大汉国兴平二年（公元195年）十二月。
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十二月初，天子车驾到达临汾。
此时天气已经转冷，大司马大将军李弘有意督请朝中大臣暂时放下政务，转而集中精力赶路，先把天子和朝廷迁到晋阳再说，但他的建议遭到了否决。朝臣们在修订官制的问题上发生了激烈的争论，天子车驾不得不在临汾大营停了下来。
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本朝官制虽然遵从三公九卿制，但这个三公九卿是指外朝官，也就是外廷。三公九卿的府衙都在皇宫外面。
孝武皇帝雄才大略，需要诏令决策迅速上传下达，但由于公卿权力过大，孝武皇帝受到了很大挚肘，皇权无法如臂指使，于是他开始重用中朝官。所谓中朝官就是设在皇宫内或与宫内有关系的官吏，一般是指尚书、侍中和大夫。他们负责收发文书奏章，位卑而职微，外朝官一般不拿正眼看他们。孝武皇帝于是以“加官”的名义把一些心腹大臣调进了皇宫，并任命外戚担任的大司马大将军领尚书事，主掌尚书事务，以便于外朝官抗衡，这样就逐渐形成了以大司马大将军领尚书事为首的中朝官体系。
皇帝一般与尚书、加官的朝臣商议大计，而公卿大臣却不能参予，所以中朝官对朝政有更大的决策权，很多政事都是中朝官议定后由皇帝下诏执行。
到了光武皇帝时，三公没有实权，尚书成为出纳王命的显要官职。此时尚书台有尚书令、尚书仆射和六曹尚书，时称“八座”，地位非常尊崇。
中朝官权重，同样对皇权形成威胁，于是禁中内朝官便开始介入政务。
禁中是指皇帝和后妃居住的地方，内朝官多是宦官。孝武皇帝晚期时，考虑到尚书只能在宫中殿阁奏事，不能到禁中传达政务，于是任命宦官为中书谒（ye）者令，负责传递诏令奏章，从此中书令开始牵制尚书令。
到了光武皇帝时，宫禁区别更为严格，士人不能随便出入禁中。禁中宣布政令、接呈奏章等事皆由设在禁中的侍中寺（由侍中、黄门侍郎等士人官僚组成）、东寺（由中常侍、小黄门等宦官组成）和西寺（宦官组成的禁中武装）负责。孝章皇帝时，侍中郭举与后宫私通，拔刀惊吓皇帝，结果侍中寺被迁到了宫中，禁中成了宦官势力的天下。本朝后期由于皇统屡绝，太后和太皇太后临朝称制，不便和公卿同堂议事，于是宦官上传下达，成了“手握王爵、口含天宪”的实际掌权者。自此宦官干政，社稷陷入危难之中。
当年孝武皇帝为了争夺相权，牵制外廷，大力重用中朝官。等到了光武皇帝之后，为了防止中朝势大，又以内朝官挚肘。皇权是无限制扩大了，集中了，但由于权力缺少有效制衡，社稷也不可避免地走向了败亡。
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七年前，在武人和士人的努力下，内朝和内朝官被彻底消灭了，宦官绝迹于禁中，但大汉随即就迎来了长达七年的权臣祸国之期。七年的征伐岁月，几乎把大汉彻底摧毁了。
今天，同样在武人和士人的齐心协力下，天子被救了回来，大汉开始走向了中兴的希望之路。
中兴的路很漫长，而中兴的基础就是国政方略，国政方略的基础就是官制。官制不能建立和完善，大汉中兴就是一句空话。
几十年来，朝臣们饱受宦官、外戚、权臣祸国之苦，对官制中的权力制衡有一种近似疯狂的欲望。制衡成为此次官制修改的重中之重。
权力制衡的基础其实就是权力分配，权力分配牵扯到不同阶层不同群体的利益，所以激烈的争论是必然的。
