———本条款继续在对成人教育进行解说，将成人教育的目的通过某种形式，最后归结到使受教育者“适应特区建设事业的需要”，这一点似可商榷。如果说这个目的是本条例的目的并非不可，但在成人教育的前面不加任何限制，则有将一个部分的想法扩大到无限的嫌疑。且不说成人教育的目的并非是“全面提高成年人的文化、技术、业务素质”就能够完全涵盖的，虽然，人们常常挂在口头的“文化”两个字，貌似无所不包、所含者广，但按约定俗成的理解，当它与技术、业务能力等概念相提并论的时候，它的意义则只限于“小学文化”“初中文化”和“大学文化”这种层面上，以至于很难将成人教育应该完成的任务和应该达到的目的用上述列举的方式以穷尽。成人教育目的的实现，无非是使成人受教育者的生存能力得到提高，并在生命的过程中不断地得到发展和完善。只要是有利于成人受教育者生存、发展、提高和完善的举措，都将是成人教育的内容，而这些内容的实现也就是成人教育的目的。因为成人教育这个社会存在是依赖于、运行在一定的时空之中的存在，所以它的具体内容也是随着时空的运行而不断地改变其形态的，以至于我们无法用完全列举的方式穷尽它、把握它。就像我们的教育方针所说的“德育”“体育”等，难道成人教育就可以将其置之不理吗？殊不知，意识形态、思想观念的树立、引导和改变等内容，不仅是教育者不愿放弃的重点，就是成人受教育者，如果没有一定的政治方向，没有一定观念引导，没有一点做人的道德，技术的全面掌握恐怕也是难以实现的。还是《世界人权宣言》的第26条说得好，教育的目的（当然也是成人教育的目的）“在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”，这才是教育包括成人教育的应然方向。
第四条成人教育是教育事业的重要组成部分。深圳市各级人民政府应把成人教育纳入经济、社会发展的整体规划。政府各行政部门和有关单位应把成人教育纳入本部门、本单位工作的年度计划和长远规划。
———这一条款的表述还是比较到位的。虽然“成人教育是教育事业的重要组成部分”这句话本身并没有说明这个组成部分究竟重要到什么程度，但在世人大部分并不能自觉地认识到（笔者也不能断定立法者是否知道）成人教育是整个教育1／2应然比重的情况下，也仍然是可取的。紧接下来的两个句子意思都非常清楚明白，均符合“立法文本的法条均须清楚明白、通俗易懂”的要求。需要注意的只是，它们都用了“应”即“应该”“应当”这个术语。从法学的角度看，立法者这样的表述，就是要求该条例所涉及的对象，在执法和守法的环节上必须这样做。这里的“应”跟我们平常所说的应该或应当在本质上具有截然不同的含义，“应该”就是“必须”的另一委婉的说法。在法律条款中，大家经常可以看到诸如“可以”“应该”“应当”“必须”等字眼，它们都是指法律对行为人行为的指引，但“可以”所在的法律规范授权性的规范，说明了对某种行为的许可，而“应该”和“必须”则在强度上进了一层，说明了行为人行为的不可选择性，这种法律规范的形式实质上已经成为了命令性的规范了。当然，跟“必须”的概念相比，“应该”这个词从强度上、语气上毕竟还是要和缓、淡然一些，在实践上往往行为者没有这么做也不会有什么大不了的后果。但意思却跟“必须”没什么本质的区别，严格地说不按照它的指引去做就是违法。
由于我国过去的法学理论在很大程度上是建立在社会主义社会“人民群众与立法者目的的一致性”的观念之上的，立法者自己不但完全就是人民群众利益的化身，并且自始至终地代表着绝大多数人民的利益。加上其出发点也确确实实是为了保护、促进社会生产力的发展，消灭剥削和压迫，消除两极分化，最终达到共同富裕的目标的。基于这样的一种假设和如此良好的愿望，无疑会使法律极大程度地代表着工人阶级及其他劳动者、爱国者的共同意愿，具有极大的人民性。所以，治国的思想和理念只要用规范性文件———法律的形式那么一公布，举国就会不折不扣地贯彻和执行到底了！这不是笑话，更不是天方夜谭。