第二，政府政策的失误。印度政府相关政策因素在印度东北部地区分离主义运动的产生和发展过程中也起到了推波助澜的作用。主要来自于两个方面。一方面，印度中央政府在应对东北部地区分离主义问题上处理不当。很多时候，出于获取短期政治利益的考虑，中央政府常常对那些非常政治化的势力放任自流，结果这些势力最终发展成为反对政府的几乎难以驾驭的革命组织。一方面，更严重的问题还在于印度东北部地区的一些地方政府不仅行政效率低下，而且贪污腐败严重。这种腐败已经严重影响印度中央政府应对分离主义问题的政策效果。其中，一个明显例证就是印度政府投入东北部建设的大量物资往往因为该地区的官员腐败、官匪勾结等原因而流入分离主义组织的控制之下，变成他们从事分离活动的资金。比如，为扶持一些邦的经济发展，印度每年都要将30%的计划资源作为中央对地方邦发展的援助划拨给“特殊邦”。按照规定，普通邦所接受援助资金的30%为无须偿还资金，其余70%为贷款还要偿还给中央政府。但“特殊邦”所接受援助资金的90%都无须偿还，只有10%属于贷款需要偿还。印度东北部地区各邦就属于特殊邦，每年都要接受大量的援助资金。如果这些资金都能用于当地经济建设，应当会收到一定成效，缩小东北部地区与印度其他地区的发展差距，改善当地部落民的生活水平，有助于印度政府打击分离主义运动。但由于贪污腐败问题的存在，印度政府所采取的这些援助并未收到明显效果，一些援助资金往往不知去向且无人过问。很多所谓的发展项目的建设工作甚至被分离组织所控制的企业获得，它们反而由此壮大了自己的实力。此外，这一地区的一些地方政党为了竞选需要，甚至借用分离主义组织的势力来打击竞选对手，上台以后再给予这些组织庇护作为回报。这些腐败行为一定程度上使东北部地区的民众失去了对印度政府的信任，客观上造成民族分离主义运动进一步蔓延扩大。
综合以上种种因素，印度东北部分离主义自从产生之日起，就成为印度国家统一和社会稳定的重大威胁，虽然目前来看，这些分离主义还不足以对印度国家统一造成实质性威胁，但却已经成为阻碍印度现代化进程的重大因素。如何彻底解决东北部分离主义问题，为印度现代化营造一个良好的国内环境，一直是萦绕在印度政府头上驱之不散的一块阴云。实际上，如果推广开来，如何解决分离主义问题，不单单是印度面临的问题，其他很多国家也面临同样的问题。就如何正确应对和妥善处理分离主义运动问题，在理论上一直存在多种不同的观点。相应的，在实践中也就有多种不同的政策主张和具体行动。有人认为，要从根本上解决分离主义问题，最重要、最有效的措施是发展经济，只要经济发展起来，就能从根本上解决分离主义问题。确实，从现实来看，相比较发达国家来说，发展中国家面临的分离主义威胁更为严重，而这些分离主义运动大部分又发生在发展中国家中经济相对比较落后的地区，有的还是发生自然资源相对丰富而经济却相对落后的地区，这种情况在发展中国家十分常见。这些分离主义组织之所能产生并得以发展起来，一个重要原因就在于经济落后导致这些地区的人们生活困苦，分离主义组织便借机提出能够吸引人们支持的分离口号。在这种情况下，经济便成为解决问题的基本前提。如果不能通过发展经济，切实改善居民生活，其他任何解决分裂主义的手段都难以获得根本成功，即使短时间内取得成功，也难以长久维持，暂时的平静往往酝酿更大的风暴。所以，发展经济是解决分离主义的根本途径，也是任何政府都必须要做好的事情。但是，必须认识到，导致分离主义问题的原因是多方面的，经济问题是重要的一个方面，但并非问题的全部，一些产生分离主义的地方在经济上并不落后，但分裂主义问题却也相当严重。而且，一些发达国家中也存在一些分离主义组织，这些发达国家产生分离主义，当然也可能有经济方面的因素，但要害可能并不在经济方面。而且，对于发展中国家国家的分离主义来说，很多时候，经济上的落后只是被某些分离主义组织利用的一个借口，也并不是问题的全部。很多时候，分离主义的产生与国家认同、宗教信仰、文化传统等因素更为密切。因此，要消除和解决分离主义问题，必须坚持多管齐下，综合治理，在优先考虑经济问题的同时，还要从国家认同、民族融合、宗教信仰、文化传统等方面入手，寻求解决导致分离主义产生的深层次问题，特别是解决思想观念方面的问题，才能从根本上解决分离主义问题。当然，对于那些以经济、文化、宗教等问题为借口，而试图谋求自己政治目的的少数分离主义骨干分子，必须采用坚决手段予以打击。
