我们如何看待这样的立法困境呢？从理论上讲，现代的政治理论均认为，政府权利虽然来自人民，但政府在运作过程中，总是本能地倾向于以国家利益或政府工作需要为由，把掌握的社会生活各方面的资料作为秘密保守起来，以掩盖工作、决策缺陷，逃避公众监督。而一种权利总是以他种权利为界限的，因此，必须在社会各利益主体之间积极寻求权利配置的最佳途径。但是，在权利配置过程中，不可避免地会发生权利冲突的问题。比如，如果舆论不再由政府控制，可能会给一些决策的推进增加成本。此时，从经济理论的角度来看，针对这样的权利冲突，诺贝尔经济学奖获得者科斯（Coase R.H.）提出了“权利配置说”以作为选择时的依据：不同的初始权利配置，将产生不同的社会总产值。因此，在权利冲突时，法律应按照一种能避免较为严重的损害的方式来配置权利。或者说，这种权利配置方式能使产值最大化。由此延伸出的法学理论来看，辅以近年来出现的一些有益判例，对于将言论自由权利作为制度性的权利配置的初始权利已经达成共识。因此，尽管言论自由在给每个人和社会带来收益时，个人和社会也必定会为此支付一定的成本，但新闻立法的理论依据已经相当稳固，这也是我们不在此方面论证着力过多的原因。不过如果仍需就此作一小结的话，我们不妨借用托克维尔（Alexis de Tocqueville）所言：
报刊是把善与恶混在一起获得一种奇妙的力量，没有它自由就不存在，有了它秩序才得以维持……为了能够享用出版自由提供的莫大好处，必须忍受它造成的不可避免的痛苦，想得到好处而又要逃避痛苦，这是国家患病时常有的幻想之一。
所以，我们不仅需要一部《新闻法》，而且需要一部符合当下中国各阶层承受能力、维护社会健康运行最迫切需要的《新闻法》尽快出台。新闻立法的意义实际上远远超过了规范一门行业的范畴，其有可能导致其他领域的连锁反应将最终重新定义国家、政府、公民权利的原有生态。因此，有必要将新闻立法视作一项重要的制度变迁。既然是“变迁”，意味着旧制度与新制度之间必然存在差距，那么对这种差距做对比考察，将是我们继续理解未来新闻立法可能进程的新起点。
如前文所述，新闻法除了言论、出版、新闻自由的宏观保护之外，还具体细化了对知情权、名誉权、隐私权、肖像权、诽谤、更正和答辩、新闻报道与司法、追惩制、预防制、新闻记者的权利和义务（包括采访权、报道权、评论权等）、保守国家秘密、禁止淫秽、著作权等具体权利、义务。如果对照现实逐一分析，篇幅过长，所以我们选择其中与普通公民、从业者关系较为密切的内容做为此后的分析对象，包括：媒体创办权（新闻自由是公民言论、出版自由在大众传播领域的自然延伸，而独立的媒体是公民以及新闻从业者行使权利、履行义务的物质前提）；知情权、采访权、报道权、评论权（“知情”是公民了解所处自然、社会环境以及行使其他公民权的信息基础，大众传播是公民实现知情权的主要管道，因而保障新闻从业者采访权、报道权、评论权是公民知情权的自然延伸，同时也是媒体履行舆论监督时最迫切的法律保障）。
9.2承诺、利益让渡、阶段性渐进：新闻立法的未来之路
有关新闻立法的呼声近年来一直呈高涨趋势，如果决策者认为现实条件下的客观阻力依然存在，因而不宜立刻进行制度变迁，那么，在新闻自由的时代潮流之下，是否应该考虑做出明确的肯定性承诺，并给出相应的路线图和时间表，明确在何种条件下、多长时段内、如何渐次落实宪法赋予公民的各项基本权利。
“进度表”式的承诺，至少有几点好处：对国内日渐强大的权利要求者而言，利于安抚他们的抵触情绪，从而营造和谐社会，促进各方面发展；对于既得利益集团的主观阻力而言，能够削弱他们的抵抗意志，降低变迁过程的不稳定系数，免得走“回头路”；对于公民权利的国际形象而言，能够减少授人以柄的诋毁、攻击，维护国家形象，争取一个和平发展的国际环境。
理论的角度带来的是对理想的憧憬，而现实却往往并非如此，正如我们已经描述的那样。对于新闻立法而言，理论根据始终并不缺乏，自大众传播业诞生以来就连绵不绝的话语权争夺中，其催生的种种理论几乎横跨社会、人文学科，以至连封建统治者都不得不在论争中最终保持沉默。真正缺乏的是导致制度变迁的决定性动力，这也正是当下中国新闻立法意识先行、物质滞后的根本特征与“瓶颈”现实的内在原因。而“瓶颈”现实的进一步理解，必然需要对可能关涉制度变迁的力量系统作出考察、解释。
