一、财政监督风险存在的原因
1.部分财政监督人员执法水平不高，甚至不能严格依法办事
财政监督是对财政资金运行活动的监督和控制，目的在于防止部分单位和个人利用财政资金运行规则的漏洞而非法牟利。因此，财政监督是一项具有较强政治性和技术性的工作。它不仅要求监督机构执法人员具有较强的业务能力，具有识破违法违规行为的能力；而且要求执法人员具有较强的政治觉悟，具有坚决与违法违规行为做斗争的政治信念。但是，由于历史的原因，我国少数财政监督人员素质不高，缺乏经验，在监督过程中显得能力不足，水平不高，导致监督不力。另外，还有少数监督人员经不起诱惑，即使发现违法犯罪活动，往往也对其网开一面。或者在财政监督检查过程中瞻前顾后、缩手缩脚，最终导致违法违规人员没有被查处，从而导致财政监督风险。
2.违法犯罪手段不断翻新，财政监督机构难以及时跟上形势并采取有效措施加以防范
在经济利益的刺激下，违法违规人员总是在不断地寻求新方法、新手段。特别是随着现代通讯技术及网络技术等的迅速发展，违法犯罪手段不断变化。在这种情况下，如果财政监督机构仅仅是被动跟随违法违规行为进行监督，财政监督活动就会出现监督不力，从而诱发监督风险。
3.财政监督机构对于违法犯罪活动的形势估计不准，造成监督不力或监督过度
财政监督机构要实现有效的监督必须对违法违规行为有一个准确地估计。如若估计不足，则会产生使许多违法违规行为没有被查处，对财政资金的安全运行造成损失。如若估计过度，则会造成监督检查范围扩大，致使广大财政资金使用单位及个人遭受非正常的调查；而这种非正常的、大规模的调查不仅会使被调查单位疲于应付财政监督机构的调查活动，影响各单位的正常业务活动。总之，以上两方面都会造成监督风险。
二、财政监督风险存在的主要表现
1.监督制约机制不够健全，财政监督标准不统一，财政监督效果难以保证
尽管多年来我国不断加强财政资金的监督管理工作，提高监督效率；但目前我国监督制约机制仍然不健全，财政资金运行中的部分环节还缺乏有保障的制度约束；即使在某些方面制定了规章制度，但由于没有有效地执行，也造成财政监督制约机制缺失。以上两方面都会给财政资金运行及有关各方利益带来巨大的不确性，并可能产生损失或危害。
很长一段时间来，我国的财政监督活动主要凭借历史积累的经验来展开，缺乏科学的根据及统一的标准，这就使财政监督工作的成效往往取决于工作人员的业务素质及主观判断。在我国的现有条件下，财政监督人员素质整体水平还不高，对案件的准确把握能力还有限，难免造成监督过度或监督不力。
同时，由于财政监督活动中缺乏规范化和格式化，主观性强，随意性大，监督程序不严谨，操作不规范，财政监督的效果难以得到有效地保证。
2.执法动机偏差引起财政监督风险
从理论上讲，财政监督机构作为一级代理机构，其活动代表着社会公众的利益。但运用公共选择理论分析来看，在缺乏剩余索取权的条件下，代理人是不会严格按照委托人的利益行事的，而总会追逐自身的利益。因此，“官僚机构”的基本目标是追逐机构规模的最大化与预算支出的最大化。因此，财政监督机构利益诉求如果得不到有效地控制或平衡，其执法动机则会产生偏差，最终导致财政资金运行的安全性受损，从而加剧了执法动机偏差导致的财政监督风险。
此外，在部分财政资金使用单位中，相关人员盲目追求小团体利益及个人私利，违反财经纪律；更有甚者，部分个人利用我国财政体制不健全和不完善的漏洞，无视国家法律法规，大肆侵吞国家财政资金。在面对财政监督机构的检查时，则利用各种手段加以阻扰，甚至暴力抗法，这也容易诱发财政监督风险。
三、财政监督风险防范机制的构建
针对财政监督工作中存在的种种风险，不仅要加强普法宣传，增强守法意识，而且要加强教育培训，提高监督人员素质；不仅要建立健全财政监督机制，提高监督工作效率，而且要增强财政监督机构之间的分工与合作，实现全过程全方位监督。同时，还要建立有效的财政监督风险预警机制，提前介入风险防范。总的来说，要在财政监督的各个环节，认真执行财政监督方面的法律法规，做到程序合法、操作规范、工作严谨，切实有效地降低风险。
