关于《中华人民共和国精神卫生法（草案）》的说明——2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上卫生部部长陈竺委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：我受国务院委托，现对《中华人民共和国精神卫生法（草案）》作说明。
一、关于立法的必要性
精神卫生既是全球性的重大公共卫生问题，也是较为严重的社会问题。精神卫生问题的严重性在我国十分突出。据卫生部调查，精神疾病在我国疾病总负担中排名居首位，约占疾病总负担的20%，有严重精神障碍患者约1600万人。目前实践中存在的突出精神卫生问题主要有：一是精神障碍患者的救治救助水平偏低，精神障碍预防、治疗、康复服务体系不够健全，精神障碍患者的合法权益尚未得到全面、有效保障。二是严重精神障碍患者的管理不到位，精神障碍患者肇事肇祸事件时有发生。三是强制收治精神障碍患者程序缺失，个别地方发生的强制收治案例引起患者及其亲属的强烈质疑，“被精神病”不时成为舆论热点，对社会稳定造成了负面影响。同时，制定精神卫生法也是顺应国际社会发展趋势的需要。目前，绝大多数国家制定了精神卫生法，西太平洋地区只有我国等个别国家尚未制定精神卫生法。为了促进我国精神卫生事业的快速发展，规范和保障精神卫生工作，并有针对性地解决目前精神卫生工作中存在的突出问题，确保精神障碍患者不因贫困得不到救治，确保有肇事肇祸危险的严重精神障碍患者不因疏于管理而伤害自身或者危害社会、他人，确保无需住院治疗的公民不因程序、制度缺失而被强制收治，有必要尽快制定精神卫生法。
2007年12月底，卫生部向国务院报送了《中华人民共和国精神卫生法（草案）（送审稿）》。在审查过程中，法制办先后四次书面征求有关部门、地方政府和部分高校、医疗机构及专家的意见，两次征求了联合国开发计划署驻华代表处、世界卫生组织驻华代表处的意见，并于2011年6月10日至6月25日向全社会公开征求意见；赴浙江、黑龙江等地调研；考察了与我国同属发展中国家的墨西哥、阿根廷和秘鲁三国的精神卫生立法情况；分专题召开专家论证会，研究非自愿住院治疗等重点内容的制度设计；与全国人大教科文卫委、全国人大常委会法工委、最高法院等沟通工作情况和难点问题，听取他们的意见。在综合考虑各方意见的基础上，法制办会同卫生部等各相关部门深入研究、反复协商，经不断修改，形成了《中华人民共和国精神卫生法（草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院第172次常务会议讨论通过。
二、关于草案的总体思路
草案在总体思路上主要把握了以下几点：一是坚持预防为主，预防与治疗、康复相结合，减少精神障碍的发生，提高治疗、康复水平。二是切实保障精神障碍患者的合法权益，保证其人格尊严和人身安全不受侵犯，同时严格设置非自愿住院治疗的条件和程序，保证公民的合法权益不因滥用非自愿住院治疗措施而受到侵害。三是服务与管理相结合，通过为患者提供有效的救治救助服务和建立有序管理的制度，努力实现保护个人权利与维护公共安全之间的平衡。四是明确责任、综合施治，建立政府、家庭和社会共同承担、分工合作的精神卫生工作机制。
三、关于诊断和住院治疗
精神障碍的住院治疗，是社会各界关注的热点，也是立法研究的重点。是否患有精神障碍以及是否达到需要住院治疗的程度，是一个医学的专业判断，应当由精神科执业医师严格依条件和程序作出判定；实施住院治疗措施，必须以医疗机构作出的“需要住院治疗”的诊断结论为依据。为此，草案围绕“送、诊、治”三个环节以及复诊、鉴定和监督、评估等问题，着重规定了以下内容：