9.2.1媒体创办权：对未来的承诺
媒体的创办权，即什么人可以创办媒体，是与对媒体的管理方式紧密相连的。因为决定是否从信息通道的源头就进行控制是强势集团要面对的第一个闸门，并且可以依次分为追惩制和预防制两种大的分类。追惩制下的出版物无需呈报登记和批准，更不要接受印发前的检查，媒体可以自由、自主地出版、发行、播送，只有当内容有既成事实的违法“行为”时，才依据有关法规受到惩罚。预防制在不同的国家虽然限制要求有所增减，比如有些法规规定创办时须交足一定数目的保证金才能拥有刊播权，但一般都包括创办一家媒体时须通过注册登记或批准两道关卡之某一道或两道，然后才有面世的可能。较之追惩制，预防制更加严苛。
从世界范围内看，自近现代大众传播事业在各个国家诞生以来，几乎都先以预防制初始，但最终基本的流向都是选择更宽松的追惩制。英国是在1695年废止了新闻检查制度，并把新闻法的预防制改为追惩制；法国则在1944年8月26日的出版条例中指明：报纸、刊物出版前的手续仅仅需要一份简单的声明，这一声明由报刊领导人签署，邮寄共和国检察院即可；在美国，托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson）就任总统以后，为美国的追惩制奠定了理论基础。他于1887年《新闻纸条例》第三次修正中废除了报刊创办的特许制，1909年的《新闻纸法》对报纸的出版采用注册登记制管理。
但我国比较例外，呈现出先紧后松再紧的特征。在1949年以前颁布实行的比较成形、系统，且在某一阶段具有代表性的、发挥过较大影响的新闻法规共有7部。包括：1906年的《大清印刷物专律》、1908年的《大清报律》、1911年的《钦定报律》、1914年的《报纸条例》、1930年的《出版法》、1931年的《出版法实行细则》、1937年的《修正出版法》。
其中，在媒体创办权方面，起始处的《大清报律》、《钦定报律》皆为注册登记制。1930年的《出版法》虽然也采用注册登记制，但在次年，即1931年10月7日旋即被《出版法施行细则》的批准制所代替。所以总的说来只有在清末两报律存在较为宽松的注册登记制，嗣后则被严厉的批准制所取代。而《大清报律》之所以采用注册登记制，是因为受当时国内矛盾重重、面临激化，舆论要求效法西方时做出的，所以模仿了日本1883年的《新闻纸条例》。
在1949年新中国建立后，对于媒体的创办权一直采取批准制。2005年9月20日公布、12月1日起施行的《报纸出版管理规定》中，对于报纸的创办权做出了如下规定：
第二条在中华人民共和国境内从事报纸出版活动，适用本规定。报纸由依法设立的报纸出版单位出版。报纸出版单位出版报纸，必须经新闻出版总署批准，持有国内统一连续出版物号，领取《报纸出版许可证》；
第八条创办报纸、设立报纸出版单位，应当具备下列条件：（一）有确定的、不与已有报纸重复的名称；（二）有报纸出版单位的名称、章程；（三）有符合新闻出版总署认定条件的主管、主办单位；（四）有确定的报纸出版业务范围；（五）有30万元以上的注册资本；（六）有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定资格条件的新闻采编专业人员；（七）有与主办单位在同一行政区域的固定的工作场所；（八）有符合规定的法定代表人或者主要负责人，该法定代表人或者主要负责人必须是在境内长久居住的中国公民；（九）法律、行政法规规定的其他条件。除前款所列条件外，还须符合国家对报纸及报纸出版单位总量、结构、布局的规划。
其中，第三条“有符合新闻出版总署认定条件的主管、主办单位”对于私人报刊的自由创办做出了双重约束：“认定条件”和“主管、主办单位”；而补充的“符合国家对报纸及报纸出版单位总量、结构、布局的规划”这一规定，为报刊的创办增加了不确定性。
