群相制有集思广义的优点，但易造成遇事推诿，无人承担责任。唐代武则天时的宰相苏味道曾两次拜相。虽然他对朝中旧事了如指掌，但却无治国才能，并且从不得罪人。他曾对臣僚说，处事不必决断明白。倘若出现差错，就要遭到谴责，甚至获罪，那就很麻烦。只要模棱两可就行了。因此，时人就称之为“模棱宰相”。
五 二府制
“二府”是宋元时期的辅政体制。“二府”指“中书门下”(或称政事堂，简称中书)和“枢密院”(简称枢府)。《文献通考》载：“政事堂与枢密院对掌大政。”“二府”的长贰同中书门下平章事、枢密使、参知政事、枢密副使合称“宰执”，共同执掌相权。“二府制”执掌相权发端于唐朝。
唐代设立政事堂，“两省先于政事堂议定，然后奏闻”。政事堂最初设在门下省。高宗永淳二年(683)七月，中书令裴炎秉政，遂移政事堂于中书省。到玄宗开元十一年(723)，中书令张说正式改政事堂为“中书门下”，政事堂印玺也改为“中书门下之印”。从此，“中书门下”成为相权中心，宰相改名为“同中书门下平章事”。中书门下设五房：“一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉”。“中书门下”不仅继续具有原来政事堂决策的功能和权力，而且由于五房办事机构的设立，“中书门下”还具有了行政权力。因此，政事堂改中书门下后，中书门下掌握了从决策到执行的全部权力，成为最高的决策兼行政机关。这就发展形成了中书门下一省权力独重的局面。以政务处理程序分工，决策与行政分离的三省制名存实亡了。在宋代，中书门下进一步发展，而三省逐渐变为闲散机构，其长官多授元老。
枢密院总理全国军务，是国家的最高军政机构。其长官称作枢密使或知枢密院事，副长官是枢密副使或同知枢密院事、签书。它是随使职差遣体系的出现而出现的。
枢密院分掌相权亦始于唐朝。唐代宗永泰年间(765-766)创设枢密使，以宦官担任。“唐代宗永泰中，置内枢密使，始以宦者为之。初不置司局，但有屋三楹，贮文书而已。其职掌惟承受表奏，于内中进呈。若人主有所处分，则宣付中书门下施行而已。”可以说，这只是皇帝的侍从官，在君相之间起一个上传下达的媒介作用。后来大宦官杨复恭、西门季元欲夺宰相权，乃于“堂状”后“帖黄”指挥公事，开始了相权向枢密的分割、转移。朱温诛灭宦官，更唐制，改枢密院为崇政院，以心腹谋臣敬翔为崇政使，并选用士人。后唐以续绍李唐正统自居，恢复原名为枢密院，但沿用后梁“参用士人，而与宰相权任钧矣，故与宰相并书”。事实上，五代动乱之秋，君主多用心腹为枢密使，以致枢密院事权重于中书门下。如后唐之郭崇韬、安重诲，后晋之桑维翰，后汉之郭威，后周之王朴，均以枢密使(或知枢密院事)之职施行宰相职权，总揽朝政，而“当时宰相行文书而已”。“政事皆归枢密院”。“自后唐同光以来，枢密使任事，丞相取充位而已。”赵翼《廿二史札记》有《五代枢密使之权最重》专条，详述枢密院权重之例，反映出五代之枢密院不仅侵夺相权，甚至侵夺君权，所谓“枢密之权，等于人主”。
宋太祖代周，信用心腹谋臣赵普，“二府”权力轻重随赵普而变。赵普初为枢密使，“军国大计悉出于普”。赵氏旋为宰相，太祖视其“如左右手，事无大小，悉咨决焉”。宋太宗亦称：“太祖朝，赵普在中书，其堂帖势重于敕命。”可见，此时“二府制”尚未定型。太祖开宝五年(972)，赵普同枢密使李崇矩结为姻家。这触动了猜疑心重的宋太祖，乃下令中书、枢密分别奏事。这是二府对掌大政形成的关键一步。从此，“每朝奏事，(枢密)与中书先后上，所言两不相知，以故多成疑贰，祖宗亦赖此以闻异同，用分宰相之权”。
