省人大法制委员会作为法定的地方性法规草案统一审议机构，在地方立法工作中承担着极其重要的职责。拟提请省人大常委会会议审议的地方性法规草案，一般先交由省人大有关专门委员会进行初审；经有关专门委员会初审后列入提请省人大常委会会议议程的法规草案，交由省人大法制委员会进行统一审议，由法制委员会负责法规草案二审和三审的修改审议工作。
就《辽宁省市场中介组织管理条例》的起草制定过程而言，具有一定的特殊性。考虑到中介组织覆盖各行各业，是个综合性的管理领域，在政府序列里没有一个与其直接对应的行政管理部门，难以确定某个行政管理部门来负责这个立法项目的起草工作。在将代表的立法议案列入常委会立法计划后，省人大常委会主任会议决定由法制委员会负责草案的起草工作。所以，这个条例草案不是由政府某个部门起草，由政府提请省人大常委会会议审议的，而是由法制委员会提出的法规案，因而也没有其他专门委员会进行初审。法制委员会既是法规案的提出部门，也是法规草案的初审部门，亦是草案的统一审议部门。因此，在这个条例制定过程中，法制委员会承担了更多的统一审议责任。也正由于这样的原因，法制委员会在统一审议过程中，针对草案本身的特点和修改审议过程中遇到的特殊问题，采取了更为深入、全面、细致、谨慎的工作方法和审议方式，从而为草案的修改、审议乃至最后的表决通过打下了良好的基础。
一、在条例草案委托起草稿基础上，认真研究，谨慎修改，形成提交常委会会议审议的法规案
通常，法制委员会为了了解法规草案的起草进度和重点问题，在草案提交常委会会议审议之前，会根据情况参与起草部门组织的部分座谈、调研活动，这个做法被称作“提前介入”。在省地方立法研究会接受委托起草《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》的过程中，法制委员会同样也提前介入了一些调研工作。业务处室参加了省地方立法研究会组织的行政管理部门、行业协会、中介组织等多个座谈会；法制委员会的领导同志受邀参加地方立法研究会与省法学会共同组织的专家论证会。这些都为法制委员会提前了解我省市场中介组织的具体情况、把握草案起草过程中的主要问题、提前研究相关事项、做好接下来的审议修改工作，起到了重要的衔接作用。
2009年8月，省地方立法研究会完成了委托起草任务，将条例草案委托起草稿正式送交法制委员会。根据之前对有关情况的了解和研究会关于草案起草情况的说明，法制委员会注意到草案委托起草稿中有两个关键性的问题可能会成为审议的焦点：一是委托起草稿没有明确负责市场中介组织管理的综合协调部门，而是交由政府建立协调管理机制，制定协调工作制度，确定日常协调管理部门；二是在调整范围上，没有包括市场中介服务中的个体工商户。虽然在起草过程中，地方立法研究会已经对这两个问题反复研究，征求意见，但是由于各方意见不一，最终还是采取了委托起草稿中的写法。法制委员会认为，调整范围和管理部门是一部法规的重要条款，应尽量将其清楚明确地规定出来，避免在提交常委会审议后，出现更多的争议；即使不能明确规定，也应当将有关调研工作做足、做细，为常委会审议提供更多的信息，减少审议后的工作。于是，法制委员会对委托起草稿中的这两个内容作了修改：根据起草阶段有的部门的意见和国家工商行政管理总局《经纪人管理办法》中各级工商行政管理部门对经纪人进行监督管理的规定，将委托起草稿中的政府建立协调管理机制、确定日常协调管理部门的规定修改为“各级工商行政管理部门负责本行政区域内中介组织及其执业人员监督管理的组织协调工作”；将委托起草稿调整范围由“提供营利性服务的法人和其他组织”修改为“提供中介服务的营利性单位或者个人”。并将修改稿发至省政府法制办、十四个市政府、省工商行政管理局书面征求意见。
反馈意见中，多数市认为，中介组织管理应适用行业管理，没有行业主管部门的，由工商部门管理；省工商行政管理局则认为，工商行政管理部门只负责登记管理，无法承担综合组织协调工作，对中介组织的管理主要是信用监管，由负责信用监管的综合部门承担更为合适。鉴于此，法制委员会经过研究，决定对管理部门暂不予明确，仍采用起草单位的写法，将有关情况写进条例草案的说明，待上会审议后根据常委会组成人员审议意见再作研究。据此，形成了提交省人大常委会会议审议的法规案。从后来的审议情况看，草案在调整范围中增加了个体工商户，这一修改是有必要的，得到了组成人员的认可；对管理部门的这一次调研虽未有结果，但对后来的进一步调研、与政府沟通协调打下了基础，提供了素材。
