美国尽管以私有商业广播电视为主导，但仍存在公共广播电视。20世纪50年代末只有40个公共电视台在运作，只有三分之一在全国最大的59个市场中。由于联邦资助，20世纪60年代成为公共电视扩张时期。第一个联邦资助法案于1962年通过。1965年，非商业电视台数量达到99个，全国最大10个市场中有6个建立了公共UHF设施，一半有了非商业的VHF设施。1967年对于非商业电视是一个转折点。国会通过了《1967年公共广播法》，在这个法案的要求下，美国组建了公共广播公司以发展非商业广播事业。在公共广播公司的发展下，公共电视在20世纪60年代及70年代初经历了快速增长，6年间非商业电视的数量就翻了一番。1974年，244个这类电视台在运作，包括95个VHF和149个UHF。从20世纪70年代中期到现在，两个因素影响了公共电视的发展——政治上的混战和财政上的紧缩。今天，公共广播公司还是作为联邦对非商业电视的监督者保留着，但游戏规则还是有所变化。公共广播电视也开始注重收视率，“但是，收视率是相对的，他们不能像商业电视台那样把收视率看作判断节目的唯一标准，但他们也非常重视收视率，如果收视率太低，他们就考虑取消节目。有些宗教节目，即使收视率低，但他们坚持播出，因为这关系到公共电视的形象。”
由此来看，世界传媒发达的国家，对于广播电视的制度安排是明显不同于图书出版和报刊传媒的。即使在数字化的今天，公法广播电视也在积极适应这一变化。
德国的ARD和ZDF很早就开始了数字电视的研发工作，ARD成立了全国性的数字公法电视台ARD Digital，ZDF也建立了数字频道。作为公法电视机构，这些数字频道同样坚持服务公共利益，确定了不加密和不收费的原则，尽管这已经导致了私营广播电视的不满。
通过国外传媒制度安排的分析，我们至少可以得出两个认识：一是印刷媒体的制度安排可以跟电子媒体有所区别；二是商业化和私有化并不是天生就与意识形态的安全为敌，传媒意识形态安全的削弱与否取决于传媒的规制。目前，传媒主管部门对于这两个认识已经有所领悟，试点工作已经从图书出版领域切入。根据“区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开”的原则，主管部门对实行事业体制的公益性出版单位和转企改制的经营性出版单位的改革目标和根本任务分别提出了要求。这表明“市场的归于市场，事业的归于事业”的操作理念将成为未来我国传媒改革的主导方向。在此战略思路的指引下，传媒产业运作的市场化程度将大大提高。
传媒产业的制度框架明确之后，产业结构升级的战略思路应该如何选择呢？
根据前面确定的产业结构升级目标，我们首先应该把传媒的品牌战略作为一个根本性的战略选择，然后把发展内容产业作为产业结构升级的基础，要发展内容产业必须积极推进传媒的数字化。传媒规模的扩大还需要实行积极的市场战略。
品牌战略为什么是传媒产业结构升级的根本性选择呢？当前传媒产业结构升级面临最大的问题是传媒的跨行业、跨地区、跨媒体经营。传统的行政捏合效果不是很理想，最终还是貌合神离。资本的办法能解决聚合问题，但解决不了市场问题和发展问题。因此，目前来看，最好的办法是实施品牌战略，用强势品牌来实施整合，从而打造强大的传媒集团。
第三节 中国传媒产业的制度创新
一、传媒产权制度创新
“产权制度是关于产权的界定、营运、保护等一系列安排和法律规定的综合。”具体而言，产权制度就是约束和限制人们行使财产权利、维护和保障财产权利不受侵犯的一系列行为规则。现代产权理论认为，经济增长的根本原因在于产权制度的有效安排，并使之合理化。只有建立起合理的产权制度，才能形成合理的市场价格机制和有效的激励机制，以实现资源的合理配置，从而促进产业结构优化升级。此外，产权制度还是各项市场制度的基础。商品交换实质上是产权交换。
没有清晰界定产权和产权规则，市场交易就难以进行或者交易费用极高。
