第十六条县级以上地方人民政府应当加强本行政区域老年教育工作，为完善老年教育设施和场所等制定优惠政策、提供必要条件。有关部门应当在各自职责范围内支持老年教育工作，促进老年教育事业发展。
———对老年教育有督促。
第十七条鼓励机关、企业、事业单位、乡镇和社区创建各种类型的学习型组织。学习型组织应当有计划地开展学习活动，并形成制度。
———对学习型组织进行了鼓励并提出了希望。
第十八条科技馆、图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、纪念馆、青少年活动中心、工人文化宫、老年人活动中心等社会公益性场馆应当根据实际需要和自身条件，向公民优惠提供学习场所或者设施。在终身教育活动日，政府设立的上述场所和设施应当免费向公民开放。
———本条开玩笑似的为公民的终身教育、终身学习画了一个充饥的大饼。科技馆、图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、纪念馆、青少年活动中心、工人文化宫、老年人活动中心等社会公益性场馆本来就是人们进行终身教育的阵地，本条用法律的形式给公民使用提供了一种“优惠”的可能性（并且仅仅是可能性）。每年的“终身教育活动日，政府设立的上述场所和设施”还被规定为“应当免费向公民开放”。
第十九条实施终身教育的培训机构应当完善办学条件、提高教育质量、落实招生的各项承诺，不得发布虚假招生广告信息，不得违规收取培训费用。
———本条终于破天荒地从“犹抱琵琶半遮面”的状态中，露出了它还是法律、制度的面容。在对实施终身教育的培训机构提出了“应当”之后，连续用了两个“不得”，真不容易啊！总算有点要“动真格”的样子了。但是，且慢！别高兴得太早了：本条例并非真的要有什么实在的作为。稍作分析就会知道，即使这一条被删去亦无大碍，该内容本来就是广告管理部门和规定收费标准的部门管的事。此处只不过是用了一句让人空欢喜一场的、可有可无的说辞而已。
第二十条实施终身教育的培训机构、职业技能鉴定机构对成绩合格者应当按照国家规定发放结业证书、农民技术资格证书、职业资格证书等。所发放的证书应当按照规定进入公共信息网络，并允许单位和个人免费查询。用人单位和有关部门应当对需要提交的各类证书予以查验和管理。
———这一条说的是“实施终身教育的培训机构、职业技能鉴定机构”对学习结束成绩合格和通过了一定资格考试的人员发放相应的证书，并方便人们查询。而“用人单位和有关部门应当对需要提交的各类证书予以查验和管理”又似乎管得太宽了，用人单位具体怎样管理这些证书还得用立法的形式来规定吗？制度，特别是法律制度，并不是对社会生活的每一个具体事务都要做出规定，它只应管那些重要的、关乎社会运行并且不规定就可能引起社会无所适从的地方。所以这句话只能算是画蛇添足了。
第二十一条违反本条例第十九条、第二十条规定的，由有关行政部门按照法律法规规定处理。
———这一条可谓本条例中最严厉的一句话了。但是，它好像是谁都不敢得罪的老好人，刚说了一句狠话又马上将其一股脑儿地推给别人，装出跟他毫无关系的样子———“由有关行政部门按照法律法规规定处理”，官场踢皮球的做法和风格在此处暴露得一览无余！省事倒是省事了，殊不知留给人们的疑虑将会长时间地难以消解：这个条例实际上到底能够做点什么？
第二十二条本条例自2005年9月28日起施行。
———这一条只是规定了实施的时间，是一个说明性的规定。
六、《福建条例》的效果分析