就在那刚刚过去的不远的年代里，不是还有人梦想按照古代圣人的方法“以德治国”吗？所以，我国的法律文件特别是教育方面的法律更是偏好使用诸如此类的思维范式。事实上，人们不禁常常会问：这样有用吗？毋庸讳言，在一些宣示性和原则性的法条中，它是有用的。因为此类条款本来就对行为者不具备任何强制性，只是表明立法者的一种态度以及在其特定的定义域中设定一种标准。而在一些应用性较强的条款中，这样的术语不仅没有任何实质性的用处，反而往往是一种自欺欺人。为什么会这样？本研究将会在后面具体地分析到，此处暂不展开。但大家或许可以从教育方面的法律、法规为什么总是一如既往地显得有些“缺钙”的现象中得到一些或多或少的启示和感悟。
第五条各级人民政府应支持具备办学能力的单位和个人兴办适应社会主义建设需要的成人教育，鼓励成年人通过成人教育不断提高素质，保护求学者和办学者的合法权益。
———该条款也是一个宣示性的条款，表明了对成人教育办学的支持，对成人受教育者的鼓励，对办学者和求学者的保护。作为一个原则还是不错的，但是必须说明怎样支持、怎么鼓励、怎样保护。如果在下面具体的法律规范中未能得以落实，那么，其中的“应支持”“鼓励”和“保护”等美好的字眼就会变成一种流于形式的说辞。还有，政府及其政府部门的行为难道就是完全的法制精神和正义理想的现实化吗？如果他们在具体做法上与法律的要求恰恰相反而“不支持”“不鼓励”“不保护”会怎么样？又如果他们采取中间状态，既不“支持”“鼓励”“保护”，然而也不“不支持”“不鼓励”“不保护”，人们怎么办？授权给行政机关的立法机构又会怎么办？在这种假设的情况下推演下去，结论则大抵是不会令人振奋的。遗憾的是，在事实上，这种情况是广泛和大量存在的。为什么不去把可能出现问题的漏洞堵死？尽管笔者也深深地知道，要求一个原则性的法律规范去完成如此重大的任务几乎是不可能的，但在往后的具体条款中，它能做到吗？它去做了吗？人们不禁拭目以待。
第六条深圳市人民政府（以下简称市政府）教育行政部门是全市成人教育管理的主管部门，负责全市成人教育的协调、指导和宏观管理。区人民政府教育行政部门由市政府教育行政部门授权，对辖区内成人教育进行业务指导、管理和监督。
市政府劳动行政部门负责管理职工技术等级培训、岗前和在岗技术培训；市政府人事行政部门负责管理国家公务员的培训；市政府其他行政部门和社会团体按职责分工负责管理本系统人员的岗位培训。
———本条既是对政府及其部门的授权，也是对政府及其部门布置的任务。明确了市政府教育部门、区政府教育部门、劳动部门、人事部门、其他部门和社会团体各自相应的责任。具体地说，就是市、区的教育行政部门对第二条所限定的成人教育实施“指导、管理和监督”；劳动行政部门则“负责管理职工技术等级培训、岗前和在岗技术培训”；人事行政部门“负责管理国家公务员的培训”；而其他部门只是对各自的“本系统人员”进行“岗位培训”。说到底，本条例就这样在排除了劳动、人事、其他行政部门和社会团体之后，第二条所特指的成人教育的任务就完全落到了教育行政部门的头上。
第七条随着特区经济发展和财政收入的增长，市、区人民政府应相应增加用于成人教育的经费。
行政部门、企业、事业单位应按照有关规定提取用于成人教育的经费。
企业、事业单位、社会团体举办面向社会招生的成人教育，其经费自筹解决。
———本条款强调了财政和经费方面的问题。只不过第一款中“应相应增加用于成人教育的经费”这句话不知如何理解。这里且不说这个“应”字能不能落实，就是能落实的话，这个增加到底有没有一个具体的比例？是授权给政府让政府实施一种任意性的行为呢，还是另有其他规章的约束？都未能确切地言明。包括第二款“应按照有关规定提取……经费”，这个有关规定又是什么？如此欲言又止，让人不知如何去操作。至于第三款，“经费自筹解决”即“企业、事业单位、社会团体举办面向社会招生的成人教育”的情况下，“政府不给钱”的表述倒是做到了清楚明白、准确无误。
第八条至第十三条是本条例第二章“审批”的内容。