近几年来，中国传媒制度改革之所以难以取得实质性的进展，关键在于没有涉及深层次的产权制度改革。现有传媒集团都是国家独资企业，其资产全部为国家所有，并归国家统一经营。这种产权关系单一化的产权制度存在着明显的弊端。
传媒产权如果不能界定和合理分解，就不能成为市场主体。因为市场体制的建立和市场机制的运行，离不开企业产权主体的确立以及自负盈亏、自主经营的企业制度的形成。从这个意义上说，传媒产权制度是我国传媒成为市场主体的制度基础，是首先要进行的体制创新。
传媒产权制度创新，首要应该建立国有媒介资产管理和监督体制。国有资产出资人的缺位问题至今仍未得到有效解决。按照2003年国务院机构改革的决定，国资委是专门代表国务院履行出资人职责，负责监督管理国有资产的特设结构。
那么，国有传媒的出资人是谁，谁对国有传媒产业行使监督管理国有资产的职责？
国有传媒虽然是特殊行业，但其资产的国有性质是不容置疑的。因此，国有传媒可以参照国有企业的监督管理办法，明确传媒出资人的身份和地位。大致有两种模式：一种是由各级国资委代表国家履行媒介出资人的职责。基于传媒特殊性的考虑，可以将媒介产业列作特殊法人主体，在归入国资委监督管理的同时，在国资委内部组成一个专门监管媒介等自然垄断行业的机构，专司传媒国有资产监督管理之职。一种是政府成立专门的特殊法人国有资产监督管理委员会或媒介产业国有资产监督委员会。成立这样一个机构，可充分照顾到传媒产业的特殊性，既解决了出资人缺位的问题，又能根据行业特点制定相应的监督政策和监督措施。不足之处在于导致国有资产管理政出多门。
现代企业制度要解决的一个问题是出资人与资产经营人的关系，即如何建立一个有效率的资产委托代理关系，也就是资产授权经营问题。传媒集团经过授权经营国有资产后，就解决了出资人缺位的问题，就能够建立以产权而非行政为主要纽带的母子公司管理体制，并对子公司的国有资产保值增值目标进行考核，对授权范围内的所有国有资产统一承担保值增值责任。国务院办公厅2003年12月31日发布的《文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》明确规定：中央试点文化企业集团、资产经营管理公司等需实行国有资产授权经营的，报经国务院批准授权，有关部门可组建派驻监事会。
对经营性传媒而言，由于其企业主体身份，授权经营比较简单。按照国资委—国有企业的两层次国有资产委托经营体系，直接授权传媒企业进行产权和资本管理。
对公益性传媒而言，授权经营要复杂得多，但可采取一些变通的方式授权经营。
传媒的产权制度问题解决之后，传媒的转企、改制和上市就迎刃而解。转企是让传媒由事业转为企业，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的社会主义文化市场主体。这个主体可以按照《公司法》注册为国有独资公司。但国有独资公司存在很大的局限性：一是不可能真正实现政企分开，容易造成内部人控制。二是不利于更大范围内融资。传媒成为市场主体的第二步，是将国有独资传媒集团改制为国有控股的有限责任公司。将国有独资公司改制为有限责任公司，就将单一的国有股转为国有股控股，企业法人股、职工个人股共存，从而改变现有传媒集团单一的国有产权结构，形成传媒企业产权多元化。传媒改制的第三步，建立现代传媒集团最普遍最具优越性的组织模式——股份有限公司。股份有限公司是指全部注册资本由等额股份构成，并通过发行股票或股权证筹集资本的企业法人。传媒股份制改造的意义在于：一是有利于运用集团化手段完成媒体的所有制结构、区域结构、组织结构和产业结构的调整，成为更加规范的市场主体；二是股份制改造使公有资产经营进入高效率的轨道；三是可以改变内部人控制造成的产权激励不经济效应。
二、政府制度创新
我国媒体管理体系的主体是由执政党、政府、社会公共组织和传媒自身构成，由于政府的职能与我国政府在建设社会主义市场经济中的特定地位，政府成为媒体管理体系中的核心组织。
