为了促进各部门之间协调一致地发展，周恩来在新中国成立初期专门阐述了六大关系的处理问题。其中，他特别强调了处理城乡关系的重要性，他认为：“在中国城乡关系是一种非常重要的关系。……我们必须在发展农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平。没有农业基础，工业不能前进；没有工业领导，农业就无法发展。”除了领导经济工作外，在社会治理方面也反映出周恩来的和谐行政理念。新中国成立后，周恩来在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定等方面做了大量工作。如对旧中国残留下来的种种丑恶社会现象，周恩来领导的新政府就进行了迅速的彻底的治理。如1949年11月起在政务院统一布置下全国各地纷纷采取措施，封闭妓院，对妓女进行收容和教养，挽救社会底层妇女，净化了社会风气，促进了社会和谐。1950年2月24日，周恩来签署了《政务院关于严禁鸦片烟毒的通令》，严格规定：“在本禁令颁布之日起，全国各地不许再有贩运、制造及售卖烟土毒品情事，犯者不论何人，除没收其烟土毒品外，还须从严治罪。”贻害中国一百多年的鸦片烟毒的清除工作，在全国范围内很快取得成功，社会风气进一步好转。新中国成立后，全国人民憧憬新生活，在这个关键时刻，周恩来领导人民政府抓住时机，及时移风易俗，扬善除恶，不仅符合人民的期望，也保证了社会的和谐稳定。周恩来秉承和谐行政理念，领导政府在开国之时所进行的一系列社会管理活动及其取得的成果，为现代政府管理和社会综合治理提供了经验。
周恩来的和谐行政理念反映在政府的行政过程中，就是坚持以人为本、执政为民的宗旨，坚持高效、协调、有序的工作方法，营造一种既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，稳定的政治局面和和谐的工作环境。周恩来非常反感某些干部的官僚主义作风，反对处理问题时的“一言堂”作风和本位主义的做法。周恩来倡导加强各部门之间的联系，将整个中央人民政府的行政体系看作为一个密切联系的整体，使所有的工作都能够在这一整体中得到妥善的解决。他对领导干部提出的要求是：“每个单位必须有整体观念，要在总的财经计划中找到自己的位置，认识自己的方向，有重点有计划地恢复和发展生产。这样才能不犯本位主义，不单纯依赖国家，并在自己的范围内做出最大的贡献。”周恩来行政和谐理念的核心问题就是调动一切积极因素，从全局出发合理安排国家建设，实现行政决策和行政执行的民主化、科学化。他的和谐行政理念对于新时期我国转变政府职能，探索中国特色的行政管理模式有重要的启示意义。
第二节 周恩来高超的行政决策方式
一、以人民利益作为行政决策的前提
政府决策是国家行政管理运行中的重要组成部分，它具有国家意志的性质和普遍的约束力。政府决策的正确性和科学性，直接关系到国家和民族的利益和安危。
新中国刚建立起来的人民政府虽然不像资本主义国家那样有长期积累起来的行政管理的各种有效方式和方法。但由于周恩来见多识广，眼界开阔，既善于把自己在长期革命斗争中的经验运用于政府管理的实践，又善于学习国外政府管理的先进经验，他立足于人民利益第一，全心全意为人民服务这个基点，提出了新中国领导人进行政府决策的独特见解。
周恩来强调从人民的利益出发是政府决策的基本前提，政府做任何事情都必须坚持为人民服务这一立足点和出发点。他要求政府在制定各项政策、处理各种问题的时候，都要以人民群众的切身利益为重，不仅考虑到人民群众的根本的长远利益，而且要想到人民群众具体的眼前利益。一要时时关注人民物质生活水平的提高，把经济建设放在国家建设的中心和首要的位置，集中国家的人力、物力、财力不断地发展社会生产力，不断地提高劳动生产率；妥善安排国民收入中积累和消费的比例，正确处理好经济建设与人民生活的关系。在保证建设不断发展、经济不断增长、生产不断扩大的同时，使人民群众的生活水平能够持续逐步地得到提高，满足人民群众在衣、食、住、行等各方面不断增长的需要。