1991年12月23日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
公安部部长陶驷驹
委员长、各位副委员长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国人民警察警阶条例（草案）》作如下说明：
为了适应新时期加强人民警察队伍建设，维护社会稳定和治安秩序的需要，公安部遵照党中央和国务院的指示精神，从1988年开始着手起草人民警察警阶条例。经过多次与有关部门研究，反复测算、论证，广泛征求了各省、自治区、直辖市人民政府和公安厅、局的意见，并借鉴我国军队和国外警察实行衔级制度的有益做法，形成了现在的《中华人民共和国人民警察警阶条例（草案）》。
一、实行警阶制度的必要性
党的十三大提出，我国现行的干部人事制度要进行改革，对各类人员要实行分类管理。新中国成立以来，人民警察的管理制度基本上照搬一般行政机关的模式，未能体现人民警察的武装性质和工作特点，很不利于这支队伍的建设和警务工作的开展，必须进行改革。《中华人民共和国人民警察条例》规定：“中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量”。人民警察担负着捍卫党的领导，保卫社会主义制度，保护公民合法权益，维护社会稳定和治安秩序的繁重任务。他们处在同敌对分子和各种犯罪分子作斗争的最前哨，工作涉及社会生活各个方面，与广大人民群众有着广泛密切的联系，一年到头要坚守工作岗位，昼夜执勤备勤，保持快速反应、整体作战的能力。特别是处置暴力犯罪、闹事骚乱、火车颠覆、民航空难、森林大火、洪涝灾害等各种突发事件，都须在统一领导和指挥下调遣各地区、各警种的人民警察协同作战。过去由于没有实行警阶制度，人民警察不分警阶等级，更无警阶标志，因而往往影响到领导人员的现场指挥，以至造成临阵紊乱，贻误战机。为了便于领导、指挥和执行警务，人民警察应有专门的警阶等级和明显的标志。根据人民警察的武装性质和工作特点，实行警阶制度，对于加强这支队伍的革命化、现代化、正规化建设，实行统一指挥和管理，提高人民警察的政治、业务素质，增强人民警察的责任心、荣誉感和组织纪律性，激发人民警察的积极性和献身精神，更好地依法执行警务，都是十分必要的。这既是深化干部人事制度改革、完善人民警察制度的需要，也是加强人民民主专政、保障国家长治久安的需要。
从世界各国的情况看，不论是哪种社会制度的国家，也不论是发达国家还是发展中国家，无不根据警察的武装性质和工作特点，实行衔级制度。新中国成立后，对人民警察实行何种等级制度的问题进行过多次酝酿。1957年全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察条例》第八条规定：“国家按照人民警察的现任职务、政治品质、业务能力和对革命事业的贡献，评定等级。”但因种种原因，未能付诸实施。现在实行警阶制度的条件业已具备，时机亦趋成熟。
二、条例的名称和警阶的称谓
条例中的名称之所以用警阶而不用警衔，是因为人民武装警察部队已依照军衔的办法实行了警衔制度，以避免名称重合，造成误解。同时考虑到警阶制度从内容到形式，既与中国人民解放军和人民武装警察部队实行将、校、尉的军（警）衔制度有区别，也与国外和港台地区警察的警衔制度有很大的不同，也以不称警衔为好。我们力求从我国的国情和警情出发，建立一套具有中国特色的、切实可行的警阶制度。
至于警阶的称谓，我们曾设想过多种方案，进行反复研究。最后在条例（草案）中使用了警监、警司、警正、警员的称谓。我们认为，现在使用的称谓，一是把警阶与我国的军衔区别开来；二是较好地体现了警察的特色；三是简明好叫，易为广大群众所接受；四是与许多国家通行的警衔称谓相接近，便于对外联系和交往。
三、实行警阶制度的范围
《中华人民共和国人民警察条例》规定，人民警察“是武装性质的国家治安行政力量”。这一规定全面准确地概括了人民警察的本质特征，是对人民警察范围的界定，也是人民警察区别于其他行政机关、司法机关工作人员的主要标志。实行警阶制度必须严格控制在在编在职的人民警察的范围之内。据此，全国应列为人民警察管理、需要实行警阶制度的共约130万人。凡不具有人民警察性质的单位和完全不履行人民警察职务的人员均不实行警阶制度。
四、警阶等级的设置
警阶等级设置的主要依据，一是按照国家规定，职业的人民警察都是国家干部，也就是世界各国通称的警官；二是考虑到人民警察队伍编制员额大，基层单位多，绝大多数人在第一线工作，而各级领导机关的指挥人员较少等实际情况，警阶等级必须配置得科学合理，才便于指挥和管理。经过反复测算、验证，草案规定警阶设置警监、警司、警正、警员四等十三级是适当的。其中，警监分为三级，警司、警正各分为四级，警员分为二级。进入警监警阶的，为数极少，主要是厅（局）级以上的领导干部。警司占的比例也很小，大部分为警正和警员。这样设置警阶等级，有利于控制领导指挥人员与基层实战人员的合理比例，形成宝塔形的梯次结构；有利于担任不同职务的人民警察在警阶等级上有明显的区别，强化隶属关系和等级服从关系，便于指挥和管理；有利于发挥警阶制度的激励作用，进一步调动人民警察的积极性和献身精神。