（一）关于送诊。草案规定，除个人自行到医疗机构进行精神障碍诊断外，疑似患者的近亲属可以将其送往医疗机构进行诊断；对查找不到近亲属的流浪乞讨疑似精神障碍患者，由当地有关行政部门按照职责分工帮助将其送往医疗机构进行诊断；疑似患者发生伤害自身、危害他人安全行为，或者有伤害自身、危害他人安全危险的，其近亲属、所在单位、当地公安机关应当采取措施予以制止，并立即将其送往医疗机构进行诊断。（草案第二十三条）（二）关于诊断。草案规定，精神障碍的诊断应当由精神科执业医师作出；医疗机构接到送诊的疑似患者，不得拒绝为其作出诊断，应当立即指派2名以上精神科执业医师，在72小时内作出书面诊断结论；精神障碍的诊断应当以精神健康状况为依据；除法律另有规定外，不得违背本人意志进行确定其是否患有精神障碍的医学检查。（草案第二十二条至第二十四条）（三）关于住院治疗。草案规定精神障碍的住院治疗实行自愿原则，同时规定，诊断结论、病情评估表明就诊者为严重精神障碍患者并有以下两种情形的，应当对其实施住院治疗：一是患者已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险，或者不住院不利于其治疗的；二是患者已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的。对第一种情形，经负有监护职责的近亲属同意，医疗机构可以对患者实施住院治疗；负有监护职责的近亲属不同意的，医疗机构不得实施住院治疗。对第二种情形，患者或者其负有监护职责的近亲属不同意对患者实施住院治疗，经复诊、鉴定仍需要住院治疗的，负有监护职责的近亲属应当同意对患者实施住院治疗；不同意的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制措施执行。（草案第二十五条至第二十七条、第三十条）（四）关于复诊和鉴定。为了保证公民的合法权益不因滥用非自愿治疗受到侵害，有效防止“被精神病”现象的发生，草案规定了两种复诊、两次鉴定制度。一是区分不同的非自愿住院治疗情形规定了两种复诊制度：因患者有伤害自身等情形而需要对其实施非自愿住院治疗的，不同意接受住院治疗的患者可以自收到诊断结论之日起3日内要求医疗机构进行复诊，医疗机构应当指派初诊医师以外的2名精神科执业医师进行复诊，并在5日内作出复诊结论；因患者有危害他人安全等情形而需要对其实施非自愿住院治疗的，不同意实施住院治疗的患者或者负有监护职责的近亲属可以自收到诊断结论之日起3日内，选择所在地省级行政区域内其他有资质的医疗机构进行复诊，承担复诊的医疗机构应当指派2名精神科执业医师进行复诊，并在5日内作出复诊结论。二是规定了两次鉴定制度：对复诊结论有异议、要求鉴定的，应当自主委托依法取得执业资质的精神障碍司法鉴定机构进行鉴定；对鉴定意见有异议的，可以要求该司法鉴定机构指定另外3名以上司法鉴定人进行重新鉴定；草案还规定了保证鉴定意见客观公正的程序要求。同时，草案明确规定，复诊结论或者鉴定意见表明不能确定就诊者为严重精神障碍患者或者患者不需要住院治疗的，医疗机构不得对其实施住院治疗。（草案第二十六条至第三十条）（五）关于监督和评估。草案规定：（1）县级卫生行政部门应当定期对本行政区域内从事精神障碍诊断、治疗的医疗机构进行检查，发现有违反规定作出住院治疗决定等违法行为的，应当立即制止或者责令纠正，并依法作出处理。（2）医疗机构应当根据患者病情，及时组织精神科执业医师对依法实施非自愿住院治疗的患者进行检查评估；评估结果表明患者不需要继续住院治疗的，医疗机构应当立即通知患者及其监护人。（草案第四十条、第四十五条）四、关于精神障碍的预防和康复（一）关于精神障碍的预防。为了通过预防有效减少精神障碍的发生，草案设专章规定了用人单位、各级各类学校、医疗机构等在开展精神卫生宣传和健康教育等方面的责任，并要求有关行政部门对这些单位的精神障碍预防工作进行监督和指导；同时，对突发事件后的心理援助工作作了制度安排，为日常心理咨询工作设定了基本的行为规范。（草案第二章）（二）关于精神障碍的康复。为了通过康复巩固治疗效果，草案设专章规定：（1）县级人民政府根据实际情况统筹规划，建立精神障碍患者社区康复机构，并采取措施鼓励社会力量建立精神障碍患者康复机构；（2）基层卫生服务机构应当指导在家居住的严重精神障碍患者服药、开展康复训练等；（3）村民委员会和居民委员会、残疾人组织或者机构、用人单位以及监护人应当根据精神障碍患者康复的需要提供各种帮助等。（草案第四章）五、关于精神障碍的救助（一）关于医疗费用的支付。