二要时时关注人民文化生活水平的提高，积极开展教育活动，大力发展教育事业，提高全民族的文化修养；积极开展人民文化工作，大力发展新闻、出版、广播、文学艺术、电影电视事业，满足人民精神生活的需求；积极开展体育活动，增强人民体质等等。三要时时关注人民群众的日常生活琐事、难事的解决。从群众乘车难、交通拥挤问题到马路上设人行道、安全岛问题，从群众子女入托上学问题到群众吃药打针看病问题等等，都要认真给予解决。从大处着眼，小处着手，为人民办实事，求实效，时刻关心人民的疾苦，对人民极端负责，这些都是各级政府做行政决策最应率先考虑的问题。
行政决策不同于其他任何性质的决策，行政决策的内容十分广泛，涉及政治、经济、文化、教育、外交事务等一系列行政活动，其根本目的是为了公众利益，而不是决策者自身的利益。行政决策一旦形成，即对所涉及领域的主体都具有约束力。
对于行政领导者而言，慎重决策，科学决策，以人民利益为重的决策就是对人民负责，对国家负责。周恩来在做行政决策时总是将人民利益摆在第一位，这是他所坚持的最根本的决策前提。他在领导政府处理各类问题、做出各种决策时首先考虑到的是人民群众长远利益和切身利益。如对工人在生产中的安全问题，周恩来始终放在心上，1956年4月20日，周恩来主持国务院常务会议讨论了劳动部起草的《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》，希望通过这些政策法规对劳动者加以保护。当他听劳动部的同志汇报，旅大市渔业公司领导得知大风预报的消息不通知群众赶快转移，而是先问鱼捕得怎么样，结果造成两艘渔船沉没时。他气愤地说：封建时代还能“问人而不问马”，我们现代有的干部却“问鱼而不问人”。此外，针对鞍钢存在的砂尘严重影响工人身体健康的问题，周恩来还指示劳动部起草指示解决矽尘危害问题。
周恩来在行政决策中，始终坚持要不断地充实人民群众的物质生活和精神生活，解决人民群众在生产和生活中现实存在的最根本问题，做到想群众之所想，急群众之所急，为群众谋实利。这些思想在周恩来亲自组织制定的新中国第一个五年计划中，得到了充分的展现。“一五计划”在投资结构的安排方面，在坚持发展重工业的同时，兼顾其他产业的发展。在427.4亿元的基本建设投资中，各部门的分配比例为：工业58.8%，农田水利7.6%，运输邮电19.2%，贸易银行和物资储备3%，文化教育和卫生7.2%，城市公共事业建设3.7%，从这些数据中可以清楚地看到，周恩来在重视重工业发展的同时，也将提高人民群众的生活水平提上了日程。为了解决广大人民群众最关心的吃饭问题，促进农业增产，“一五计划”中特别将农田水利的投资设定为总投资的7.6%，位列国家建设总投资的第三位。在人民群众最关心的文化教育和卫生方面的投资，仅次于农田水利，占国家建设总投资的第四位。从第一个五年计划中周恩来所设计的各项指标中，我们不难发现所有这些都是从广大人民群众的最基本需要出发，以提高人民生活水平为最根本目的来安排的，充分地体现了周恩来同志为民执政，将人民群众的需要放在发展的第一位。
当出现人民利益与干部利益相冲突的时候，周恩来所做的决策总是以人民利益至上为标准，这与封建时代“官本位”和“唯上论”的决策价值取向有着截然不同的本质区别。如在分析改善人民生活的问题时，周恩来提出“我们先要照顾绝大多数人的生活，是我们首先要注意的方向。”对于人民群众最为关注的工资改革问题，在国务院第27次全体会议上，周恩来又具体地阐述了他的“普及第一”、“照顾绝大多数人”的思想。他指出：工厂的工资应该比国家机关高，这个原则应该明确。“苏联一般人的工资只有250个卢布，而科学家则高达3万个卢布，相差这么多倍数，结果把少数人放在被攻击的地位，变成特殊的社会主义的贵族。”周恩来的决策原则和决策前提鲜明地表明了他的价值衡量标准，即以民为本，始终站在人民立场上实现决策者的责任。