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官制的修改要着眼于将来，所以内朝、中朝、外朝三个官僚体系必须要健全，缺一不可，彻底消灭内朝显然是不现实的，也是不切实际的。
内朝要建，内朝的宦官要严格依从大汉律，禁止参政，否则将予以严惩，而要做到这一点的关键就是要制衡皇权，也就是说，天子要把夺去的相权还给三公，还给外朝。宦官和外戚干政的主要来源是因为皇统继承一事随着皇权的增大，逐渐变成了皇帝的家事。皇统继承不是皇帝的家事，而是国家之事，应该由皇帝和外朝共同处理。只要外朝权大，则宦官和外戚干政的可能将大大减少。
外朝权大，最不利的情况就是君弱臣强的时候，强臣往往会演变为权臣，而权臣祸国，自古以来比比皆是，所以外朝的相权必须要得到强有力的制衡。制衡的关键就是中朝权力的扩大。孝武皇帝时，昭宣中兴时，光武中兴时，都是中朝权大，皇权集中，继而天下安宁，国家强盛，所以外朝若再想象过去大秦朝或者本朝早期一样拥有强大的相权，也是不现实的事。
但中朝的权力必须受到限制，也就是说，尚书台必须要交还本该三公拥有的权力。其中最主要的是三项大权。一是议政，国政必须由皇帝、中朝官和外朝官合议决策，皇帝和尚书台不能独自做出决策。二是罢免有过失的两千石以上大吏。在光武皇帝以前，州牧监察奏报两千石大吏不称职者，需要有三公府派掾史核查后才能罢免，但光武皇帝把这个权力抢走了。三是听取和处理上计事宜。郡、国每年终（或三年）要派属吏带着“计薄”（记载户口增减、盗贼多少等情况的文书）到京师汇报，听取朝廷的意见。这件事本来是司徒大人的事，但光武皇帝也把它抢去了，结果外朝大臣对各地郡国的情况一无所知，三公大臣想处理国政都无从下手。
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为了让官制中的这些突出矛盾得到妥善解决，从而实现皇权和相权的制衡，长公主府、大司马府、大将军府曾数次合议，继而提出了四公同领尚书事的决意，以求外朝和中朝能够互为统属，互相牵制，但事实是，外朝大权独揽，中朝形同虚设，皇权受到了严重制约。
天子在长安虽然无权过问政事，但一帮大臣当时为了对抗董卓和李傕，教授了天子很多制衡之策和从权臣手上夺取权力的办法，天子因此深知皇权集中的重要，对维护自己的皇权也颇有心得。他知道权力只要全部集中在自己手上，才能像孝武皇帝、光武皇帝一样，做自己想做的事，他不愿意像过去一样，再度成为权臣的工具、朝堂上的摆设。他把自己的想法告诉了长公主，还有国丈董承，国舅伏德，大鸿胪士孙瑞，黄门侍郎冯硕、侍中杨琦等大臣，他的理由很简单，按照这种官制实行下去，自己和在长安没有任何区别。
“朕要到二十岁才主政，但朕在河北没有任何根基。六年后，朝堂上肯定都是河北大吏，都是大将军的人，朕说话谁听？”
长公主很吃惊，“大将军为了取得陛下的信任，已经一退再退，你到底要怎样才能信任大将军？这个官制修改之策基本上都是由太傅、大司徒、太常等几位老大人制定的，大将军并没有独掌权柄的意思，这你难道看不出来？大将军如果再退，害怕的不是大将军，而是河北大吏和北疆诸将，其后果不言而喻。我已经对你说过，大将军亲口对我承诺的，六年后，如果天下平定，他绝不进京为官，绝不干涉朝政，他将信守对父皇的承诺，为大汉戍守北疆。如果这样你还不信任他的话，那还有太傅、大司徒、大司空三位大人牵制他嘛，你担心什么？”
“太傅几位大人都老了，在河北又没有武力，大将军随时可以杀了他们。现在虽然说起来是四位宰辅大臣，但真正说话算话的，只有大将军一个人。”伏德劝道，“殿下，你不要忘记了，当年董卓进京的时候，做得也不错，但没过几天，他的暴戾和血腥就一览无遗了。”