草案规定，卫生行政部门应当组织医疗机构为严重精神障碍患者免费提供基本公共卫生服务；医疗机构应当为在家居住的严重精神障碍患者提供精神科基本药物维持治疗；精神障碍患者的医疗费用按照国家有关社会保险的规定由基本医疗保险基金支付；对家庭经济困难的严重精神障碍患者，由所在地县级人民政府对其参加医保给予资助；人力资源社会保障、卫生、民政、财政等部门应当加强协调，简化程序，实现相关医疗费用由医疗机构与医疗保险经办机构直接结算；对通过医保支付后仍有困难或者不能通过医保支付医疗费用的精神障碍患者，民政部门应当优先给予医疗救助。（草案第四十八条、第五十九条）（二）关于生活救助。草案规定，对符合低保条件的严重精神障碍患者，民政部门应当会同有关部门及时将其纳入低保；对属于农村五保供养对象或者城市“三无人员”的严重精神障碍患者，民政部门应当按照规定予以供养、救济；对不符合低保条件或者不属于农村五保供养对象，但确有困难的严重精神障碍患者，民政部门可以采取临时救助等措施，帮助解决其生活困难。（草案第六十条）六、关于严重精神障碍患者的管理制度鉴于部分严重精神障碍患者可能对他人的人身安全造成很大威胁，草案除对符合法定条件的严重精神障碍患者规定非自愿送诊和非自愿住院治疗两方面重点管理制度外，还规定了以下两项管理制度：一是基本信息收集与共享制度。草案规定，卫生部建立精神卫生监测网络，实行严重精神障碍发病报告制度；会同有关部门建立精神卫生工作信息共享机制，实现信息互联互通、交流共享。二是建立健康档案和随访制度。草案规定，基层卫生服务机构应当建立严重精神障碍患者的健康档案，对在家居住的严重精神障碍患者进行定期随访。（草案第十九条、第四十八条）此外，草案还对精神卫生工作的财政保障、精神卫生工作人员的职业保护等作了明确规定，并对故意将非精神障碍患者作为精神障碍患者送入医疗机构、医疗机构未以精神健康状况为依据将就诊者诊断为精神障碍患者以及司法鉴定人出具虚假鉴定意见等违反本法规定的行为设定了严格的法律责任。
《中华人民共和国精神卫生法（草案）》和以上说明是否妥当，请予审议。
十一届全国人大常委会第二十三次会议审议精神卫生法草案的意见2011年10月28日，十一届全国人大常委会第二十三次会议分组审议了精神卫生法草案。共有40人发言，其中常委委员28人。大家普遍认为，目前精神卫生问题的严重性在我国十分突出，制定精神卫生法很有必要，是社会文明进步的体现。草案结构和内容较为合理，总体表示赞成。同时，对草案也提出了一些修改意见，现简报如下。
一、总的意见
有些常委会组成人员提出，解决精神卫生问题最重要的是做到及时发现和治疗，但是草案强调的是“被精神病”问题，建议立法重点向预防、治疗和康复倾斜。
有的常委委员提出，解决我国目前的精神卫生问题，需要医疗服务行业和心理服务行业人员的共同努力，但从草案内容看是一个卫生系统的法，把严重精神障碍患者的诊断治疗作为主要内容，排斥了心理咨询与心理治疗。
有些常委会组成人员提出，精神卫生不仅是一个医疗问题，还是一个社会管理问题；要注重心理、社会、医学的结合，而不能仅靠医学；除了要发挥卫生部门的作用外，还应注重发挥民政、心理学会等其他部门单位的作用，做好各方面工作的衔接。
有的常委委员建议明确心理咨询师、心理治疗师、精神科执业医师等各种人员的职责，完善职业准入制度。
有的常委委员建议本法在修改过程中要注重吸收心理咨询、心理治疗方面的组织、专家的意见。有的代表提出，草案有关主体的表述中有“家庭”“亲属”“监护人”“负有监护责任的近亲属”“近亲属”等五种不同表述方式，建议进行梳理和规范，可统一规定为“监护人及负有监护职责的近亲属”。
有的常委委员提出，目前监护人的权力过大，产生也不规范。根据民诉法，认定无民事行为能力或者限制行为能力的，需由患者的近亲属或者其他利害关系人提出申请，由法院作出判决。但实践中一般根据医生的诊断结论作出推定，不符合民诉法的规定。建议明确民事行为能力的认定应通过司法程序，进一步规范化、制度化。
有的地方人大领导同志提出，草案对精神卫生事业发展的指导作用不强，建议参考北京等地的精神卫生条例予以完善。
有的常委委员提出，本法涉及对精神障碍患者及其他公民基本人权的保护，一定要开门立法，广泛征求意见。