五、编制警阶等级的依据
根据职务等级编制警阶，是协调职务和警阶两大等级体系的重要依据，也是国际社会通行的做法。以职务编制警阶，就是在坚持德才兼备的前提下，以现任职务为主，兼顾担任现职时间和参加工作年限等条件，综合衡量，评定警阶。职务和资历能够量化，看得见，摸得着，可比性强，领导便于掌握，群众也易于接受。国外警察大多是一职一衔，也有的是一职二衔。从我国实际情况出发，当前人民警察队伍正处在新老交替时期，同一级职务的人民警察，在年龄、资历、政治思想水平等方面差别较大，而且今后整个队伍仍需实行老、中、青相结合的配备，这是不能搞一职一阶的主要原因，而必须采取一职多阶、职阶交叉的办法来编制警阶，以保持一个适当的幅度，更好地体现差别。特别是派出所长、民警队长和一部分工作年头较长、实践经验较多的科员（警长），他们是人民警察基层单位的领导和业务骨干，起着十分重要的作用。由于长期受到机构层次多、规格低和队伍基数大、领导职数少的限制，因而在中、下层单位中压职压级的现象相当严重。为了在编制警阶方面尽可能缓解这个矛盾，草案除了规定部级正职到科（局）级副职每职设二阶外，考虑到科员（警长）、办事员（警员）两职的人数占人民警察总数的75％，人员素质也有很大差别，所以科员（警长）职设四阶，办事员（警员）职设五阶，同时将上一个职务与下一个职务的警阶等级相互交叉，这样既能在评定警阶时拉开档次，不至于聚集在一个“平台”上，又能使他们在今后有不断晋级的机会，以起到激励作用。对于担任专业技术职务的人民警察的编制警阶，按高级、中级、初级专业技术职务分别作了相应规定。担任行政领导职务的专业技术人员，原则上按行政领导职务评定警阶，如按行政领导职务评定的警阶低于按专业技术职务评定的警阶，也可按专业技术职务评定，以体现党和国家的知识分子政策。这样做，既有利于鼓励人民警察奋发进取，促使优秀人才脱颖而出，也有利于保持领导骨干和专业技术人员的稳定。一职多阶、职阶交叉，在科（局）级副职以下人员中将会出现少数职务高者在警阶上低于职务低者的现象，对此草案规定：“警阶高的人民警察在职务上隶属于警阶低的人民警察时，职务高的为上级。”
六、警阶等级的晋升
草案除了规定警阶等级随着职务的升降而作相应的升降外，还规定四级警司以下的人民警察，在其职务等级编制警阶的幅度内，按照一定的年限和条件实行考核晋升。晋升的年限，根据不同的警阶等级，分别规定为2年和3年两个档次。晋升的条件，根据对人民警察的基本要求，规定了3条：严格执行国家的法律、法规和政策，遵纪守法；胜任本职工作；联系群众，廉洁奉公，作风正派。这里规定的晋升年限和条件，是表明人民警察在每个警阶等级上所必须具备的工作经历和基本素质，年限已满者，如果在其职务等级编制警阶的幅度之内，经过考核德才表现符合规定条件的，就可以按时晋升，否则就不能晋升，这实际上包含了补缺晋升和功绩晋升的双重因素。对于三级警司以上的人民警察，考虑到担任较高领导职务必须具有较高的素质，而且领导职数有限，不可能按时逐级晋升，必须缺一晋一，优中选优。因此草案规定，根据他们的德才表现和工作实绩，实行择优选升。对警正升为警司，警司升为警监的，还应先到相应的人民警察院校接受培训，经考试合格方可晋升。
需要着重说明的是，每个人民警察警阶的晋升，必须限制在按其职务等级编制的警阶等级范围之内。作这样的规定，既能使警阶与职务的对应关系保持平衡，控制各个等级人民警察的适当比例，又能保证其政治、业务素质的不断提高，有利于人民警察队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。
七、批准授予警阶的权限
警阶制度不同于通常的人事管理制度。世界各国除了警察首脑的警衔由国家元首或政府首脑批准授予外，其他警官的警衔均由警察机关首长批准授予，并由警方自行负责管理日常的警衔工作。由于警衔不仅是表明警官等级的高低，而且是国家给予警官的荣誉，因此，批准授予警衔的权限一般都高于任免警官职务的权限。鉴于我国人民警察人数较多，且又实行中央和地方双重领导体制，因此参照国外的通行做法，草案规定警监的警阶由国务院总理批准授予，警司的警阶由国务院各有关部门正职首长批准授予，警正和警员的警阶由国务院各有关部门人事管理机构或者省、自治区、直辖市人民政府各有关部门的正职首长批准授予。授予司法警察警阶的批准权限，由最高人民法院、最高人民检察院作出相应规定。
八、警阶工作的主管机关
警阶制度是管理和建设人民警察队伍的一项根本制度。根据我国国家体制和现行法律，并参照世界各国的通行做法，应由公安部主管。《中华人民共和国人民警察条例》第四条规定，“人民警察受中华人民共和国公安部和地方各级公安机关的领导。”据此，草案第六条规定，“公安部主管人民警察警阶工作”。当然，由公安部主管警阶工作，并不是也不可能由公安部包揽一切，而是在统一工作部署、统一政策标准的前提下，具体工作由有关部门各司其职，分头去办。
我的说明完了，请审议。