第二节印度政治制度的发展历程
前面我们已经指出，一般认为，印度现代化进程始于英国殖民统治时期。印度政治现代化随着印度现代化起步而开始，并伴随印度现代化的全过程。本节对印度政治制度的历史演变过程作简要回顾和分析。
一、古代印度政治制度的基本形态
印度地域辽阔、位置重要，历来是古代欧亚各大帝国相互征战的重要通道和战场。历史上曾经有无数个民族在这里建立了自己的王朝。在长期的历史演进中，古代印度逐渐形成了一套富有印度特色的政治制度。概括来说，古代印度建立起来的政治制度是封建君主专制政体，主要有如下几个特点：一是由于经常遭受外族入侵，所以古代印度的很多政权都是由外来入侵者建立的，特别是一些曾长期统治印度大陆的全国性统一政权更是如此，如早期的贵霜帝国、德里苏丹国，以及后来的莫卧儿帝国等，均是外族入侵后在印度建立的全国性统一政权。二是除了少数时期处于统一状态外，政治上印度长期处于分裂状态，这一点对现代印度政治产生了深刻影响，近代印度之所以实行联邦制和议会民主制皆与此有关。三是古代印度政治和宗教有密切联系，具有浓厚的宗教特色，早期的佛教和后来的印度教均对印度政治具有重要影响。也正因为如此，世俗化成为印度政治现代化的一个重要内容。四是和其他国家的前现代政权一样，古代印度的政权大都拥有一支强大的军事力量，用来保护王朝的安全。事实上，我们认为，这一点是所有国家特别是大国政权的共性，即使现代国家也没有例外，除了军队的性质和使用有所区别外，并无特别之处。
从具体的行政架构来说，从孔雀王朝到贵霜帝国，再从笈多王朝到戒日帝国，最后到德里苏丹国和莫卧儿帝国，贯穿印度古代政治体制发展始终的是帝王统治模式，莫卧儿帝国瓦解后，分裂出来的诸小国也都是封建君主专制的王国，实行的也是帝王统治模式。在这种帝王统治模式之下，居于权力顶峰的是王公，享有世俗的绝对权力（印度教宗教领域的最高权力享有者是婆罗门），集行政、立法、司法、军事等大权于一身，穆斯林政权则更是政教合一，统治者还享有神圣的宗教权力。帝王统治是古代印度政治体制的核心，帝王之下是庞大的中央集权官僚机构。古代印度地方政府的构成一般有省级、县级、村级三个层次。一般情况下，全国划分为若干省区，各省的行政首脑为首长或总督、副王，一般由王室成员任职，省长或总督由省级行政官襄助，其设置大致与中央相仿，并直接由皇帝任命。省之下的行政单位为县，由县长主事，并设置若干县级官吏协助，在大多数情况下，县长也由皇帝直接任命。村社是古代印度最基层的行政机构，受皇帝的统治相对较弱，更多是一种自发性的自治组织。村是完全意义上的自治组织，村长是由村中长老选任的，并由村会协助处理村社中的大小事务。古代印度的村社制度，历经无数王朝更替基本形态却几乎没有发生改变，具有超强的稳定性。其中，关于印度农村基层政权的构成中，潘查亚特是非常独特的一种制度安排。潘查亚特是英文Panchayat的音译，实际是“评议会”的意思，是由农村年长者组成的管理组织，负责处理各种事务。印度独立后，继续沿用这种制度并发扬光大，在农村分县、乡、村三级建立了潘查亚特制度，用以加强对基层政权的统治。
二、英国殖民统治时期印度政治制度的基本形态