1.开展普法宣传活动，增强财政资金运行各环节有关人员的守法意识
财政监督的目的是保证财政资金的安全、规范和有效，必须从预防违法违规行为人手。做好预防工作，首先是搞好普法宣传活动，做好正面教育工作，使财政资金运行各环节的所有人员都具备良好的守法意识。其次，要抓好“大案要案”的处理，有效打击一批反面典型，对违法违规人员形成强大的心理压力。通过正面教育和反面教育相结合，实现预防为主、制裁为辅的财政监督体系。
2.加强人员教育培训，提高执法人员素质
财政监督是一项技术性和政治性很强的工作，财政监督人员不仅要通晓财政审计相关知识，熟悉违法违规行为，而且要熟悉财政资金运行基本规律，掌握财经法律法规及相关政策。因此，要加强财政监督人员教育培训，既要搞好上岗资格培训，又要搞好法制培训；既要搞好集中培训，又要搞好分类别、分层次的培训；既要加强理论培训，又要注重实践锻炼。通过培训，提高财政监督人员的业务素质，提高监督能力，提高财政监督人员的政治素质，提高其反腐防腐的能力。特别是要通过培训，提高其政治敏感性，树立为人民理财的观念，努力做到严格依法办事，将各种违法违规行为绳之以法。
3.建立健全财政监督机制，提高财政监督效率
目前，我国财政监督机制尚不健全，集中体现在：财政监督方式单一、监督层次低；财政监督法制建设滞后，法治化程度低；财政监督技术手段落后，信息化程度低；社会监督发展滞后，监督效果欠佳。这就要求综合采用各种财政监督手段，实现财政监督从简单的事后检查向事前审核、事中监控和事后检查相结合转变，并加强财政监督的权威性建设，切实保证财政监督的独立性和公正性。
首先，财政监督活动不仅要有坚实的法制化基础，即拥有相当等级的财政监督法律法规，而且必须实行法治化的监督过程，即所有监督活动都要遵循法治的理念。具体来说，就是要加强财政监督法制建设，颁布实施《财政监督法》等法律法规，提高财政监督的威慑力。同时，财政监督要严格遵守法律程序，无论是筛选案件还是具体操作都要严格按照法律法规进行，防止人治因素的干扰。
其次，要不断运用新型财政监督手段，以适应违法违规手段日益变化的形势；特别是要提高财政监督的技术装备力量，充分利用计算机技术、网络技术等手段，提高财政监督的效率。针对现代违法违规不断变化的形势，要不断研究新的预防和惩治办法。
再次，要发展有效的社会监督力量，发动社会公众参与财政监督，发展和组织社会中介机构参与财政监督，形成财政监督立体网络。在发动和鼓励社会公众参与财政监督时，要注意为举报人保密，并提供相关利益保护，避免其成为打击报复的对象。
4.加强财政监督机构之间的分工与合作，实现全方位和全过程的财政监督
各级财政监督机构要按照分工，在各自职责范围实施监督检查。行政监督机构要协调好相互之间的关系，形成有效分工、相互制约的监督体系。要形成有效分工、相互制约的财政监督体系，提高财政监督效率，必须划清人大、审计部门、财政部门以及其他有关部门的监督职责。从理论上讲，以上各部门的监督职责应这样划分：人大行使预算监督权，审查政府预算安排的合法性；审计部门行使监督权，对财政资金的使用效益和合法性进行事后监督检查；财政内部监督则围绕财政资金的管理活动展开。在有效分工与职责划分的基础上，财政监督机构之间还应当建立相互制约的机制，以提高监督效能。
财政监督机构不仅要进行合理分工，而且要加强各监督主体之间的沟通与联合，形成分工与合作并重，努力实现信息共享。从理论分析来看，过多的财政监督机构不利于有效的开展工作，应当加以归并，既精简机构、减少支出，又能够防止相互间的制肘，提高效率。
5.建立财政监督风险预警机制，通过预警指标提前介入风险防范