二、在有关政府部门职能问题上，尊重政府协调意见；采用广泛的、贯穿始终的民主立法方式，保证法规质量
作为全国首部市场中介组织管理的综合性地方性法规，省人大法制委员会在条例草案统一审议中，始终坚持认真、谨慎、细致的工作原则，无论是审议进度、工作步骤的安排，还是听取意见的方式方法，都服从和服务于条例质量，哪种做法有利于弄清问题、辨明情况、保证条例质量，就采取哪种方式。
在法规中有关政府部门职能的问题上，法制委员会一向尊重和重视政府意见，在市场中介组织管理条例草案的统一审议过程中，法制委也是如此。草案提交常委会一审后，常委会组成人员围绕市场中介组织的协调主管部门展开了热烈讨论，多数组成人员认为，草案仅规定由政府建立协调管理机制、确定日常协调管理部门力度不够，不便于操作执行，影响法规的权威性，必须在条例中明确规定出中介组织管理的综合协调部门，以便于从宏观和整体上引导、规范中介组织健康发展。之后，法制委员会与省政府法制办进行了一系列的协调沟通，期望政府对此部门及其职能予以明确，拿出具体意见。但时间已近下一次常委会会议召开之时，政府协调工作仍在进行中。法制委员会认为，草案提交常委会二审时，必须对组成人员热议的、同时也是草案重点内容的综合协调部门的问题有所回应，所以必须等待政府协调结果。于是，法制委员会在常委会第二十二次会议召开之前，向主任会议提出条例草案暂不提交二审的建议，得到了主任会议的同意。这也为草案的继续深入调研、细致修改赢得了时间。12月14日，政府法制办反馈了意见，决定将对市场中介组织管理的综合协调工作交由发展改革部门。据此，法制委员会对草案作出了相应修改，将这一部门职能以立法形式予以确认。
法制委员会进行统一审议，是综合各方面的意见，进行分析、比较、论证后形成集体审议意见。考虑到这个条例是该领域全国首部地方性法规，没有经验可借鉴；又缺少直接对应的行政管理部门和负责初审的专门委员会。在完全由法制委员会自提、自审、自改的过程中，如何听到来自其他方面的不同声音、广开言论、广拓思路，是法制委员会自草案起草阶段就在研究讨论的问题。在提交常委会会议初审的同时，也确定了运用多种民主立法方式、广泛征求意见的工作方针。在之后进行的二审和三审之前，法制委员会均采用了多种方式进行调研，全方位、广角度、多层面地听取意见。除了没有举行立法听证会外，其他听取意见形式已悉数采用。在法制委员会进行审议时，通过各种方式征求到的意见都成为法制委员会统一审议的基础，从而使草案的审议修改工作始终建立在对多种意见的判断、甄别和深入研究的基础上。
三、紧扣实际，确定务实的立法指导思想，体现立法的针对性
《辽宁省市场中介组织管理条例》的立法过程中，各方面提出的意见建议很多，从条例的名称到调整范围，从政府主管部门到管理方式，从中介组织内部管理到行业协会的自我约束，从信用监管到行政处罚，几乎涵盖了条例草案全篇，有的意见甚至是截然相反，针锋相对。如何整体谋篇布局，决定内容取舍，要有一个总体思路和原则。经过对这些意见的整理、分析，结合我省市场中介组织存在的主要问题和解决途径，法制委员会逐步形成了这部法规立足现状、紧扣实际的务实的立法指导思想。一是条例是个创制性法规，实践情况又很复杂，因此在规范的内容上，不求大而全，把现阶段能够弄清弄准、能够规范的问题规定好。二是中介组织种类繁多，性质多样，在中介组织界定上，宜粗不宜细，对能够准确认定属于中介组织的，条例可以纳入，对于性质模糊、认定有困难的暂不作规定，为实践留有必要空间。三是鉴于这是个综合性的法规，重点对中介组织普遍存在的、一般性的问题作出规定，不涉及各行业中的具体问题。四是具体内容上既要突出政府监管，同时又要体现政府扶持，监管目的是促进其健康发展。五是将政府综合协调管理与行业主管部门管理相结合，政府信用监管与行业自律相结合，全面构建中介组织的管理体系。
正是基于以上指导思想，法制委员会在之后的各次审议中，思路清晰、观点明确，把握住了草案修改审议的主线。经过几次审议，将调整范围限定为工商行政管理部门登记的市场中介组织，将其类别概括为鉴证性、代理性、信息技术服务性三大类；对社会经济生活中常见、公认的市场中介组织予以列举；从中介组织的登记设立、从业人员条件、从业规范、行业自律、信用监管、行业管理以及法律责任等多方面作出了明确规定，内容全面丰富，使中介组织从经营、管理、服务等都有法可依、有章可循。