根据杨孔炽、陈宜安所编的《福建终身教育立法的实证研究》一文的说法，《福建条例》是在“不抵触、有特色、可操作”的立法原则的指导下进行的，具备了一些特色。主要是：第一，首创性。本条例的制定是在国家尚无专门性立法的情况下进行的，是我国内地各省、市、自治区中的第一例。第二，重在规范政府和组织。第三，重在正面促进。第四，强调老年教育。这一点弥补了《中华人民共和国教育法》的不足（《教育法》的确未能提及老年教育和离退休人员的教育等）。第五，偏重原则性规定等。据此，可以认为，《福建条例》的立法原则还是具有一定的可取之处的。但是，立法是一个复杂的系统工程，学者甚至是法规的起草者在其中所起到的作用还得受多方面的制约，善良的愿望和美好的设想不一定在现实中就能在所立之法中充分地体现出来，特别是类似于该条例的、在立法原则本身就存在着没有将执行和实现作为重点目标时，就更容易产生流于形式的问题。不过，这也不能全怪该条例，不能恨铁不成钢。因为直到目前，凡是标有“促进”字样的法律、法规，在现实中的表现都程度不同地差强人意，何况是处在全民都在“恭喜发财”、且发财与受教育的关系并不明确的历史阶段，指望一部文人气极重的教育法规叱咤风云，为教育事业改天换地，显然是不合适的。它能够在有限的意义上、空间内，为教育事业做出哪怕是一丝一毫的贡献，也都应该充分地肯定，社会的进步是需要一点一滴地积累的。而找出其存在的问题与不足，也是为了在后来的努力中避免缺陷和错误，更好地从依法治国的高度为社会的进一步发展探索进路。
本研究认为，《福建条例》中有效果的内容主要表现在：一是该条例真的做到了在我国内地各省、市、自治区即一个省的广大区域内，实施了终身教育方面的专门性法律文件的覆盖，使终身教育这一浩荡于世界教育发展的具有趋势性意义的思潮，在我国大地上真正地得到了具有制度化意义的落地生根。二是从正面直接宣示了终身教育的价值，使成人教育的精神得到了弘扬，如第六条、第七条第二款、第八条、第九条、第十条等。三是将孔子的诞辰作为终身教育日的规定，使中华民族优秀的教育思想包含其中，强调了中华文明的合法性，见第七条第一款。四是设立了“终身教育促进委员会”的机构，为终身教育的发展奠定了组织基础，见第四条。五是责令各级财政为终身教育事业的存在和发展提供了经费的保障，见第五条。六是划定了终身教育的领域和疆界，如第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条等。
从《福建条例》的第八条起，或许是过于超前的缘故，导致了该条例绝大部分条款不具备法律规范的逻辑结构。法律规范逻辑结构的不完备所导致的问题是法律和制度再好的设想都无法在现实中落实，执法者想奖励没有依据，想惩罚也没有办法，以至于其内容不可能产生具有实际意义的效果，使条例的主旨———促进，失之飘然，终难兑现。
七、两部地方性法规成功的亮点
用制度并且用制度的标准化和极端化的形式———法律来规范和推动成人教育的实践，在《深圳经济特区成人教育管理条例》和《福建省终身教育促进条例》这两部地方性法规颁布之前，国人恐怕仅有想象的份儿。它们的横空出世在中国成人教育史乃至整个教育史、法制史上都会留下浓墨重彩的一笔，因为它所实现的是零的突破。就像美国宇航员初次登上月球小心翼翼地迈了一步之后所说的那样：“我本人迈出的是一小步，但人类迈出的却是一大步。”同样，我国成人教育制度以法规形式出现，所历经的就是这样一次从无到有的跨越与飞跃，它证明了中国的成人教育界不按法理出牌的行为模式已经被打破。这两部地方法规的颁布也是一次成功的转换，在我国第一次实现和验证了成人教育从思想观念转化为现实存在的过程，对于我国今后成人教育规范化的发展将具有重大的现实意义和深远的历史意义。
法律本来是一种充满着“利维坦”暴力的极端形式，而《深圳条例》和《福建条例》却巧妙地包容与应用了充满着民主和文明意味的软法形态，使法的外延得到了前所未有的扩展，使法与制度的本质达到了统一和契合，充分体现和扩充了法的引导性功能。从法律制度所能达到的刚性程度来衡量，可以说《福建省终身教育促进条例》是一部典型的软法，按照划分软法和硬法的标准，“以法规能否运用国家强制力保证实施作为分水岭，我们可以将整个法规范体系一分为二：一是能够运用国家强制力保证实施的法规范，它们共同构成硬法，其余的都是不能运用国家强制力保证实施的法规范，它们共同构成软法”。[87] 这种软法的形式往往集中地出现在与公法、国家法和强制法相对应的私法、社会法和任意法的领域里。《福建条例》就正好属于社会法的范畴，因为这个条例所促进的终身教育事业的最深层的原因，即受教育者学习的意向、动力和兴趣等还真不好用国家的强制力去规定和要求。现实中除了义务教育之外，就是理想中的终身教育和成人教育也是受教育者在有学习的要求和行为之后，才能将其行为进行规定。在正式参与学习的“前行为”阶段最好也只能是引导和鼓励，而引导和鼓励的功能在传统意义上非但不是制度和法的强项，反而是其致命的短板。所以，在自身并不占优势的手段选择中，努力去做对社会发展有“促进”作用的事业，这一点就应该充分地肯定。尽管“软”了些，甚至有点像西西弗斯，但《福建条例》还是在实践的道路上做出了积极的尝试。
