李步云
在我的印象中，李炜光教授一直从事财政学基础理论和财政历史的教学和研究，其学术倾向大体是财政社会学式的，比较重视财政立宪问题和以综合概括性较强的视角观察分析财政问题。前几年他出版过的《李炜光说财税》和《税收的逻辑》等著作，由于把学术性和可读性结合得比较好而受到学界和社会的广泛欢迎，现在他的新书又出版了，仍然值得关注。
李炜光近来比较重视十八届三中全会以来“财政是国家治理的基础和重要支柱”的研究，但他有自己的见解。他否认财政的“基础”和“支柱”作用仅限于为政府运作提供财力资源的看法，受布坎南的立宪经济学影响较深，认同财政是“广义政治宪章的一部分”，认为财政首先是政治问题，必须在这个层面上为自己的理论和制度奠基，并在此前提下开展财政政策的工具性和技术性方面的研究。他引入美国政治学者福山的现代政治三要素理论，即强大的政府、法治和负责制，认为后两个要素是用来制约第一个要素的。据此他提出的一个重要观点是，中国将在今后一个较长的阶段内，着力从财政领域出发，补课福山所说的现代国家建构的后两个要素，这就把国家治理与财政体制的改革联系起来了。
在这部著作中，李炜光认为，公共财政既内在于国家治理（治理的每一个要素都与其有关），又外在于国家治理（连接政治、经济与社会三大子系统的媒介），所以是个非常复杂的问题，而以往的以“国家分配论”为根基的财政学体系无法准确诠释财政与国家治理这种内涵。所以他积极倡导税收、预算和财政体制的法治化，以及建构各级政府履行公共服务职能的完整而严格的问责制，认为这两个环节可以把现代国家治理的基本要素涵盖进去，而缺失了这两个至关重要的环节，中国的转型就不能说是成功的，中国的现代财政制度就不能作为国家治理的基础而存在，而现有的财政学理论也就难以促进现实财政问题（如土地财政、央地财政关系、财产税改革等）的解决。
李炜光的担忧是有道理的。在国家所有权力当中，支配财政资源的权力是核心的和实质的权力，所以只有法律和基本制度规则才有可能对国家行为构成硬性约束，约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围的所有的权力。也正是因为财政达到了立宪的层次，这种法律约束才有可能成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分，国家才有可能向一个真正的现代政治结构转型。
在经历了三十多年的改革开放之后，我国至今仍然没有在税收、预算和央地财政关系三个方面建立起严格而缜密的法律约束机制，相关制度的公平与效率问题也远没有解决，这已经成为我国社会转型的主要制约因素之一。正是因为这个原因，我国在2016至2020年的这一轮财政改革中，将这三个方面的立制、立法和修法作为主要内容来进行。按照预先设定的目标，到2020年前后，我国现代财政制度将基本建构完成，在此基础上促进我国国家治理模式的建立。
建构现代财政制度，依照我国政府的部署，在预算方面，是要建立公开透明的制度，政府的全部收支都纳入预算，建立跨年度预算平衡机制，实行国库单一账户，建立地方政府举债融资机制和权责发生制的政府财务报告，完善问责和纠错机制；在税收方面，就是要完成消费型增值税改革并完成立法，改革和完善消费税、资源税、环境保护税制度，推进房地产税立法以及个人所得税制进一步向综合税制过渡；在政府间财政关系方面，就是要合理划分政府间的公共责任并使其与各级政府支配资源的权力相适应，进一步规范和完善分税制，从整体上提高政府的公共服务水平和效率。
布坎南在《征税权》中指出：“结果的改变要通过规则的改变来实现，而不能通过对结果的直接操作来实现。”我们的问题是，在立规建制的过程中尚未接受“税收法定主义”原则，尚未接受“外部政治控制”原则，人大作为“最高国家权力机构”于税收和预算的监督和控制权力仍然是虚置的，难以承担未来数年内财税立法和改革的重任。在无实际的制度约束的情况下，讨论开征新税问题本不适宜，但大规模的税制和财政体制改革就已经开始了。
例如，我国人大对预算的审议和批准是“一揽子”式的，并未进行分项目审议，因而是粗疏的、不负责任的，经人大会审批的预算不可执行，行政职能部门不得不反过来与财政部门协商预算安排，导致资源配置权移于财政部门，使其自由裁量权过当过大，并因下达预算拖曳而导致突击花钱问题。再如，公款进入国库，须保证其不被滥用，不被错配，不被浪费，不被盗窃，但这四种情形目前都严重存在，并未因强力反腐而得到根本解决。此外，财政信息和预算仍不够透明，存在着比较严重的专权现象。
同时，近年来经济和财政的下行趋势也加大了制度改革的难度。中国的税收是以流转税为主，所得税、财产税等直接税的收入占比比较低，财政收入受GDP增长的变化的弹性较高。在支出中，教育、科技、农业等7项支出占比近50%。车购税、城市维护建设税等专款专用性质的收支，以及政府债务付息支出和国防支出占15%多。这表明财政收入的大半支出是刚性的。中国没有建立起随财政收入下降而自动削减财政支出的机制。实际上，与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是，财政支出的增速均未有实质性削减。支出的刚性存在和收入下滑的现状相对撞，将产生较大的财政赤字，这也是未来几年的“新常态”。未来的财政改革将在这样的背景下进行。
这本书收入了李炜光近年来对我国财政改革所做的评析和论文，并对未来几年内我国财政政策的走向进行了较有价值的研究，我的初步印象是，他对“税收法定主义原则”的理解比较到位。税收应当具有合法性来源，所有税种都应经人民代表大会立法，所有的税制要素都应进入立法程序；应在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权；政府征税应奉行公民财产权在先原则，确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权；每个税种的征税目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由和目的是正当的、合理的、可检测的；政治上排除对特权者的免税，税法面前，税制面前，人人平等；税制改革中保持税负总体不变，增税的同时应当及时减税，等等。其实，不只是税收，政府的其他财政行为也都应该体现公平正义，有利于纳税人权利保护和造福于整个社会，也都应该体现“税在法下”的原则。这些观点对于人们从比较高的层次上认识相对比较专业的财政问题会有帮助，对正在进行的财政改革也具有一定的参考价值。
李炜光所研究的问题也引起我的思考，如果西方的三权分立制度确实不适合我们，那就有必要接受国家宪法和基本制度规则对治税权（财政权）的制约，即布坎南所说的“财政宪章”，所有的财政权力均应受到外部政治机制的节制和监督。是否为财政权立宪，是一个根本性的问题。正如一些学者已经指出了的，一个国家，只要它收钱、分钱、花钱的方式变了，这个国家就将跟着发生根本性的改变。这个思想同样也是来自于财政社会学。