“二府”对掌大政的相权体制定型于宋太宗时期。太宗以早年知开封府时的幕僚担任枢密院要职，枢密院权力逐渐扩大，与中书的事权划分亦逐渐明确。雍熙三年(986)，太宗企图收复燕云之地，倾力北伐。时宰相李昉为先帝旧臣，而枢密院长贰王显、张齐贤、王沔是太宗的心腹谋臣或太宗朝新科进士。“初议兴兵，上独与枢密院计议，中书不预闻。”事关军国大计，虽中书之首相亦不得而知。不少朝臣对太宗摈宰相于军国大计之外极为不满，纷纭奏陈，但太宗丝毫没有改变这种“二府”体制。相反，淳化元年(990)十二月，太宗因左正言直史馆谢泌的奏请，将“二府”体制确定下来：“自今凡政事送中书，机事送枢密院，财货送三司，覆奏而后行。”李太宗以诏令形式确定“两府”分掌相权为宋朝永制。《宋史》载：枢密院“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密令，以佐邦治”。其权力是“佐天子执兵政”，“凡边防军旅之常务，与三省分班禀奏”。如“事干国体，则宰相、执政官合奏”。
仁宗以来，有中书宰相兼枢密使参决军旅机务，但没有从“二府”体制进行改革。宋神宗元丰年间(1078-1085)，着力中央政治体制改革，依据《唐六典》，有损益地恢复三省六部制，相名与相权都有变化。宰相不再称同中书门下平章事，以三省长官为相，又不设正长官(侍中、中书令、尚书令)，而以尚书省副长官左、右仆射为相。左仆射兼门下侍郎，行侍中之职，为左相。右仆射兼中书侍郎，行中书令之职，为右相。实权主要掌握在右相手中。执政由四人组成，门下、中书二省各设侍郎一人，管理本省省务。尚书省由左、右丞管理省务。这四人称执政，行参知政事之权。当时有人提出废罢枢密院，权归兵部。神宗说：“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相制维，何可废也。”唯将部分职权，“随事分隶六曹，专以本兵为职，而国信、民兵、牧马总领，仍旧隶焉”。正副长官仍为执政，改称知院事和同知院事。
南宋初期，因为军事斗争的特殊需要，突破了“二府”的相权体制。宰相初兼御营使，取缔御营使后又兼枢密使，合兵民之政于中书，相权开始膨胀。秦桧以宰相兼枢密使，专制朝政十七年。秦桧死后，宋高宗特颁诏令：“依祖宗故事，宰相更不兼领。”其后宰相是否兼领枢密使，全视军事形势而定，所谓“兵兴则兼，兵罢则免”。宋宁宗开禧年间(1205-1207)，南宋大举北伐，为适应战时需要，彻底突破了“二府”体制，“以军相兼枢密使为永制”，先后出现了韩侂胄、史弥远、贾似道专制朝政。枢密院机构虽然始终存在，但已失与中书对掌相权之实。
六 一省制
元朝的中央最高国务机构就是中书省。中书省亦是元代正式的宰相机构。蒙古帝国时代就设有中书省，以耶律楚材任中书令，镇海、粘合重山为左右丞相，但此时中书省侍从和秘书性质很浓。忽必烈于中统元年(1260)重建的中书省方能堪称相权机构。忽必烈创制之始就赋予中书省“总政务”的大权。《元史·王文统传》载：世祖“立中书省，以总内外百官之政”，曾诏谕中书省，“大事奏闻，小事便宜行之”。后嗣之君沿袭此制，坚持以中书为国家权力中心。大德十一年(1307)十二月，武宗下诏规定：“设官分职，各有攸司。中书省辅弼朕躬，总理庶政。中外越分奏事者，即位之初，已常戒饬。今后近侍人员，内外大小衙门，钦依已降圣旨，除所掌事外，凡选注、钱粮、刑名、造作、军站、民匠、户口一切公事，并经中书省可否施行，毋得隔越奏事，违者究治。”这就明确了中书“总理庶政”的地位，肯定中书对“一切公事”有“可否施行”之权，禁止“隔越奏事”的侵权行为。可见，元朝的中书省囊括了唐代三省制时中书省出纳诏令之权与尚书省“总裁庶务”之权。中书内统六部，外临行省，所以《元史》中“中书政本”、“纲维百司”、“总裁庶政”、“百司之首”等提法屡见不鲜。