四、尊重常委会组成人员审议意见，以组成人员审议意见为基础综合各方意见，对草案内容作出相应修改
法制委员会的统一审议是基于常委会的全体会议审议和分组审议。常委会组成人员是审议的主体。法制委员会的统一审议应围绕常委会组成人员的审议意见进行；调研应根据常委会审议提出的主要问题开展；修改应以审议意见为基础，综合各方面的意见进行研究分析；提交会议进行审议的修改说明，也应当围绕常委会带有代表性、倾向性的集体审议意见，说明采纳或者不采纳的理由。
法制委员会关于《辽宁省市场中介组织管理条例》草案的统一审议过程，亦是围绕着常委会组成人员的审议意见进行的，主要是把握和采取了以下原则和做法：一是对常委会组成人员的审议意见认真记录整理，准确把握组成人员的具体审议意见；二是对常委会组成人员的审议意见逐条进行分析研究，凡能够采纳的意见，在修改时尽量予以采纳；三是采纳不了的意见，根据情况向本人作出反馈，对重要的审议意见，在法规草案修改情况的汇报和审议结果的报告中加以说明。
常委会组成人员在历次审议中，提出了很多意见，涉及草案的许多内容，但归纳起来，比较集中的有以下几个方面：一是范围。草案将调整范围限定在工商行政管理部门登记的营利性中介组织，是否合适；对于在其他部门登记的中介组织应否纳入，一并规范。二是类别。在对市场中介组织的含义作了界定后，是否还需要对包括的具体类别进行列举，草案中列举的中介组织类别是否准确、全面。三是管理。草案仅规定政府建立协调管理机制，力度不够，难以执行和操作，应有一个综合协调部门从宏观和整体上引导、规范中介组织管理工作，这个职能应交给哪个部门，在法规中如何体现。四是设立。中介组织种类繁多，规模大小不一，从业质量良莠不齐，其设立要不要有一个门槛，是否都应该有资格限定，草案应作出回答。五是自律。作为发挥中介组织服务、自律、协调职能的行业协会，草案应增加笔墨，促进其作用的发挥。六是信用。加强中介组织管理的最核心问题是信用管理，关于信用管理内容应有具体管理制度和措施，特别是应当建立市场退出机制。
法制委员会围绕这些意见进行了认真研究，将这些问题作为调研、座谈的主要方面，特别是组成人员所持意见不同的问题，更是作为研究的重点，在之后的条文修改和审议情况的汇报中一一作出回答。
（一）根据常委会组成人员的审议意见，经过调研分析，对草案作出修改的内容
1.关于中介组织类别。这个问题一直是常委会会议几次审议的焦点。有的组成人员提出，这些类别列举的是否全面值得研究；有的组成人员提出，列举的中介组织有的不够准确，不属于工商登记的范围；也有的组成人员建议，可否不采取列举的方式，将所有中介组织概括为几大类表述。根据这些意见，法制委员会经过研究认为，条例草案在定义市场中介组织时，是根据登记设立、服务方式、营利与否等方面的特点，着眼于市场中介组织的整体而规定的。但是，单凭这个定义，是难以将法规中的市场中介组织与现实中林林总总的中介组织联系起来的。所以，最终仍采用了定义加列举的方式，在定义中，将市场中介组织类别进行了概括，归纳为鉴证性、代理性、信息技术服务性三大类，并对列举的中介组织具体行业一一进行了确认，将符合条例规定条件、社会上常见、各方面意见一致、能准确认定的中介组织概括为八大类别列举出来，使中介组织类别一目了然，便于公众了解，有利于执行。对各方面意见不一致，认定有困难的市场中介组织类别，则暂不作规定，为以后实践探索留下空间。
2.关于管理部门的问题。经与省政府沟通协调，最终以立法形式确认了发展改革部门作为市场中介组织的综合协调部门。
3.关于行业自律。二审时，部分常委会组成人员提出应增加促进行业协会发挥作用的条款。法制委员会根据常委会组成人员的意见，参考了国家关于行业协会发展的有关文件，并专门征求了有关行业协会的意见，在草案中增加了促进行业协会发挥行业服务、沟通、协调作用，充当中介组织与行政主管部门之间的桥梁和纽带等方面的内容。
