题注：2002年5月30—31日，由中国和欧盟联合举办的中欧司法研讨会在北京召开。来自英国、法国、德国、西班牙、意大利、爱尔兰、希腊、瑞典、丹麦、荷兰、芬兰等欧盟国家和中国的30多位政府组织、司法界与新闻界人士，以及高校和科研机构的专家、教授出席了研讨会。会议分两个小组，分别围绕“大众传媒的透明度与行业管制”和“实现经济、社会和文化权利的制度机制”两个主题展开研讨。作者受中华全国新闻工作者协会的委托作为中方新闻界的唯一代表参加会议，本文即为作者在此次研讨会上的主题发言稿。文章介绍了我国在实行信息公开和政务透明方面的一些认识和做法，同时论述了透明度与新闻传媒自由报道权利之间的关系，涉及了新闻法制方面的一些问题。
本文发表于《国际新闻界》2002年第4期。
一、透明度与公民知晓权
1.知晓权思想的提出
知晓权思想，是第二次世界大战后首先由西方新闻界提出来的。其背景是，人们在反思***主义得以猖獗的原因时认识到，由于新闻业和受众被剥夺了知悉政治情况的权利，才使一小撮独裁者得以欺骗人民、为所欲为，因而呼吁要让新闻业和民众享有获知国家政治信息的权利，“知晓权”思想由此提出。
第一个提出“知晓权”概念的是美国著名新闻记者，时任美国合众社总经理的肯特·库珀（Kent Cooper）。1945年他率先使用了“知晓权”（The Right to Know）的概念。8年后，他又出版了《人民的知晓权》一书。肯特·库珀的知晓权思想，成为激励和引领大众传媒争取公众知晓权运动的指南。
2.知晓权思想的理论内涵
知晓权，又称“了解权”、“知情权”、“获知权”，它指的是民众享有通过大众传媒了解政府工作信息和社会公共信息的法定权利。
在西方国家，知晓权被理解为一种广泛的社会权利，是公民行使言论、出版等其他自由权利的基本前提，也是公民行使参政、议政权利的基本保障。在现代社会中，随着政治多元化和社会信息化，公民知晓权的有无和多少成为衡量一个国家民主自由程度和信息化程度的重要标志之一。
3．知晓权的获得
知晓权的获得须借助于信息的自由流动。当社会信息能够通过各种渠道自由流通和公开传布的时候，知晓权才可能成为一种可以实现的权利。
从知晓权的内涵和本质上看，民众知晓权的获得，首先需要政治信息和社会公共信息的公开、透明。
了解政府决策、施政及各种工作情况的信息，了解立法和司法机关立法和执法情况的信息，了解与其利益相关的各种社会公共信息，构成了民众知晓权的内涵和本质所在。从这个意义上说，增强政府工作信息和社会公共信息的公开性与透明度，是维护公民知晓权的基本条件。
知晓权思想所涉及的一些内容，在中国历史上，许多思想家和政治家都曾有过表述，但作为一个现代思想观念被认识和运用，却是这一概念在20世纪70年代末80年代初由西方传入中国以后的事情了。
1987年，中国共产党第十三次全国代表大会的政治报告提出了“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，并提出要“提高领导机关活动的开放程度”，“增加政务和党务活动的报道”。这可以看做是中国在维护民众知晓权方面的一种认知和承诺。
近些年来，中国在实现和维护民众的知晓权方面作了许多有益的尝试，尽可能增强党务、政务活动的公开性和透明度是党和政府在这方面采取的积极措施。全国人民代表大会和政治协商会议的充分报道，以及“三峡工程论证”、“铁路车票价格听证会”、“重庆綦江彩虹桥垮塌案公开审理”等等，都是在这方面作出积极努力的典型事例。
二、透明度与媒介传播
1.提供充分、及时、准确的报道
新闻媒介借助其自身的特点和优势提供充分、及时、准确的报道，这是确保政府工作信息和社会公共信息公开、透明的基本要求。
“充分”，是指信息传播的数量要充足。这样才能保证民众对相关信息的全面了解，才能实现相关信息的公开、透明。
新闻媒介要尽可能最大限度地采集和报道有关政府工作情况的各种信息，将政府的决策、施政，以及立法、司法机关的立法和执法情况等凡是可以公开的信息，充分、全面地提供给民众，帮助政府实现工作信息的透明度，同时也帮助民众获得对政府工作信息和社会公共信息的知晓权利。
“及时”，是指信息传播的速度要快。新闻媒介只有在民众最需要相关信息的时候及时提供给他们，才能谈得上信息的公开、透明。
及时传播最新信息是新闻媒介的本职和天分。特别是当重大事件和突发事件发生，民众对关于这一事件的相关信息无从知晓却又急于知道时，新闻媒介有责任在不违反相关法律、法规和社会、道德责任的情况下迅速将相关信息提供给他们。否则，贻误时机，时过境迁，新闻成旧闻，这时的信息就失去了公开、透明的意义。
