城镇乡的自治组织是议事会，城镇议事会议员20人。如果人口过多，人口在5万人以上，每多出5000可增选议员1人，但议员总数最多不能超过60人。乡议事会成员依人口而定，人数6～18人不等。议事会议员由民选产生，任期2年，每年改选其半，议事会设正副议长各1人，由议员选举产生。议事会的所有成员都是名誉职务，不支薪水。
议事会附设董事会作为执行机关，董事会设总董1名，董事1～3名，属于办事人员，有薪水。其成员由议事会选出，但须报地方官批准（一般总董报两名，由地方官选1名）。乡设乡董和乡佐各1名，由议事会选出，性质与城镇董事会一样。
议事会所操办的自治事务，依照章程主要有三类，一是公共服务领域，从道路维修、公共卫生到救火、赈灾等等无所不包；二是学务，从中小学的兴办到扫盲和公共教育；三是促进产业，从改良工艺，整顿商业到兴修水利，整理田地等等。但在实际自治实践中，议事会和董事会实际上是无所不管，从地方秩序和治安的维护到某些新事物的开创，比如建学堂，但更多事务还是局限在传统的自治范围，只是传统的基层自治并没有法律的依据，而现在则具有了充分的合法性。
议事会的成员，基本上也是传统意义上的地方精英，虽然这些精英多少有些“变质”，不完全是传统意义上的乡绅。议事会选举办法，规定选民分为甲乙两等，少数纳税和负担较多公益事业的大户为甲等选民，其余的人为乙等。甲等和乙等分别选出相同的议员，这样，当选议员自然以大户为主。即使没有这样的选举规定，在当时中国社会的基层，依照以往的习惯，老百姓也会趋向于选举那些向来的头面人物当家。
府州县厅的自治大体与城镇乡自治性质相同，也设议事会作为自治机关。跟城镇乡议事会不同的是，这一级的议事会不设董事会，而设参事会。因为有地方官的存在，所以参事会不是执行机关，而是联络机关，负责督促地方官执行议事会的议案。由于这一级自治机构与地方政府同在一处，自治往往表现为对地方官的监督，同时也大大限制了地方官的权力，议事会可以通过提出议案，与地方官为难，如果地方官撤销议案，议事会还可以提交上级政府裁决。
清末新政期间实行的地方自治，基本上是照抄日本町村自治和府县自治方案。在实行过程中，实际上是使原来的乡绅和其他地方精英的自治合法化了。在某些地方，自治权往往落在不良精英的手里，成为他们与官府勾结、进一步敛财的工具，即使不是主导者心存不良、办理不善的结果，但也导致了乡村社会不应有的扰动。在实行自治期间，各地都出现了因反对调查户口、丈量土地和征收自治费而引发的农民骚乱。这种改革，从某种意义上讲，已经打破了原有乡村的自治结构，乡绅从在野的地位，进入到了直接统治的机构里。一方面他们自治和兴办公共事务的能力增强了，但另一方面，由于他们成了直接面对民众的准官员，原来的在野地位的缓冲功能丧失了，而自治机构的选举，又很难摆脱他们的控制，因此，难保不让这些人起利用机构为自己牟利之心。不过，从总体上看，地方自治还是具有积极意义的，不仅为地方政治注入了某种民主的因素，而且促进了新兴事物的发展（比如办学），在一定程度上改善了地方政治的结构。
五、新政的军事改革
庚子以后，中国几乎没有可以御敌之兵。甲午战争后刚刚组建的北洋武卫军经过八国联军入侵，旋即残破。唯一保存完好的袁世凯新建陆军，人数不过万余。江南的自强军，由于被刘坤一交给旧军统带，已经基本瓦解。而全国的旧式军队，八旗、绿营和勇营虽然人数不少，但基本上百无一用。所以，编练新军，进行彻底的军事改革，已经成为清朝政府的当务之急。
新政的军事改革，实际上是从袁世凯新建陆军的扩张开始的。从袁世凯在义和团运动期间被任命为山东巡抚开始，他手下的新建陆军就在逐步地扩张。庚子以后，袁世凯成为直隶总督，这支军队进一步扩展为北洋常备军。光绪二十九年（1903年）十月，清政府成立实际由袁世凯负责的练兵处，统一安排调配全国的军事改革。准备限期在全国编练36镇（师）新军，以逐步取代旧军队。具体规划是，京师和直隶编练六镇，山东两镇，江苏三镇（包含江北一镇），湖北两镇，广东两镇，甘肃两镇，四川三镇，其余的省份每省一镇。到辛亥革命爆发，各地编练新军进展不一，其中袁世凯主持的京师和直隶六镇即所谓的北洋六镇，因基础较好，而且资金充裕，基本建成，实力最为雄厚。其余省份则进度不一，绝大多数都没有完成目标。其中，江苏、浙江各练成一个不完备的镇，广东、云南各练成一镇，广西、吉林各一镇，湖北练成一镇和一个混成协（旅），其余各省，或练成一协、一标（团）不等，山东省则一兵未练，军事改革的任务并没有完成。