英国殖民者的入侵给印度传统政治体制极大冲击。随着殖民统治者把西方现代政治思想传播到印度，引发印度政治思想启蒙运动，印度传统政治体制最终崩溃，并逐渐走向政治现代化目标。英国殖民统治时期的印度政治体制发展在印度历史上具有重要地位，客观上起到一种承前启后的过渡作用。某种程度上可以断言，没有英国殖民统治，就不可能有今日之印度政治体制。如果进一步分析，英国对印度的殖民统治大体可以划分为两个阶段：第一个阶段是通过东印度公司间接统治时期，第二个阶段是英王直接统治时期。这两个阶段的印度政治体制是由殖民者英国主导建立的，既有相同点，也有不同点，分别介绍如下。
1.英国间接统治时期。在西方资本主义国家向全球进行殖民扩张之初，资源丰富而国力日衰的印度（此时的印度包括现在印度、巴基斯坦和孟加拉等国）就成为西方列强争相占领的目标。在西方列强相互之间的争斗中，英国人最终取得胜利，将其他殖民者赶出印度，实现了自己独霸印度的目标。早在1600年，英国就成立东印度公司，利用该公司在印度做生意。东印度公司在印度巧取豪夺，把大量的粮食和工业原料源源不断地运回英国，引起印度人民的强烈不满和反对。1757年6月23日，英国东印度公司与印度的孟加拉王公在普拉西交战，英国人以只死伤72人的代价就击溃了孟加拉的7万大军。普拉西战役后，东印度公司在印度建立傀儡政权。之后，英国人又在第三次卡纳蒂克战争中将法国势力从印度彻底清除。自此，印度开始逐渐沦为英国一国独占的殖民地。在殖民初始阶段，英国通过东印度公司对印度实行间接统治。1767年，英国议会通过了“东印度公司管理法”，原加尔各答的省督改称总督，由英王直接任命，独揽立法、行政、司法大权，其任务是代表英国政府全权管理英国占领下印度的全部领土。至此，东印度公司成为英国殖民统治印度的工具。
由于印度地域辽阔，而且各地情况千差万别，东印度公司自知单凭自身力量很难对印度实行有效统治。因此，东印度公司采取了直接统治和间接统治相结合的方式。一方面，东印度公司牢牢掌握统治印度的最高实权，以达到掠夺印度、服务英国的目的；另一方面，英国殖民者并未立即完全摧毁印度的传统社会结构，而是采取了与印度土邦王公贵族相勾结的办法，利用印度自身封建势力对印度实行暴力统治，通过印度地主代征税收，以达到永久殖民占领印度的目标。值得注意的是，在东印度公司统治的这一时期，英国殖民者就开始将英国国内的某些政治原则和政治制度设计移植到印度。比如，从1772年开始，在县一级建立民事法院和刑事法院，在加尔各答设立高等民事法院和高等刑事法院，作为上诉法院。这成为印度现代司法制度的起源。由于东印度公司在印度的一切所作所为主观上并不是为印度利益考虑，而是为了自己更好地控制印度，更好地掠夺印度。所以，英国殖民者对移植过来的相关政治制度都进行了一定程度的改造。比如，虽然设立了法院，但总督的参事会和收税官仍然掌握着最终控制权，司法与行政并没有分开。但无论如何，这些移植过来的西方政治模式的某些制度都改变了印度原有的社会结构，并对印度现代政治产生了某种程度的积极影响，成为现代印度政治现代化的开端。随着印度人民的不断抗争，特别是一些印度上层精英人士的不断争取，英国殖民者迫于压力，逐渐采取一些措施改革印度的政治体制和司法制度，使之更加符合现代西方政治制度的发展方向和要求。1790-1793年，印度总督康沃利斯改革司法制度，将司法与行政分立，并完善了民事、刑事两类司法体系。1833年通过印度政府法，决定在总督参事会中设立专司立法成员，立法成为总督参事会的专项职能；1853年印度政府法又正式使立法机关与行政机关分离。特别需要指出的是，英国殖民者通过的印度政府法决定采用公开竞争考试的办法录用印度文官，为今日印度文官制度奠定了基础。通过对东印度公司统治印度的这段历史回顾，完全可以说，在这一时期，三权分立的政治体制已经在印度初步形成。虽然这种形成并不是英国殖民者有意为之，但客观上却是一个事实。