政府制度指约束政府主体行为，使之有效地履行各项权能的一系列行为规则，主要包括政府机构的设置，权力和职能的界定，政府干预经济的手段、方式和力度，政府工具的形式和运用，宏观调控体系的建立，政府行为的监督以及政府人员的考核等方面法律、法令和规定等。政府行为的约束性规则有多种形式，本书涉及的主要是传媒主管部门干预传媒产业和传媒经济活动的行为规则。按照诺斯和托马斯的观点，“政府是一种向选民出售保护与公正的主要制度安排”，这可以看作是对政府的主要制度性功能的高度概括。在市场经济中，政府的制度性功能主要有促进竞争、限制垄断；组织公共品的生产和供应；消除经济活动的外部性等。但政府作为“看得见的手”有时候也存在“政府失效”，就是其宏观调节措施未能达到预期效果，因而未能有效地弥补市场机制的不足。在中国传媒制度变迁过程中，具有“经济人”行为特征的政府同监督机制尚待进一步强化的制度环境相结合，产生了更为强烈的“政府失效”效应，主要表现在：政府决策失误、调节手段不当、屡禁不止的寻租活动、效率低下等方面。
在传媒产业领域，“政府失效”的现象也频频发生：1983年37号文件提出四级办广播电视，其目的是增量发展；1996年开始减量增质，组建行政区域化的媒介集团；2001年17号文件提出跨媒介、跨行业的资源与资本整合，2003年全面放开经营性资源的运营，到了2004年又将之前批准设立的事业性集团改为总台。原因在于，我国媒介改革是在政府主导下的强制性变迁，每次变化不是基于社会组织特别是媒介组织的共识，而是高层的决策。由于政策的制定偏向于单方面尤其是既得利益集团的意志，在实施中必然受阻。其结果要么其他利益集团修正上级的意图，要么媒介经营主体及各种利益集团又会自发地推动政府进行制度变革。
“政府失效”的一个很重要的原因是政府管了不该管的事。传媒集团到底应该是“政府组建”还是应该由市场来催生呢？实践证明，政府组建的传媒集团在形式上具备了大型集团的模样，但其实质跟市场中诞生的集团在竞争力上相差甚远。
因此，在传媒产业结构升级过程中，政府制度创新一个重要的前提是必须正确处理政府与市场的关系。政府必须明确该管什么和不该管什么，该管的要管好，不该管的要给市场。政府管制的改革就是明确政府应该管什么。在媒介产业转轨过程中，我国政府对传媒产业采取行政手段进行行业进入及其市场行为管理。其中有些管制是必要的，但也有些管制相对过宽或过紧的情况。随着市场经济体制的建立和垄断行业向竞争性行业转变，新的管制环境已经发生了很大变化。因此，如果不对我国现有的媒介产业政府管制制度进行改革，不但不能发挥治理市场失灵的作用，反而会阻碍市场经济体制与竞争秩序的建立和完善。
要实现传媒产业结构升级，还必须深化传媒行政管理体制的改革。现在，除了有党的宣传部门对媒体实施政治思想指导外，广播电视、新闻出版等专业行政管理部门还对各种大众传媒进行以业务为主的行政管理，在广播电视系统大多实行“局台合一”的管理体制。特别对于传媒产业结构升级有重大意义的媒介融合和产业融合，监管的问题开始显现。随着技术的突飞猛进，电信网、互联网和广播电视网三网融合已经成为不可逆转的趋势，并且这种趋势正在深刻地影响和改变着相关市场。广电和电信两大传统行业都在积极推进手机电视业务。由于市场形势发生了显著变化，广电和电信以前那种“各自为政”的监管形式需要改变。随着业务的逐渐融合，融合监管的实施显得越来越必要。计划经济年代遗留的管理办法是针对媒体单一功能而发挥效应的，但是不符合行政管理职能向宏观调控转变的改革方针。
按照政府部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国传媒的行政管理目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，对于深化传媒行政管理体制的改革，具有重要而显现的现实意义。