4.关于信用管理。这也一直是常委会组成人员热议的内容。组成人员认为，诚信缺失是现实中影响中介组织服务质量的最大问题，积极推进市场中介组织信用管理，以信用管理来促进和规范中介组织发展是这次立法的一个重要目标。根据这一意见，法制委员会结合多次调研情况，认为，草案应当分层次地体现出政府、行政主管部门、信用信息征集机构在推进中介组织信用制度建设中的责任，既要有制度层面的要求，又要有相对具体的操作方法。据此，在草案中用多个条款规定了各级政府建立信用制度和信用奖惩机制，行政管理部门记录、发布信用信息事项、建立信用档案，省、市两级信用信息征集机构建立信用信息网络平台、实现网上互联的内容。
（二）对常委会组成人员的审议意见，经过调研分析，决定不采纳其意见，但在修改情况的汇报和审议结果的报告中对理由进行了阐述
1.关于调整范围。一审时，有的组成人员提出，草案规范的范围仅限于经工商行政管理部门登记的中介组织是否合适，对在其他行政部门登记的中介组织也应纳入条例调整范畴，以便于对所有中介组织作全面、统一的规范。多数组成人员认为调整对象还是应当限定一个范围。法制委员会在审议中提出，必须把这个问题处理好，必须调研清楚还有哪些部门负责中介组织的登记，这类中介组织的管理与市场中介组织有何不同，有无必要统一规范？于是，按照这一要求，工作机构展开了细致的研究工作，查阅国家有关社团登记管理的法律、法规；与省工商行政管理局、民政厅、司法厅、编办专题座谈，具体了解中介组织的登记管理情况；在历次召开的座谈会中，均将中介组织登记、管理现状及存在问题列入调研提纲。
经过这些调查研究了解到，中介组织的总体类别可以分为四种：一是在工商行政管理部门登记的市场中介组织；二是在民政部门登记的非企业单位和社会团体；三是司法部门登记的中介组织；四是人事编制部门登记的事业单位。在本次立法中，将规范的范围做个限定，即限于经工商行政管理部门登记的中介组织是合适的。这是因为：一是除工商部门登记之外的其他中介组织，都有相应的、较明确的法律、行政法规作为监督管理的法定依据，如律师法、公证法、事业单位登记管理暂行条例、社会团体登记管理条例、基金会管理条例等，而经工商部门登记的市场中介组织，目前缺少作为监督管理内容和程序的法规依据。二是在工商部门登记的市场中介组织存在问题较多、亟待加以规范，条例对此立法，就是抓住了当前中介组织发展过程中迫切需要解决的重点问题。三是从市场中介组织与非市场中介组织的分类看，目前在我国还是有较大区别的，在审批登记、管理方式、收费标准、服务内容上都有着不同的要求，对其监管也有很大不同。如果条例将所有类型的中介组织都囊括进来统一规范，从立法构成因素上看，难以作出统一、协调的规范。法制委员会经过审议，决定维持草案仅适用于工商部门登记的市场中介组织的写法，但在提交常委会二次审议的汇报中，对登记管理的情况和维持草案写法的理由向会议作了阐述，便于组成人员进一步审议。
2.关于具体惩戒机制。二审时，部分常委会组成人员认为，信用管理的内容应具体一些，对信用信息数据应用的具体办法、失信中介的市场退出机制应作具体规定。对这一意见，法制委员会专门征求了信用管理部门的意见，并考虑到我省正在推动“信用辽宁”建设工作，在省委、省政府制定的《关于辽宁省全面推动“信用辽宁”建设工作方案》中，已经要求相关部门开展制定信用信息管理政策、应用信用信息数据、建立奖惩联动机制等工作，目前条例难以对具体的惩戒机制作出规定。因此，条例最终只对信用信息数据应用作出原则规定。对信用优良的中介组织及从业人员，政府应当给予一定的优惠扶持政策；对有失信行为的，通过媒体予以曝光或者依法对其从事中介业务采取相应的限制措施。
3.关于资质、资格许可制度。二审时，有的组成人员提出，目前有的组织盲目涉足中介服务行业，场地小、人员少、素质低，既影响了自身发展，又扰乱了整个市场经济秩序，条例应当对中介组织设立准入门槛，一律实行资质、资格许可制度，把好准入关。在随后进行的调研中，部分提案代表也提出，草案应当对中介组织的从业人员条件、工作场所标准作出规定。法制委员会认真研究了这些意见认为，市场中介组织的准入门槛低确实是影响中介组织整体规范发展的一个因素，但是，设立资质、资格许可制度是国家法律、行政法规的权限，地方性法规不能擅自增加这方面的规定，草案中已经规定了中介组织及其从业人员实行资质、资格许可制度的，依照国家相关规定执行，无法再作具体规定；并且，这个草案是个综合性的法规，只宜对中介组织普遍存在的、一般性的问题作出规定，各行业的中介组织设立、从业人员条件各不相同，在我省的这部地方性法规中难以作出统一的、具体的规定。经过综合研究，最终在条例中规定：未实行执业资格制度的行业，从业人员应当具有开展业务所必需的知识、技能、健康条件等；同时要求市场中介组织应当加强对从业人员的教育、培训和管理，对不符合从业要求的人员及时调整。这既是对市场中介组织的自我管理要求，也对政府行政管理部门的监管责任提出了要求。