“准确”，是指信息传播的内容要真实可信、符合实际。只有真实可信的信息才能真正消除人们认识上的不确定性，达到解惑释疑的作用，从而使相关事实信息的报道体现出公开、透明的特征。
真实、准确是新闻报道的基本要求，也是新闻传播为受众所接受，并且发挥其价值和作用的前提条件。新闻一旦失实，它提供给受众的信息是假象，这种信息无法使受众了解真实情况，作出正确判断，因而也就起不到解惑释疑的作用。新闻媒介要严格按新闻真实性的要求，及时向受众提供有关政府工作情况，以及同受众利益相关的各种社会事务及社会事件的真实、准确的事实信息，这样才能体现出事实信息公开、透明的品质和特征，实现新闻信息应有的作用。
2.透明要有“度”
提倡信息公开、透明，是出于维护民众知晓权的需要，也是出于促成政府民主施政，维护社会进步发展的需要。从这一意义上说，为了实现上述目标，新闻传播并非一切信息都可以公开，并非一切信息都是越透明越好。在选择事实信息和进行新闻报道的时候，新闻媒介需要把握好“度”。
新闻传播中“度”的把握体现了媒介传播的社会责任。一切有责任感的媒介及新闻从业者都应从对社会、对国家、对民众负责的角度，把握新闻信息公开、透明的度，防止在新闻信息传播中因不适度的透明和公开导致对社会、国家和民众利益的侵害。
这种对新闻传播公开性和透明度的“度”的理解与把握，是任何新闻媒介都要认知和考虑的。“9.11”美国遭受恐怖袭击后，全国上下掀起一股反恐浪潮。作为政府喉舌的美国之音无视民众的呼声和政府的警告，播放了访问拉登的录像，结果，台长被撤职，经费被削减。信息公开和新闻自由在国家利益和民众呼声面前受到制约和限制，这是对透明要有“度”这一原则的很好的诠释。
三、透明度与新闻传媒的自由报道权利
1.新闻自由与信息透明度
一切新闻传播活动都必须借助一定的自由报道条件才能完成，新闻自由成了保障新闻传媒顺利实现其传播功能，完成其传播使命的必要条件。
自1644年约翰·弥尔顿提出出版自由口号以来，几百年中，人们为争取新闻自由进行了长期的斗争和不懈的努力。虽然不同的国家、不同的阶级、不同的政党、不同的社会组织会对新闻自由的内涵有不同的理解和解释，但在确保新闻自由，以使新闻传媒完成自身所承担的社会使命这一点上似乎没有异议。当然，这种新闻自由必须以不损害新闻传媒所依附的阶级、政党或社会组织的利益为前提。
新闻要维护公民的知晓权，要保证政府工作信息和社会公共信息的透明度，同样需要新闻自由作保障。只有赋予新闻传媒相应的自由报道权利，才能保证其在增强政府工作信息和社会公共信息的公开性与透明度方面发挥积极作用。
2.新闻传媒应享有的自由报道权利
新闻传媒所应享有的自由报道权利主要有以下几种：
（1）采访自由
即接近新闻信息源、向新闻事件当事人和知情者访问、调查和搜集有关材料的自由权利，这是其他一切相关自由的基础。
通常情况下，政府机构、社会组织及有关单位和部门，应提供必要的条件使新闻传媒能及时了解和掌握国内外新近发生的各种重大事件和情况，以便迅速向群众作充分、准确的报道。任何单位和个人不能任意妨碍、限制和干涉新闻传媒及新闻工作者的新闻采访活动，或以不正当的理由拒绝向新闻工作者提供有关新闻事件的真实材料。
在中国，新闻传媒及新闻工作者享有在国家党政司法机关、企事业单位及工会、共青团、妇联等群众团体获得新闻材料的权利。在不涉及国家机密和社会安全的情况下，上述单位及有关人员有责任向新闻媒体及新闻工作者提供新闻线索，介绍相关情况，给予采访方便。一些机关、团体、单位也应通过新闻发布会等形式主动向新闻媒体通报最新工作动态及各种需要向社会与公众披露的信息，对一些群众关注的突发性社会事件，也需尽可能及时向新闻界通报情况，支持新闻媒体组织好报道，以使公众能够迅速了解事件真相。
（2）表达自由
即报道和评述新闻事件、进行新闻写作的自由。新闻传媒及新闻工作者应当享有对所采集到的新闻信息材料实事求是地进行加工、写作，作出报道、评述的自由权利。政府应鼓励新闻传媒及新闻工作者从满足群众的信息需要出发，来选择写作内容和报道形式，尊重他们在对国家和人民负责的前提下，按照新闻传播规律来决定写作内容和报道形式。对新闻写作中出现的某些失误(如出现失实报道等)，须在法律范围内根据不同情况作出恰当处理，防止对新闻工作者施以超越法律权力的限制和处罚。
（3）传播自由
即发布和传播新闻的自由，包括出版报刊，播出广播、电视新闻节目及发行新闻图片、新闻电影等自由。
通常情况下，凡经国家批准出版的报刊，获准播放音像的电台、电视台、新闻电影制片厂，在法律允许的范围内应当享有传播新闻的自由权利。只有在为了保护国家的独立、安全和社会发展，维护人民的自由权利，维护公共秩序和社会道德时，国家才能依法对传播自由作必要的限制。