长公主玉脸涨得通红，她十分气恼地质问天子道：“那天我拿着奏疏向你解释的时候，你为什么要答应？你不是说信任我吗？”
天子张口结舌，转脸看向董承。董承不敢说话。他又转脸看向冯硕、杨琦，两人也不敢说话。
“殿下，当今天下谁的权势最大？是大将军。”伏德激动地说道，“大将军主掌六州四郡的军政大权，等于控制了大汉半壁江山……”
“你给我闭嘴。”长公主怒声骂道，“你是不是瞎了眼？现在是什么时候？大将军哪来的六州四郡的军政大权？没有大将军，我们怎么平定天下？靠你吗？还是靠你……”长公主手指董承、冯硕几人，怒不可遏，“如果你们继续怂恿天子祸乱纲纪，不要等大将军动手，我先把你们杀了。”
天子和众人震骇不已。
“姐姐，你……”天子恐惧地叫道，“事实摆在这里，这样下去，朕如何主掌天下？”
“现在哪里还有你的天下？”长公主气愤地说道，“天下已经崩裂，现在要靠大将军，靠朝中大臣，靠强悍的北疆军帮你一点一点地打回来。你在长安待了这么多年，除了下棋，你还学了什么？”
长公主失望至极。她缓缓地站起来，望着天子，一字一句地说道：“你不要胡闹了。官制修改，事关中兴大业，不能再改。最起码在你没有主政的这六年里，不能改。”
天子低头看着案几，小声说道：“姐姐不帮朕吗？”
“我怎么没有帮你？如果不是我帮你，你能安然无恙地坐在这里想着诛杀大将军吗？你太让人失望了。这种事，我如果帮你，就是害你，就是杀你，就是倾覆大汉。”
“朕不到晋阳了。”天子咬咬牙，愤然说道，“这种日子朕过够了，朕不到晋阳了。”
“好，你不要去晋阳了，你就在这里待六年吧。”长公主拂袖而去。
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大鸿胪士孙瑞急忙找到太傅马日磾、大司徒张温、大司空杨彪，把天子和长公主的争论告诉了他们，“官制修改影响深远，现在触动了天子利益，将来还要触动更多人的利益。我觉得你们操之过急，这一步迈得太大了。”
张温冷笑，“步子不迈大一点，大汉就完了。”
杨彪长叹不语。其实早在张温等人到北疆之前，他们这些大臣就在长安有过官制修改的争论。张温到北疆后，在晋阳朝廷以“丞相、太尉和御史大夫”为三公实行了一段时间的官制，他觉得效果不错。这次因为考虑到天子的承受能力，所以他没有一下子把官制修改到位。在他看来，把“三公”职权重归“丞相”，才是官制修改的终点。
“天子长大了，在长安又待了那么多年，他对权力非常渴望，也非常敏感，所以……”士孙瑞犹豫了一下，最后还是把后面的话说了出来，“我看，我们还是和大司马大将军商量商量。”
“这么说，君策兄同意放弃我们夺回来的相权了？”张温皱眉问道。
士孙瑞苦笑。过了一会，他摇摇头，无奈说道：“如今怎么办？”
“陛下不愿到晋阳，不过是要挟一下大将军而已，翻不了什么大浪。”马日磾捋须笑道，“君策，你不要忘了，陛下的矛头对准的可不是我们，而是大将军。”接着他看看三人，伸出一个手指头在空中晃了晃，“这可是一个好机会啊。”
士孙瑞略显惊诧地望着马日磾，忽然大悟。这的确是打击北疆武人的一个绝佳机会。
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李弘是大司马大将军，还领尚书事，等于把大汉的兵事决策权、行政权和战场指挥权全部拿到了手，但他还不满足，他又让镇北将军鲜于辅领光禄勋，征西将军徐荣领卫尉，右将军张燕领执金吾，奋威将军吕布领司隶校尉，李玮领大司农。这几个位置可不是武人参政这么简单的事。武人占据这几个位置后，等于把天子、朝廷百官和大汉财赋牢牢地控制住了。