五、认真听取各方面意见对草案内容作出相应修改
《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》征求意见工作的对象广泛性、形式多样性，在辽宁省人大常委会历年的立法工作中，是很有特点的，是民主立法方式运用得最全面、最充分的一部法规。深入细致地征求意见工作不仅为法制委员会调研、解决、回应常委会组成人员的审议意见提供了素材，同时，也为法制委员会提供了更多的实践情况，征求到了更多的意见。法制委员会提出的草案二次审议稿和三次审议稿中，除了采纳常委会组成人员的审议意见外，许多方面则是吸纳了通过各种方式征求到的意见。比如：
条例列举的市场中介组织类别的具体名称，多数是采纳了各行政管理部门根据其管理的市场中介组织具体情况提出的意见。
删除了以行政管理部门实施许可的先后顺序确定中介组织管理职责的规定，以及明确了市场中介组织信用管理工作中的政府、行业管理部门和信用信息征集机构的不同职责，则是采纳了一审后向社会公开征求到的意见。
对条例的适用对象作出修改，使之不仅适用于行政管理部门对中介组织及其从业人员的管理，也适用于中介组织及从业人员自身的执业行为；在行政管理部门可以委托行业协会履行的职能中，增加了建立信用档案的规定，为行业协会更好地为中介组织服务开辟途径，则是采纳了二审后召开的公开征求意见座谈会上提出的意见。
对市场中介组织从业人员条件作出要求，增加了“从业人员应当具有开展业务所必需的知识、技能和健康条件等”的规定，则是受到提案代表意见的启发而作出的修改。
六、注意发挥自主审议作用，对草案内容作全面审议，自主发现问题，对草案内容作出相应修改
法制委员会的统一审议是以常委会审议、征求各方面意见为基础的，同时又不应局限于这些意见，对草案内容进行全面审议，自主作出处理决定。这主要体现在两个方面：一是在认真调研论证的基础上，决定是否采纳各方面的意见；二是自主提出审议意见，即使有的内容在常委会审议和调研中均未提出意见，法制委员会认为存在问题应当修改的，也应当认真研究，自行提出，主动修改。
在这个条例立法过程中，法制委员会充分发挥了主观能动性，对草案内容进行了全面审议。对于征求到的意见，有些予以采纳，有些不适当或者缺乏操作性的意见，确实采纳不了的，法制委员会经过认真研究分析，自主作出决定，即使对于一些重要的原则问题，也敢于坚持意见。比如，关于草案的调整范围，常委会组成人员多次提出异议，但法制委员会经过多次调研论证，在清楚地了解中介组织登记管理情况的基础上，认为草案将调整范围限定为工商部门登记的市场中介组织是合适的，就坚持了这一意见。对于常委会组成人员和提案代表都提到的建立中介组织和从业人员的资质、资格制度问题，法制委员会认为这涉及行政许可权限，地方立法不能擅自设定，最终坚持了这一意见。关于自主发现问题、自行修改的内容，除了草案中一些具体的表述之外，集中体现在增加了市场中介组织管理的综合协调部门和具体的行业管理部门之间建立沟通协调机制的规定上。法制委员会在调研和审议中了解到，对中介组织的监督管理涉及多个层次、行业和部门，既有行业归口管理，又有工商行政管理部门的登记管理、发展改革部门的信用监管，条例实施后，还要增加一个综合协调部门的监管。要使这些监管顺利推进、有效发挥作用，各个行政管理部门之间加强沟通和配合十分重要。法制委员会在审议中提出，应当注意增加有关这方面的内容。经过研究，法制委员会认为，草案中原有的关于中介组织向工商行政管理部门登记后，应向行业行政主管部门备案的规定操作性不强，地方性法规也不宜规定强制备案，因此，将有关这方面的内容修改为“发展改革部门应当组织建立工商行政管理部门与中介组织行业行政管理部门之间的协作机制，及时沟通中介组织设立等信息”的内容；并在“监督管理”一章中增加了“行政管理部门在监督检查中，发现对中介组织及其从业人员违法行为的管理权限属于其他部门的，应当及时移送相关部门处理”的规定。