第八条设立面向社会招生的成人教育办学机构和举办各类成人教育培训班，应具备下列条件：
（一）有明确的办学宗旨、培养目标、办学方案和教学计划和相应的规章制度。
（二）管理人员应有良好的思想品德，具备必要的文化、技术专业知识，熟悉教学业务，具有管理能力。
（三）有符合国家有关规定并与办学性质和规模相应的师资。
（四）有与办学相应的教材、教学设备和教学场所。
（五）有办学所需的资金。
举办授予学历证书的成人教育，还应符合国家的有关规定。
———这是为设立成人办学机构和办培训班所设定的五大要件。也就是说，无论是办学还是办班，均得符合这些条件，办学或办班的主体才能进行申请，有权批准的单位才能批准。但是，上述所列举的五条，有几条具有可操作性呢？除了第一条可由申请者任意编造之外，其他的几条可以说均是可望而不可即的像影子一般的东西。直到最后加上的那一句又一次用了“还应符合国家的有关规定”的字样，国家到底还有什么规定？为什么不能让关心它、适用它的所有公民一看就能把握呢？况且，从（二）所规定的管理者的条件“管理人员应有良好的思想品德”来看，什么是良好的思想品德？怎样说明？“具备必要的文化、技术专业知识”，这个必要的知识又如何测定？“熟悉教学业务”，“熟悉”指的又是什么？是听说过，是看见过，还是实施过？“具有管理能力”，又如何界定，怎么说明？“（三）有符合国家有关规定并与办学性质和规模相应的师资”这个一再提起的国家有关规定又是什么？“（四）有与办学相应的教材、教学设备和教学场所”，这个“相应的”又如何衡量？“（五）有办学所需的资金”，办学到底需要多少资金，才能满足这里所指的“所需”？凡此种种，全是一本糊涂账！何以羞羞答答至如此地步？真让人难以捉摸。
第九条成人教育的专、兼职教师应具有大学专科毕业以上学历或特殊技能。
———这是对从事成人教育的师资所设定的条件，如果这仅仅是一个原则倒也不错，但它同样不具备可操作性。问题就出在“特殊技能”上，如果不做具体规定，那就是对这种资格的放任，等于没有规定；如果做出了规定，在现实中往往又找不到合适的人。两相权衡，宁可一时找不到合适的教师，也不能将这种资格变成办学者的任意性行为。否则，办学者完全有可能会将此变成胡作非为的工具。
第十条设立面向社会招生的成人教育办学机构和举办各类成人教育培训班，应向市政府教育行政部门或市政府有关行政部门提出申请，并按以下规定办理审批手续：
（一）设立成人高等院校或市属普通高等院校举办本科函授教育，须经市政府同意，并按国家规定，报省人民政府或国家教育委员会审批。
（二）市属普通高等院校举办专科函授教育和设立本科、专科夜大学，须经市政府批准，报国家教育委员会和省人民政府备案。
（三）设立成人中等专业学校、成人职业学校、成人中学，须经市政府批准，报国家教育委员会和省人民政府备案。国家另有规定的，从其规定。
（四）按国家教育委员会和人事部规定举办的《专业证书》教学班，由市政府教育行政部门会同市政府人事行政部门审批。
（五）设立其他成人教育办学机构或举办各类成人教育培训班，由市政府教育行政部门或由其授权的区人民政府教育行政部门审批。但涉及职工技术等级培训、岗前和在岗技术培训的，由市政府劳动行政部门审批；涉及艺术、体育、卫生、交通、建筑等专业性培训的，由市政府有关行政部门提出意见后，报市政府教育行政部门审批。由市、区人民政府有关行政部门审批的成人教育办学机构和各类成人教育培训班，均须向市政府教育行政部门备案。
国外和中国香港、澳门、台湾地区及特区外的单位或个人在特区设立成人教育办学机构或举办各类成人教育培训班的，按前款规定办理。
———这一条的内容比较具体，规定的均是涉及不同层次和类型的办学或不同方式和类型的办班时的有关程序方面的问题。
第十一条机关、事业单位因设立成人教育办学机构涉及机构和人员编制的，应报市政府编制部门同意。
第十二条为本单位培训在职人员，不面向社会招生的，不属第十条规定的审批范围，由单位负责组织培训。