在财政监督过程中，不可能完全避免风险。面对财政监督活动的不确定性及其损失，一个有效的防范机制是形成风险预警。建立风险预警机制的目标，既要实现风险预警，即通过一系列预警指标和判别标准来测量风险值；又要实现实时监控，即通过对财政监督活动进行实时监控，对风险值的变动趋势作出分析评价。因此，选取预警指标必须符合实用性原则和动态性原则，通过实用性来解决风险值的准确度量；通过动态性来实现实时监控。
四十三、预算外资金
预算外资金是在国家预算以外，按照国家财政制度规定，由地方、部门、单位自行收支，自行管理的资金，它是国家财政资金的一个独立的组成部分。
一、预算外资金的性质和作用
预算外资金与国家预算资金一样，同属于财政资金的性质。这是由于：
（一）预算资金和预算外资金，是国家为实现其职能，参与社会产品和国民收入分配的两种形式
在社会主义条件下，国家不仅具有行政管理、加强国防、维护社会治安、举办社会福利等职能，而且具有一个崭新的特有职能，“就是我们国家各机关经济组织工作和文化教育工作”。为了实现上述职能，社会主义国家利用税收和提取利润等形式，把社会产品和国民收入的一部分纳入国家预算，形成集中性的国家财政资金，然后按照社会主义基本经济规律、国民经济有计划按比例发展规律的要求，用于经济建设和文化建设，用于国防、行政管理和其它社会性的共同需要。但是，国家对于国营经挤创造的国民收入，没有必要也不可能全部集中由国家直接支配，而需要留一部分由生产单位自行管理、使用，纳入预算外管理，使其更能切合实际需要。这种按照财政制度规定用途形成的预算外资金，必然具有财政资金的属性，并成为国家预算的重要补充。
（二）预算外资金是从国家预算资金中分离出来的一种非集中性的财政资金
从我国预算外资金的沿革看，预算内外资金的划分并不是一成不变的，它受到财政制度的严格约束。五十年代初，各地方、部门、企业单位基本上没有自己掌握的机动财力。第一个五年计划开始，为了适应经济建设的需要，国家才把预算集中的一部分财政资金逐步划出来列作预算外资金管理。之后，随着政治经济形势的发展和财政体制的变化，预算外资金收支范围、内容都经历了许多重要的变动。所以，预算外资金实质上不过是财政资金分配的另一种形式。
（三）预算外资金仍然具有社会主义全民所有的性质
国家把财政资金的一部分划出来列为预算外管理，这只是管理形式或办法的改变，并未改变这部分资金的全民所有的性质，地方、部门和单位利用预算外资金增加的生产资料，仍属全民所有。预算资金转化为预算外资金交给地方、部门和单位使用，只是财政资金支配权的转移，而不是全民所有制性质的改变。
国家设置预算外资金，正是根据我国国情，在财政管理体制中贯彻执行民主集中制原则和统一领导、分级管理方针的具体体现和运用。国家在不同的历史阶段，分别情况，把一些种类零星、项目繁多、数额不大的财政资金不纳入预算，划归地方、部门和单位自行支配。这样做，既能保证中央集中主要财力解决全局性的关键问题，又便于基层单位有必要的财力因地制宜地解决自身的特殊需要，从而把社会主义经济的集中领导同地方和基层单位因地制宜的自主权和主动精神紧密结合起来，把社会主义建设搞得生气勃勃、扎扎实实。
设置预算外资金，概括起来主要有以下几方面的作用：
1.有利于正确处理中央与地方的关系，调动两个积极性
对待中央和地方的关系，我们历来提倡地方服从中央，小局服从大局，局部服从整体，应当由中央掌握的财力不能随意分散。但这并不意味着把什么都集中到中央，不让地方在一定范围内有机动灵活的余地。象我们这样一个人口众多、地域辽阔、各地情况千差乃别的大国，如果事无巨细都由中央统管，是难以行得通的。为了动员十亿人民的积极性，就必须“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”设置预算外资金，就是为了较好地解决财政管理上集权与分权，集中与分散的矛盾，使地方，部门有较多的独立性，有权因地制宜地把本地区、本部门能够举办的事情尽可能办好。我国社会主义建设，有中央和地方两个积极性，显然比只有一个积极性好得多。