两个“条例”都为成人教育的法制化树立了标杆和样板，它们在中国成人教育领域创立了第一的地位———《深圳条例》是在副省级城市率先采用立法的形式来管理成人教育事业；《福建条例》则是在更大的一个省的广大区域里成功地实现了依法促教的尝试。这在客观上为我国成人教育事业法制化建设提供了一个可行的先例，为全国以及其他的省、市、自治区依法治教、依法促教树立了一个榜样，为国人也树立起了可以理直气壮地干成人教育的信心。
八、两部地方性法规不足的缺憾
《深圳条例》和《福建条例》先行性的特点，在客观上决定了它们非完善的现状，亮点中隐含了缺憾与不足。为了更准确地认识我国现有的这两部地方成人教育法规的文本，找出它们各自的成功之处和相对不足，对我们今后进一步采用制度化的方式框范和促进成人教育事业都具有立竿见影的功效。通过对这两部法规的解读，笔者认为它们的不足主要表现在：
一是《深圳条例》从指导思想到具体措施都过于传统，使得行政法过去所存在的问题在该条例中均有体现。
所谓的过于传统，也就是说它尚未走出法律就是画地为牢的思维定势，并且对所管之事物在经济发展的簇拥之下所经历的变化视而不见，所作所为颇具“文化大革命”之风。对那些管不了、搞不好的问题也舍不得放手，本应在经济社会中由正常的竞争行为即可自动调节的问题，仍试图拉到自己的势力范围而恋恋不舍，如第六条、第七条等。这些问题虽然不是《深圳条例》所独有的，如上所述行政法存在的问题势必以各种形式在《深圳条例》上得到反映，囿于其中该条例也无法洁身自好。如行政审批的问题，“一讲行政管理，就要审批；实行行政审批环节过多、手续烦琐、时限过长、暗箱操作；重审批、轻监管，或者只审批、不监管的现象比较普遍，市场进入艰难，而一旦进入却又缺乏监管；有些行政机关把行政审批作为权力寻租的一个手段，助长了腐败现象的蔓延；行政机关实施行政审批，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制”。[88] 各国的行政法实践表明：“只要存在行政审批，腐败行为就难以避免；行政审批项目越多，腐败就越多越严重，腐败问题越难以解决。因此，要想有效治理、遏制行政审批过程中腐败行为，最大限度地减少行政审批项目，压缩权力寻租的空间几乎是唯一有效的措施。”②如此，基于过去的那种传统的制度设计，也应在与社会发展的同时实时地改变与革新。
二是《福建条例》从指导思想到具体措施都过于超前，致使法的作用无法得到正常发挥。
本来，这部条例不一定非得搞成现在这个样子。即好像大家都具有极高的学习热情和劲头，法律一公布整个社会就会蜂拥而至地参加学习，为了终身教育而愿意贡献自己的一切似的，其实不然。在社会发展的现阶段，当人们还没有将学习作为生存的第一需要，作为人生活的首选方式的今天，人们接受和参与成人教育的动力普遍应该还是来自职业的需要（自觉地坚持和参与终身学习的行为在现实中还是一种奢侈），而一旦职业的需要得到了满足，人们继续学习的劲头就会相应地减弱。加上国家现有的制度对成人教育、终身学习引导的激励性明显不足，人们看不到学习与努力之后会有什么值得追求的预期，人们投身于“健身麻将”和“偷菜”等娱乐方式的热情必然就会升腾为燎原之势。可以说，如果国家不设身处地地为成人教育和终身学习者设定合适出口的话，聪明的国人是不会有多少人还傻冒般去做那费力不讨好的事。在遭遇了现实的无奈之后，《福建条例》出现目前这种尴尬境遇应该是意料之中的结果，也是“制度乌托邦”的最后归宿。
三是两个条例均未能走上切合实际的、紧扣时代发展的、用引导和禁止的两手规范成人教育事业发展的进路。