对于私人涉足广电媒体而言，创办就更为艰难。除了资金庞大这一天然的行业壁垒之外，1997年9月1日起施行的《广播电视管理条例》中约束得更为彻底：
第十条广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。
显然，对于我国目前实行的媒体创办制度有多种历史原因和现实理由作为解释，但不可否认，世界各国的新闻立法在走向开明、自由，日益被注入现代观念。并且，虽然各国对于新闻自由有多种不同的理解，但国际社会都赞同以1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》中第十九条为共识基础，即“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传送消息和思想的自由”。而据此为基础的1966年通过的《公民及政治权利国际盟约》中又作了进一步细化：“人人有发表自由之权利；此种权利包括以语言、文字或出版物、艺术或自己选择之其他方式，不分国界，寻求、接受及传播各种消息及思想之自由。”我国于1998年签署加入了这项盟约。其中以“自己选择之方式”，“寻求、接受、及传播各种消息及思想”，无疑说明在未来我国将以彻底履行此约定为发展方向，媒体的创办权在理论上已有定论。所以，批准制必然应被登记制所替代。
当然，登记制这样放开的媒介创办形式，必然会导致媒体的大量涌现。此时公有资金无力、也无理由负担数量庞大、身份各异的媒体。所以，在媒介创办权放开之后，媒体的运营方式不得不更倚重广告这样的商业支持。但是，争夺广告市场带来的媒体立场偏移、内容低俗，又会进一步加剧。现实已经表明，一个地域较小的市场内，存在大量的媒体不一定是幸事，比如香港。而依靠市场残酷竞争的自由调节，以达到媒体数量的自然平衡，对于新闻作为信息产品的“外溢性”特性而言，社会将会支付大量成本。这样，我们又不得不重新面对如此两难：商业运行可以解决媒体自由创办后媒体的生存问题，但又会带来一系列的社会问题，就像许多对类似美国新闻商业体制批评的那样。“意见的自由市场”，在垄断竞争和集团利益干涉下，并不那么顺利地实现“真理的获胜”。自由放任的经济体制，催生了现代新闻业，但同时也可能扮演扼杀新闻独立、公正、客观专业品格的角色。
但技术进步有可能解决或缓解这个存在已久的难题。以计算机、网络技术为核心的现代信息技术进步，使得创办一家以传播自己声音为目的的媒体，比如博客、播客，不再那么困难。成本的降低，可以有效避免对垄断资本的依赖。但是对于以赚取的利润为目的的媒体创办者而言，还是有可能重蹈被利益集团左右的覆辙。此时对于公共政策的规划者，如果可以制定禁止以盈利为目的媒体创办，只允许公共资金支持下、以搭建公民讨论信息平台为目的的媒体创办，问题当然会简单得多。但现实是媒体提供的信息产品在种类、性质上非常复杂，比如信息的分众化需求就不能动用公共资金加以解决。所以，必须考虑在放开媒体创办权的大前提下，在资金保障方面区分媒体性质分别对待。比如，对以担负国家、省市、某个公民聚居区的公共信息平台为目的的媒体，可以实行公共经费为主体、广告收入为辅的资金体制，在内容控制上由对应级别人民代表大会常设的专门委员会负责，对私人创办的媒体，不管其宣称的目的为何，都允许其采用市场化的运作体制，但在内容控制上要严格遵循有关法制、受众委员会的监督、评议。
制度一旦运行，就会按其固有逻辑行事。以上的体制安排，在现实运行中可能依然无法避免媒体受利益集团侵袭的痼疾。但如果接受媒介自由创办是公民基本权利这样的国际惯例，就必须承担带来的相应成本。就像自然界中没有一条河流没有泡沫、杂质一样，没有一项制度能够有百利而无一害，必须接受“主流”与“支流”这样的评判标准，才能在制度准备中有所选择。而我们在下一节中提出的广电媒体法制构造，针对的是现有体制下，媒体受生存压力和经济利益诱惑下愈来愈明显的“错位”、“合谋”等弊端，以及在相当长时间内，不会放开媒体的自由创办权背景下提出的暂时性解决方案。
