不同因素对于交易成本和制度变迁的影响如果一致，则会进一步加强制度变迁的趋势，反之，则会互相抵消和削弱，最终的影响会是这些因素互相作用的综合结果。在某些特殊情况下，制度环境中的个别因素相对其他因素会具有压倒性的优势，对制度变迁产生决定性的影响。
任何制度创新都具有不确定性，创新程度越高，不确定性就越大。制度创新过程中的不确定性是创新主体创新过程中无法超越的障碍，试图完全消除不确定性是有限理性的人类无法实现的，但良好的制度环境可以缩小制度创新过程中不确定性的可能性，为创新提供稳定的环境。[25]“小产权房”的出现就制度环境而言，出现许多与低效制度锁定下的制度环境不同的因素。
一是从主体来说，农民的自我意识不断提高。这同时也内含着农民作为一个群体在社会中争取群体利益时的姿态和地位较以往有大幅度提高。农民比以往任何时候都更加积极主动地在合法和合乎理性的范围内争取着属于自己的应有权益。
二是从理念来说，“以人为本”的发展理念深入人心。人们越来越形成一种共识：发展应当是以人为本的发展，而不应当是以物或以经济为本的发展；发展应当是以绝大多数人为本的发展，而不应当是以少数人为本的发展；发展应当是以无数个具有平等权利的个体人为本的发展。这种理念对中国现代化进程的健康推进产生了且必将进一步产生越来越重要的积极意义。
三是从方向来说，推进和谐社会建设是必然趋势。我们要构建的社会主义和谐社会，是一个充满创造活力的社会，是各方面利益关系得到有效协调的社会，是社会管理体制不断创新和健全的社会，是稳定有序的社会。从群体或阶层角度说，社会阶层之间相互开放和平等进入，任何阶层特别是具有较高社会位置的阶层都不应以任何理由人为地设置障碍，来排斥其他阶层的社会成员进入本阶层，以达到维护本阶层特有利益的目的；各个阶层应当得到有所差别的并且是恰如其分的回报；社会各个阶层之间应当保持着一种互惠互利的关系，在其相互之间实现互惠互利的公正规则。
四是从政策来说，党的“十七大”提供了坚强的保障。党的“十七大”基于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，适应国内外形势的新变化，顺应各族人民过上更好生活的新期待，提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，为全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会提供更加牢固的政策指导和保障。所有这些制度环境，都是对农村土地低效制度锁定制度环境限定的破解，都是对“小产权房”制度创新变迁的制度环境支持。
11.4.2“小产权房”破解农村土地低效制度锁定的制度框架体系
受传统二元结构影响，中国土地制度的二元性特征十分显著，刘易斯教授提出的二元结构理论对研究我国的农地制度很有借鉴意义[26]。其表现主要有以下几个方面：
一是中国土地权利结构的二元性。1950年公布实施的《中华人民共和国土地改革法》承认一切土地所有者自主经营、买卖及出租土地的权利。农村土地改革结束后，农地属于农民私有。1954年《中华人民共和国宪法》规定：“国家依法保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”[27]，“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国家。”[28]由此可见，即使在主张消灭私有制的人民公社时期，我国城市土地也并非全盘属于国家所有。1978年《宪法》也没有规定全部城市土地国有化的条款。1982年《宪法》才对土地所有权分别作了规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”[29]由此，在事实和法律层面形成了中国土地二元制度。
二是中国土地管理模式的二元性。城乡土地不同所有的制度安排决定了政府必然采取二元管理政策。城市土地使用权可以通过招标、协议和拍卖等方式转让，形成城市土地使用权市场；农地所有权属于农民集体，因而只有集体范围内的农民才享有农地承包经营权。农地不能自由转化为城市建设用地，其转化只能由国家因公共利益的需要通过征用的方式来实现。实际上无论农地被用做公共用途、准公共用途还是明确用做商业用途，一律采取了由国家强制征地，然后再有偿出让的办法。城乡两类土地转换之间存在巨大的租金空间，从而使得一些滥占土地的现象屡禁不止[30]，也使工业化、城市化的进程偏离了正常轨道。