为了广大人民的根本利益和实现利益，周恩来在领导政府工作中，一贯采取了小心慎重的态度做出符合国情的决策，并在实践中不断纠正“左”的不切合实际的做法，以减少可能造成的损失和影响。如1956年经济建设中出现了盲目冒进的倾向，周恩来在国务院全体会议上及时提醒说：“现在有点急躁的苗头，这需要注意。
社会主义积极性不可损害，但超过现实可能和没有根据的事，不要乱提，不要乱加快，否则就很危险。”“对群众的积极性不能泼冷水，但领导者的头脑发热了的，用冷水洗洗，可能会清醒些。”他对于政府所做的不切实际的决策可能给国家带来的影响有清醒的认识。他在党的八大上阐明：“我国的国民经济正在迅速发展，情况的变化很快也很多，随时随地都有新的问题出现，许多问题又是错综复杂地联系着。
因此，我们就必须经常地接近群众，深入实际。……以便及时地做出决定，调节国民经济各部门和各方面的活动，避免发生互相脱节或者互相冲突的现象。在我们这样一个地区广阔、情况复杂并且经济上正在剧烈变革的国家里，任何疏忽大意，都可能发生重大的错误，造成重大的损失。”
二、坚持行政决策的科学性原则
科学的行政决策是建立在对现实真实情况的准确掌握的基础之上的。政府决策必须坚持以充分、可靠的信息为依据。政府决策中对信息的掌握包括信息的来源、信息传递的速度、信息的失真程度、信息的流传广度，以及作为行政决策者对信息把握和理解的程度等若干问题。只有当对这些问题都有清楚的认识，并遵循信息传递的客观规律时，才能够做出符合实际的正确决策。周恩来高度重视决策过程中的信息处理，他在主持编制第一个五年计划期间，对资源调查和统计资料的不足有深切体会。当时可资计划编制决策的信息非常稀缺，给编制工作带来了困难，周恩来深刻认识到决策信息的重要性。1952年设立地质部的目的之一就是通过机构调整来加强对中国地质资源情况的勘探工作，为今后制订计划的决策提供资讯。地质部成立后把勘探的重点放在找铁、找铜、找石油上。何长工回忆说：“当时，春夏秋冬四季，我们都要给他汇报。总理抓得很具体，他首先要看地图，问矿有什么远景，矿的成因是怎么样的，我们用什么勘探手段把它搞清楚，同时还要我向书记处汇报。”周恩来还为地质部的勘探工作提供了各种便利条件。
当地质部在渤海湾发现石油时，周恩来立刻拨两条船给他们，在渤海湾进一步寻找石油。有了这样的前期勘探成果，才为后来“二五计划”编制决策提供了可靠的信息基础。
正确决策的前提是对信息真实性的把握，也即信息质量问题。在行政体系当中由于行政层级的多层次化会导致信息在上传下达的过程中出现失真现象，层级越多信息失真的状况越显着。对于行政决策者而言，面对每一层级的下属可能出于自利或其他原因屏蔽真实信息的状况，如果不能深入实际，亲自调研，听信下级部门上报的信息，则极有可能受到蒙蔽。周恩来注重决策信息来源的真实性，他在做重大决策时必须先做调查研究，掌握第一手资料。周恩来强调“要实地调查，才能知道实际情况，如实反映情况，才有具体材料、具体经验可供讨论和研究。”，周恩来还具体阐述了调查研究的方法：调查前，“应当有准备，应当写好提纲，这样就可以紧扣问题，有的放矢”。调查中，“对问题要做出恰当的估计”，因为“各个地区、各个部门的情况会有所不同，有的地方是整个领导有错误，有的地方是个别错误，有的地方则很好，要实事求是，分别对待”。调查后，“必须对事物进行分析、综合和比较”。
领导人在做出决策前必须对各种情况有明确的了解，信息要充实、准确、及时、适用。特别是对一些具体数字更要精益求精。周恩来曾用人多地少的具体数字来说明建设国家的困难和珍惜资源的重要；用生产和消费的数字进行对比来说明计划生育势在必行；用汉族与少数民族的人口比例和居住地面积比例等相对数字来说明民族团结、共同发展的必要；用具体经济指标和中外比较数字来说明中国经济落后的现实，强调发展中外经济交流，急起直追的迫切性和重要性。教育国家工作人员懂得只有重视信息，重视数据，善于算账，才能做到成竹在胸，避免决策失误。周恩来在领导编制前四个五年计划过程中，亲自过问每一个数字，反复平衡敲定，呕尽心血。他强调决策过程就是信息的收集、整理和加工过程。