元朝实行“群相制”。中书省从中书令到宰执没有固定编额，少则数人，多则十数人，甚至数十人，如世祖时曾多至十七人，成宗即位时达二十一人，顺帝末年竟至三四十人。成宗大德七年(1303)定为八员，名号杂用前代官名(丞相、丞)和差遣名(平章、参政)，置左右丞相各一人，平章政事二人，左右丞各一人，参知政事二人，共计八人，史称“八府”。这是元代比较稳定的编制。“八府”之外有参议中书省事四员，相当于中书省的秘书长，“典左右文牍，为六曹之管辖，军国重事咸预决焉”。又有元老重臣或皇帝亲信加上“录军国重事”或“商议中书省事”头衔，参决中书大事。如此多人分掌相权，虽能减少和避免决策失误，但必然导致相权分散和政治纷争。议政常有不同意见出现，这时就要由首相(通常为右丞相)负责定议。元宰相人数虽多，但相权并不平均分配，而是相对集中在丞相(尤其是首相)身上。
元朝宰辅制带有民族歧视。元朝无常朝之制，臣下与皇帝接触也较少。“百官入见，岁不过宴贺一二日，非大臣近侍鲜得望清光者”。即使是宰执，往往也是“奏事多则三人，少则一人，其余同僚皆不得预。有一人得旨而出，众人懵然不知者。有众人欲奏，而得入之人抑不上闻者”。能够入宫奏事的通常是几名出身于怯薛(即所谓“近侍”)的宰相，汉族宰执(他们一般只能担任左右丞、参政之职)多在被排斥之列。如何荣祖任参政时，“条中外百官规程，欲矫时弊”，右丞相桑哥却“抑为不通”。元末右丞相脱脱奏事时，因为“事关兵机”，即命汉族出身的左丞韩元善、参政韩镛“退避，勿与俱”。
元朝在地方实行“行省制”。“国制，中书总庶政，是为都省。幅员际天，机务日繁，相天下重地，立行省而分治焉。”据《元史·百官志》载，行省事权颇重，“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里”，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。行省与都省建制基本相同，设丞相一员，平章政事二员，品秩比都省低一等，而左右丞、参知政事则与都省全同。行省与都省为同级机构，往返文书俱用“咨”，以示平级。真正与都省平行的机构御史台、枢密院对都省却用“呈”以别上下。早在世祖时已有行省同都省抗衡。至元二十年(1283)，有臣僚建议，行省不置丞相和平章，只设左右丞，以免内外均势。但有人以“非隆其名，不足镇压”为由，反对改变行省体制。元朝先后置行省十一个。十一个行省的长贰权位同中书“八府”。
唐宋元宰辅体制中有一特殊现象就是翰林学士分割相权。中书省从魏文帝创建以来，“出纳诏令”是其稳固的职权。隋唐之中书省仍“掌军国之政令”。其中书舍人更是以起草诏制为专职。唐初“学士”开始侵夺宰相的草诏权。“自太宗时，名儒学士时时召以草制，然犹未有名号。”武则天用事时，召刘懿之等以本官待诏北门，专司草拟诏制，且“又密令参决，以分宰相之权，时人谓之‘北门学士’”。翰林学士之称始于唐玄宗。开元二十六年(738)，玄宗为“代草王言”的学士建立一个专门机构：翰林学士院。翰林学士成为正式称谓，以草拟内制为职。唐朝皇帝制书有内外之别，内制(白麻)用于机密要务，外制(黄麻)用于平常事务。其分工是翰林学士草拟内制，中书舍人草拟外制。到德宗之时，翰林学士陆贽当“泾原兵变”决策机务、代草制诏，遂有“内相”之称，其侵夺相权更加突出。宋代翰林学士之荣宠和权力都超出了唐朝。
明太祖朱元璋废除宰相制后，已经没有真正意义上的宰相了。明朝之内阁，清朝之军机处，与秦、汉、唐、宋宰相府相比，无论其机构、名号、职权、地位等都不可同日而语。但内阁与军机处不失为辅政体制，一并论列于后。