新政期间的军事改革，跟其他改革一样，具有较为浓厚的西化色彩。新式陆军基本上是以普鲁士陆军模式改造的，军队编制也实际上已经完全按照西方军队的编制编组，分为军、镇（师）、协（旅）、标（团）、营、队（连）、排、棚（班）。每级的编制，人员的配备，各单位所配属的马、炮、辎重等部队，基本上都是按照普鲁士陆军样式。
新军的编练，北洋六镇和各省有相当大的不同。首先，由于基础好，动手早而且经验丰富，北洋军训练都要优于各省，而且由于受中央直接控制，经费相对充裕，所以装备和待遇也要好于各军。北洋军的军官基本上出身于袁世凯创建的北洋系各种军事学校，而士兵则依然坚持湘淮军传统，从最落后地区找最老实的农民，所以，北洋军整个的军队气氛相对比较保守，军官对于袁世凯依附性很强。这样的军队，至少在当时，贸学生出身的人是无法指挥的，辛亥革命期间北洋第六镇统制吴禄贞曾经图谋带领军队与山西新军配合起义，结果被部下暗杀。相对而言，各省的新军面目大有不同，新军里因科举废除而寻求出路的知识分子较多，大部分士兵都能读书看报。在晚清风云激荡、报界普遍激进的情况下，加上各省新军待遇较差，这些新军士兵很容易接受革命的宣传。在新政存续期间，各省地方官已经对新军很头痛，经常对他们加以戒备，甚至不发给新军子弹，用从老式军队改编的巡防营来防备新军。事实证明，恰是新军在革命中起了非常关键的作用。只是革命后的新军依然没有逃脱变成军阀工具的命运。
军事改革虽然使中国军事现代化的进度大大加快，但客观效果却只是造就了大小不等的军阀，自湘淮军以来兵为将有的积习，也渗透到了新式军队的体制之中，中国的新军，在清亡以后，大多变成了军阀混战中崭露头角的新式军阀的种子。
清末新政的政治改革虽然在一步步深入，但却在立宪即将实现的前夕，被革命打断，中国一下子跳跃式地进入了美国式共和体制。当然，对于当时的中国来说，这种选择是否明智，历史已经作出了判断。清末新政之所以没有走完它该走的路，历史学界众说纷纭，莫衷一是。其实，新政不能算失败，失败的只是清政府。清政府在庚子以后，已经基本丧失了统治的合法性。这个政权先是利用和鼓动义和团采用盲目排外的方式对抗西方，甚至不惜采取围攻使馆这种最野蛮的方式，招致西方侵略之后，又转而以最柔顺和妩媚的方式讨好西方，对义和团进行残酷的镇压。这时候进行改革，只有迅速地见效，才可能获得社会尤其是社会精英的认同，以换取他们的支持。然而，庚子以后的中国状况，已经变得相当恶化，不仅作为主权国家的权限和能力大打折扣，而且承受着难以承受的沉重的赔款压力。在这种条件下，政府稍有不慎，就会导致崩盘。改革显然也不大可能获得速效，既然清政府不能从改革中获得自身的合法性，那么，随着改革的深入，它的危机就越重，满族贵族自身的危机和国家民族的危机，在此时出现了空前的断裂。显然，在王朝的最后时刻，一批满族亲贵对于前者表现出了更强烈的关注。为了保住满族贵族的统治、维护王朝体制，皇族在改革的关键时刻采取了匪夷所思的逆动，不仅推迟立宪，而且组织了皇族内阁，彻底使对王朝还有一线期待的地方立宪派失望。同时，满族贵族还采取通过行政强制强化国家能力的方式，在最后几年甚至通过收回地方权力、以国家资本取代私营资本的方式，达到强化中央政府控制力的目的，最后是彻底得罪了地方势力，结果只能是饮鸩止渴，加速了自身的覆灭。
需要掌握的概念
太平天国 厘金 洋务运动 书生带乡农 湘淮军 勇营 北洋海军章程 总理衙门 同文馆 总税务司 新政官制改革 谘议局 资政院 地方自治 新建陆军 预备立宪 责任内阁
思考题
1．为什么说外重内轻是晚清政治格局的基本特征？
2．洋务事业与晚清政局有什么关系？
3．勇营制度的本质是什么？
4．近代中国海军为什么在对日海战中以失败而告终？
5．总理衙门是个什么性质的机构？
6．总税务司的机构特点是什么？
7．为什么中国的制度变革要从外交开始？
8．戊戌变法为什么会失败？
9．戊戌变法的制度意义是什么？
10．清末的新政对于中国的制度现代化有什么价值？
11．清末改革的地方自治是怎么回事？
12．为什么新政会失败？
阅读书目
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