三是农地所有权与最终处置权的二元性。农地在法律上的归属历来都是清晰的。1982年《宪法》和2004年《宪法》的第9条与第10条、《中华人民共和国民法通则》第74条第2款和《中华人民共和国农业法》第11条都明确规定，农地属于农民集体所有。1998年和2004年修订后的《中华人民共和国土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，将集体土地所有权的主体分为三类：即乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体，并分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营、管理其所属土地。经过近30年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，国家对农村土地拥有最终处分权。国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的唯一合法垄断者上，还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体土地所有权的行使，导致农民土地集体所有权残缺上。
四是农地法律所有权与事实所有权的二元性。土地承包经营关系的稳定对农民家庭的生产和生活具有十分重要的意义，党中央一直高度强调农地承包关系稳定的重要性。在1984年的第一轮土地承包中，为了克服农民“怕变”的心理，将土地承包期限规定为15年；针对第一轮土地承包即将到期的现实，在1993年的第二轮土地承包中，中央即时出台了“土地承包期再延长30年不变”的政策。然而，农村土地的不断调整却是不争的事实。[31]理论界普遍认为农地承包经营关系不稳定的根本原因在于农民集体土地所有权权能不健全。“集体土地所有权不是真正意义上的所有权，或者仅是一个低等级的所有权，是对国家所有权有‘向心力’的‘准所有权’或‘大使用权’，其地位远不及外国的私人土地所有权。”[32]也有学者将其归因于农地集体“所有权主体缺位”，即农村集体土地“名义上人人所有，实际上人人没有”，缺乏行使所有权职能的明确主体。[33]
“小产权房”在破解农村土地低效制度锁定的制度框架体系方面具有深远的意义。“小产权房”冲破了城乡土地权利二元结构的“壁垒”，为农村土地制度创新和变迁指明了方向；“小产权房”冲破了城乡土地管理二元模式的“壁垒”，使人们深刻反思了近年来发生于农村土地征用等土地管理工作当中的突出甚至是严重的问题；“小产权房”冲破了农村土地所有权与最终处置权二元分离的“壁垒”，使作为农村土地所有权主体的农民切实发挥了应有的主体作用；“小产权房”冲破了农村土地法律所有权与事实所有权二元分离的“壁垒”，维护了农民的基本权益，在统筹城乡发展、促进和谐社会建设方面迈出了实质性的一步。
11.4.3“小产权房”破解农村土地低效制度锁定的制度激励效应
中国在过去50多年中，经历了几次经济制度的重大变迁。在这个过程中，经济在不断发展。制度学派对经济增长提出了全新的观点，认为资本积累、技术进步等因素与其说是经济增长的原因，倒不如说是经济增长的本身；经济增长的根本原因是制度的变迁，一种提供适当个人刺激的有效产权制度是促进经济增长的决定性因素。[34]从这个角度来说，所谓经济制度就是内在规定了人们从事经济活动的激励水平及交易成本的规则体系，这个规则体系的目的是促进经济活动，进而促进经济增长。经济制度的增长效应由其激励水平和交易成本内在地规定。与本研究相关，经济制度中的产权制度具有特殊意义，它主要决定了人们从事经济活动的努力程度，决定的是对人们从事经济活动的激励水平。激励主要可分为两种类型，一种是物质激励，另一种是非物质激励。产权制度是人们从事经济活动物质激励的一个重要部分，主要规定的是人们的剩余索取权。产权的清晰程度，规定了人们剩余索取的难易程度。产权越不清晰，剩余索取越难，从而对人们从事经济活动的努力的激励就越小。再者，由于人们从事经济活动的不断努力，使产权状态不断发生变化，因而就需要对产权不断地进行界定，而这种界定本身需要信息，因而也会产生交易成本。[35]可见产权制度隐含着增长效应。