七 内阁制
明朝初年设中书省，置左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官。以中书省“总揽政事”，设置丞相执掌相权。开国功臣李善长、徐达出任首届左右丞相。当时中书长贰人员精少，丞相之权重于元朝。中书省内统六部，外辖行省。百官奏事，先中书而后闻，皇帝制诏必经中书而后下。于是，君权与相权矛盾加剧。朱元璋认为，“不得隔越中书奏事，此正元之大弊”，允许天下臣民言事“得实封直达御前”，“勿关白中书省”，合并相权入君权的意图十分明显。洪武十三年(1380)，朱元璋以图谋不轨之罪诛左丞相胡惟庸，正式废除中书省，在古代中国运行了一千七百多年的宰相制度至此终结。朱元璋还留下了永不设相的祖训：“嗣君不许复立丞相，臣下敢以请者，置重典。”
丞相制度的废除使国家政治陷入混乱，也使明太祖自己陷入繁杂的政务之中。据吴晗先生统计，洪武十七年九月十四日至二十一日的八天里，内外诸司奏章达1660份，涉事3391件。三千多件事皆由皇帝裁决，自然无法一一亲批，只得采取传旨处分，或者朝堂论定，各司奉旨意自行批写，执本回府施行。朱元璋也感到“人主不能独治”，必须招用贤才，分理“共治”。于是，他在不设丞相的大原则下进行试验：第一次是洪武十三年(1380)九月，创设四辅官，以春夏秋冬四时为号，选简老儒充任，职责是论道经邦，协赞政事。虽然为一品高官，但没有任何实权，加上老儒“淳朴无他长”，缺乏从政实际才能，到次年八月“遂废不复设”。第二次是洪武十五年(1382)十一月，设立殿阁大学士。明太祖仿宋朝之制，“始置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士，又置文华殿大学士，秩皆五品”，但没有赋予实权，殿阁大学士“不过侍左右，备顾问而已，于机务无与也”。史称，明太祖“自操威柄，学士鲜所参决”，而且自洪武十八年文渊阁大学士朱善致仕后不再复设。但这给后世子孙以启示，内阁制自此发端。
内阁辅政体制形成于永乐时期。成祖夺位，拔解缙、黄淮、胡广、杨荣、杨士奇、金幼孜、胡俨等七人“并直文渊阁，预机务。内阁预机务自此始”。七学士多餐宿大内，“常侍天子殿阁之下，避宰相之名，又名内阁”。此时之内阁学士与洪武不同，六部大政咸共平章，秩五品，而恩礼赐赉与尚书等”，而且在东角门有固定的办公地点。可见，这时的内阁有参决机务之权。然而从相权的两大组成部分看，内阁所拥有的相权是不完全，缺少总率百僚之权。当时“入内阁者皆编、检、讲、读之官，不置官属，不得专制诸司。诸司奏事亦不得相关白”。“明制，六部分莅天下事，内阁不得侵”。成祖对六部和内阁有过明确分工，即“六卿理政务，翰林职论思”。也就是说，这时的内阁侍从顾问性质很强，没有完全成为一个独立的权力机关。当时的内阁同唐宋翰林学士院类同，故而多称“代言之司”。
明仁、宣以来，内阁权力增大，突出表现在内阁获得了“票拟”权。所谓“票拟”，就是内阁大学士在收到内外百官的奏章后，用小票代皇帝写上自己所拟的处理意见，再由皇帝朱笔批出。内阁的拟旨叫做“秉笔”，出于首辅之手。无首辅时，可由次辅秉笔。从明熹宗天启(1621-1627)以后，拟旨则由阁臣分任。“票拟权”实际上是拟旨权。但皇帝对内阁票拟的意见有最后的取舍权，认为不合意时可以另行批答，还可以扣下不发，谓之“留中”，还可以不经票拟而传旨，谓之“中旨”。正统以后的明朝皇帝经常不由票拟左右，采取留中和中旨的做法，直接发布诏令。明朝重用太监，司礼监秉笔太监可代皇帝“批红”。皇帝以司礼监批红牵制内阁，而司礼监则借批红干预朝政。因而阁臣的票拟之权逐渐内移于宦官，甚至有时根本不由内阁。
八 军机处