光禄勋过去叫郎中令，光武皇帝改为光禄勋，主掌宫廷宿卫、并备威仪和出从车驾，有虎贲五千，羽林郎一百二十八人，羽林左右骑一千七百人，但光禄勋的职权远远不止于此。首先，天子的智囊班子都集中在这里，光禄勋的属官有光禄大夫、太中大夫、谏议大夫、议郎等官，这些人都是给天子献计献策的人。其次，这里又是候补官员集中训练和考查的所在，各种郎官如中郎、侍郎、虎贲、羽林等人，他们既可以担任天子的警卫，也可以随时派出去担任各级官吏。另外，替天子承宣诏令的谒者也在这里。因此，这个位置在朝廷中一直炙手可热。
卫尉负责驻守宫城诸门，巡逻宫城和出从车驾。在光武皇帝朝之前，卫尉所辖卫士为两万人或者一万人，光武皇帝为了节约，削减为两千五百人。黄巾起事后，卫士人数再度扩充为两万人。此次官制修改，卫尉所辖卫士依旧为两万人。这也就是所谓的南军。
执金吾过去叫中尉，统率北军，负责京城和京畿的防务。孝武皇帝时，改中尉为执金吾，只负责京师驻防和巡檄，职权大大缩小。这次官制修改，在大将军的要求下，执金吾再次统领北军。北军由五营改为八营，每营五千人，共四万大军。
光禄勋、卫尉和太常三个上卿，属大司马府。执金吾隶属大将军府。光禄勋、卫尉和执金吾全部受李弘节制。
司隶校尉成立于孝武皇帝时期，是直属于天子的一个独立的监察机构，持有朝廷授予的节杖，以示其特权。司隶校尉除了负责京畿七郡的纠察以外，还负责监察京师三公以下的百官，可以奉诏捕杀罪犯逮捕公卿，即使专权的外戚也在所难免。
李弘最早举荐左将军麴义为执金吾，右将军张燕为司隶校尉，但麴义坚决不干，他非要在河东带兵。李弘无奈，马上改荐吕布出任司隶校尉。吕布是武人，是北疆人，又深得天子信任。李弘让他出任司隶校尉，显然是经过一番深思熟虑的。
李玮出任上卿之一的大司农，主掌大汉的财赋钱粮。他是李弘的心腹，李弘举荐他出任大司农，其用意不问可知。
现在，光禄勋鲜于辅、卫尉徐荣、执金吾张燕这三位上卿领六万七千大军负责京师的警备和天子的宿卫仪仗。大司农李玮掌控大汉命脉。司隶校尉吕布有独立监察之权。李弘靠此五人在朝为辅，完全可以控制大汉权柄。
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天子感到了李弘的威胁，公卿百官何尝不是？
虽然李弘小心翼翼地缩着脑袋，拱手让出所谓的什么权柄，但其实他根本没有让出一分一毫的权柄，相反，他把权柄抓得更牢了。大将军现在倚仗手中的势力，完全可以翻手为云、覆手为雨，谁能奈何得了他？
天子不顾死活，首先向大将军发难，公卿百官当然应该义不容辞，推波助澜一把了。大将军如果再让一步，把九卿的某些位置让出来，以平息这场由天子挑起的夺权风波，那士人的权势就更大了。
“你们要是这么想，那就错了。”张温叹道，“大将军是大汉的一代名将。当年鲜卑人慕容风给他取名豹子，当真是名副其实。”
“我们这位大将军不论是打仗，还是高居庙堂，都把这兵法中的虚实之道运用得炉火纯青。此次他虽然大大地退了一步，让出了大部分权柄，但你们发现没有，今日朝堂上的主动权，其实都已被他轻松拿到了手。他所让出来的那部分权柄，如今都在武人手上，都在他部下手上。这就是他和董卓截然不同的地方。”
“说得好听一点，这叫武人和士人共理朝政。说得难听一点，这就是李弘独揽权柄。此刻，他就象丛林中的一只豹子，静静地躲在浓密的树荫里，耐心地等待着自己的猎物。”
杨彪眼里露出惊慌之色，“谁是猎物？是我们，还是天子？或者……是大汉社稷？”
张温摇摇头，“他躲在树林深处，我们一无所知。”
“那今日之事，我们如何处理？”马日磾问道。
“沉默。”张温说道，“大将军不动，我们就不动。我们不动，大将军就要动。大将军一动，我们就知道猎物是谁了。”
公卿大臣保持沉默。
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长公主的泪水流个不停。
李弘左看看她，右看看她，然后笑了起来，“殿下，臣已经实现了自己的诺言，把天子救回来了，你还哭什么？好了，不要哭了，你已经长大了，不要再这么哭哭啼啼的了。天子知道了，说不定会误会臣的。”
“难道天子对你没有误会吗？”长公主抽咽道，“他被长安那帮叛逆教坏了，眼里除了权柄，什么都看不到。”
李弘脸上笑容一僵，不知说什么好了。
“如果没有百姓，没有军队，哪来的江山？哪来的社稷？哪来的权柄？我看他连饭都吃不上。这样下去，他会把大汉彻底葬送的。”
“殿下，你不要担心，陛下还小，等他将来长大了，事情会有变化的。”李弘安慰道。
“等他长大了，哪里还有大汉社稷？恐怕早已成了叛逆的天下了。”长公主擦了一把眼泪，绝望地说道。
“殿下是陛下的姐姐，你应该帮他。”
“我要是帮他，他就会死。”长公主惨笑道，“我真的不知道怎么办。我去找几位宰辅大臣，他们都不敢说话。我知道他们的难处，这里不是天子就是大将军，哪里论得到他们说话的份。”
长公主越想越是伤心，泪水又滚了下来。
李弘摇头一笑，拿起长公主放在案几上的白色丝绢，缓缓蹲到她身边，轻轻替她擦去脸上的泪水，“好了，我来想办法，你不要哭了。”
长公主脸一红，又羞又喜，一把抓住李弘的大手，“你……有办法？”
李弘笑笑，“殿下，你刚才说，你要是帮陛下，陛下就会死。你这话是什么意思？你怀疑臣……”
“不……”长公主眼里的泪水顿时又滚了出来，“我担心自己忍不住……我会忍不住的……”
李弘心里一惊，反手握住了长公主的手，“臣知道你在北疆待久了，心忧社稷的安危，但你千万不要着急。中兴大业不是一蹴而就的事，它需要时间。”
“张温、马日磾这些老大人年纪大了，他们担心自己看不到社稷中兴的一天，所以许多改制之策未免急躁了一点。因为急躁，他们在教授殿下治国之术的时候，很多话就未必正确。”李弘突然察觉到自己失态，急忙松开了长公主的手，“殿下，你务必要分辩清楚，不要一时冲动，犯下大错。”
长公主红着脸，低着头，不再说话。
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鲜于辅、徐荣、麴义、吕布走进了中军大帐。
麴义一眼就看到案几上的白色丝绢，“殿下又哭了？都长这么大了，还象小时候一样，遇事就哭……”他连连摇头，“大将军，我看你的头有得痛了。”
李弘苦笑，伸手请四人坐下。四个人都知道李弘请他们来的目的，但此事他们的确不敢乱说话，所以一个个围坐在李弘四周，大眼望小眼，一言不发。
大帐内的气氛很压抑。
“今天这事，都是大将军自找的。”麴义还是忍不住说话了，“你怕什么？不就是权臣吗？不就是董卓第二吗？这年头，不象过去了，谁的拳头硬，谁就能平定天下。”
“你呀……”李弘指着他，无奈地摇摇头，“这几年，长安动乱不止，天子和朝廷威仪尽丧，这个教训还不够深刻吗？如果北疆象长安一样叛乱此起彼伏，我们还怎么平定天下？如果没有天子，没有朝廷，我们平定天下以后怎么办？谁会尊奉一个没有威仪的天子？谁会听从一个没有威信的朝廷？你也是读过经史的人，也知道光武皇帝是如何中兴大汉的。想想光武皇帝的中兴大业，你就知道我为什么要这么做了？”
“董卓当年带了十万大军退守关中，如今呢？如今董卓何在？李傕、郭汜埋骨何处？十万大军还有几人存活？你是不是也想让北疆军带着叛逆的罪名，灰飞烟灭？”
“大将军，我不是这个意思……”麴义急忙辩解。
“我知道你的意思是什么。”李弘摇手笑道，“我叫你入朝为官，你为什么不干？”
“我这个脾气你又不是不知道。”麴义尴尬地说道，“我如果入朝为官，肯定不得好死。你还是让我多活几年，得个善终吧。”
“天下平定了，你怎么办？那时候就没有这么多军队了。”
“我可以去西疆戍守边塞啊。”麴义笑道，“老了，我就回家，好歹我还是个列侯嘛，可以做个一方富豪。”
“哈哈……”李弘和鲜于辅等人笑了起来。
“算了，随你。”李弘亲热地拍拍他的肩膀，“将来，我去北疆戍守边塞，我们要经常来往啊。”
众人再笑，竟然把要说的事都忘了。
几个人胡扯了一番，鲜于辅再度把话题扯了回来，“大将军，今天这事，你可有解决的办法。”
“有办法。”李弘笑道，“但我需要你们的一个承诺。”
四个人不约而同地看着李弘，神情严肃。
“不管我是生是死，在天子没有主政之前，你们必须无条件地遵从长公主的指令。”李弘停了一下，又说道，“到晋阳后，飞燕也要给我这样一个承诺。”
“大将军，你这话是什么意思？”麴义疑惑地问道。吕布也不解地看着李弘。
李弘笑而不语。
鲜于辅和徐荣相视一叹。
“大将军，你想过后果吗？”鲜于辅小声问道。
“我相信她。”李弘拿起那块白色绢丝看了看，心里突然生出了一丝愧疚，“就象相信我自己。”
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“中朝和外朝维持现状，长公主暂时督领部分相权……”马日磾睁大眼睛，难以置信地惊呼道，“大将军，这是谁的主意？长公主督领的是哪一部分相权？”
“就是天子不愿意还给我们的那部分相权。”李弘看看马日磾、张温和杨彪，平静地说道，“这是我的主意。当然了，如果你们有比这更好的主意，我愿意听你们的。”
“大将军，你这是何意？官制的修订，你是参加的，你为什么要带头反悔？”张温气恼地说道。
“我没有反悔，我依旧支持新官制的实施。”李弘说道，“现在反悔的是天子。他是天子，我们是臣子，我们必须要退让，必须要维护天子的威仪，要让天子体面地达到自己的目的。这是目前唯一的办法。让长公主督领部分相权，可以使新官制继续得以实施和巩固，同时也能有效限制皇权，尤其重要的是，它能满足天子的心愿。”
“大将军，长公主是天子的姐姐。”杨彪苦笑道，“你这办法等于变相承认新官制失败。”
“新官制的修订和实施，长公主一直参予其中，她极力主张皇权和相权要互为制衡，认为这是中兴社稷的基础，所以，我觉得我们应该信任她，相信她在六年后，一定会把这部分相权还给外朝。”李弘指着马日磾和张温说道，“两位大人几年来一直陪侍在长公主左右，对长公主也不信任吗？”
马日磾和张温面面相觑。他们怎么也没想到，李弘竟然在天子、中朝和外朝之外，再培植出第四股势力。朝堂上的权力制衡由三方制衡突然变成了四方制衡。大将军虚晃一枪，立刻把天子伸出的矛头轻松地推向了长公主和外朝大臣。
“大将军，此策后果难以预测，太危险了，不可用。”杨彪劝阻道，“六年后，天子会同意长公主把部分相权归还外朝吗？另外，长公主一旦势力坐大，这部分相权她可能就不会如约归还了。”
“外朝能不能拿回所有相权，关键不是天子，也不是长公主，而是我们能否完成中兴大业。”李弘挥手说道，“天下不定，社稷不稳，不要说相权，连皇权都没有了。”
三位上公哑口无言。
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